PPP模式下公路工程造價的控制與管理

張 智

(中國公路工程咨詢集團有限公司，北京 100089)

0 引 言

PPP模式是指政府部門與社會資本之間的形成的一種伙伴關系，對雙方的權利與義務進行明確，共同來承擔公共設施的建設與運營工作。在公路工程中引入PPP模式，積極的吸引社會資本來參與，通過市場化的運營，能夠有效的降低政府部門的財政負擔。但是，與傳統的模式相比，PPP模式下的工程造價管理大不相同，且參建各方在造價控制中也有較大的差異。因此，在公路工程造價控制中采用積極有效的措施來應對，能夠對交通運輸行業的發展帶來正面的推動效應。

1 PPP模式的概述

1.1 PPP模式的定義

PPP模式是政府部門與社會資本基于一種伙伴關系，以資源分配、風險分擔以及合理化共享利益為基礎，來提供本應由政府部門單獨來承擔的公共產品或者服務，其目標有低層次目標與高層次目標兩種，如表1所示。PPP模式有廣義與狹義之分，廣義上的PPP模式是指政府部門與社會資本在進行共同參與生產、提供產品以及服務的過程中建立起來的合作關系，在政策層面上由政府部門與社會資本一同對投資、建設與運營進行決策，在項目層面上則根據項目的具體情況引入社會資本及管理；狹義的PPP模式則主要側重于項目的監管、風險管理、運作模式以及職能的分配，如BOT、BT與TOT等項目融資模式。

表1 PPP模式的項目機構層次目標

1.2 PPP模式的特征

PPP模式的特征可分為三個方面，即伙伴關系、利益共享與風險分擔。其中伙伴關系是PPP模式的核心特征，利益共享與風險分擔則是伙伴關系的兩個基礎。首先，伙伴關系是一種契約關系，是政府部門與社會資本在平等基礎上建立的，采用簽訂合同的方式來明確雙方的權利、責任與義務，在項目實施中雙方相互支持、共同協商；其次，伙伴關系是一種長期的關系，貫穿項目的全壽命周期；最后，伙伴關系是一種政商關系，政府部門不僅僅是項目的合作者，與此同時還是管理者與監督者，這種政商關系在降低項目成本，提高項目質量上發揮著重要的功能。利益共享不僅指政府部門與社會資本兩者之間在經濟利益上的共享，還有社會效益的共享。社會資本在分享經濟利益的同時還可以享受相關的優惠政策轉換而來的效益，與此同時，政府部門也得到了公共服務與產品質量提高的結果，從而實現了政府部門、社會資本以及公眾之間均得到了利益的三贏結果。在享受利益分享的同時，風險分擔也是不可避免的，政府部門與社會資本之間對風險進行合理的分配，將整個項目的風險進行最小化控制，應根據雙方之間對風險的控制及應對能力來制定風險分擔方案，科學合理的進行分配。

1.3 PPP的基本組織模式

(1)外包類

該模式下，社會資本只承擔整個項目的部分工作，不負責融資及運營工作，與此同時也不能享受到項目收益，主要的風險由政府部門來進行承擔，社會資本只承擔很小一部分風險。

(2)特許經營類

該模式下，政府將一定的特許經營權授予社會資本，并與其簽訂協議，社會資本在一定的期限內可參與項目的投資運營工作，與政府部門共同承擔風險，并可分享其收益，在特許經營期到期之后將項目交還給政府。

(3)私有化類

該模式下，由社會資本全程負責項目的投資建設以及運營工作，項目的所有風險由社會資本承擔，收益也由其獨享，政府部門則作為一個監督者，對社會資本在項目的整個生命周期中的每個環節進行監督與引導，以此來保障公眾的利益。

2 造價控制及管理研究

2.1 PPP模式下公路工程造價問題研究

(1)準備階段問題

在PPP模式下，交通量及工程規劃是決定工程是否需要承建的第一要素，會直接影響到項目投資和政府股權結構，與工程項目的建設息息相關。但是由于各方面因素的影響，項目前期的咨詢成果不能符合PPP模式的需求，尤其是在交通量及工程規劃方面缺乏有效的數據支撐，對工程的后續建設有著負面影響。而且，在該模式下，對工程投資的估算精度有著很高的要求，還需要很精細化的建設方案，以此來滿足審批和國家宏觀調控的需求，但是在實際工作中，這兩點很難滿足要求。最后，在PPP模式下，工程造價是以市場價格為基礎的，而定額則是平均先進水平，且具有一定的滯后性，采用定額和標準計算出來的價格是高于常規項目造價的，而且定額中并無新工藝、新技術的造價，這就為造價的控制與管理帶來了影響，導致經濟效益不高。

(2)設計階段問題

在設計階段，能夠影響公路工程的質量以及成本的因素有很多種，而且由于參與單位眾多，各單位之間的利益側重點不同，很難達成統一的意見對各種因素進行協調。因此在進行預算工作中時，造價的精確性及可行性都會受到影響，給造價的控制及管理工作帶了很大的麻煩。

(3)實施階段問題

在傳統的模式下，公路工程造價控制與管理的主要矛盾是在實施過程中會出現許多前期無法預料到的情況，如設計變更、外部因素影響等，這些意料之外的情況會導致工程的實際造價要高于預算造價。在PPP模式下，這種情況并未得到明顯的改善，如果對造價無法進行有效的管理與控制，就會導致工程的實際費用超支。此外，由于公路工程的建設期通常是比較長的，政策變化、市場環境變化等都可能對造價的管理及控制帶來負面的影響。

(4)運營與結算階段問題

由于在PPP模式下，對公路在運營及養護期間的造價沒有統一的標準，在進行造價管理與控制中如何來組價成為了一項重要的問題。而且，在結算過程中，為追求利益最大化，經常會在成本上進行虛報，甚至是采用“陰陽合同”的欺騙手段。同時，政府部門對結算造價的不認可，無法準確的確認造價，結算工作推進緩慢，無形中加大了工程成本，極大的降低了工程造價的控制及管理水平。

2.2 PPP模式下公路工程造價管理措施研究

(1)強化準備階段工程造價控制

在PPP模式下，由于項目的參與方眾多，相應的利益訴求也多，因此不能以傳統的造價管理方法來進行應對，而是要以具體的工程投資情況與設計方案為依據，對工程造價進行計算。經過現有的實踐經驗發現，在PPP模式下公路工程的造價更傾向于定額估算和造價設計。因此，政府部門要對自身的理念進行轉變，從主導者往參與者的角色進行轉變，以維護項目各方的利益為出發點，促使工程造價管理與控制往規范化的方向發展。與此同時，在項目的準備階段就要結合市場規律和定額標準對各參與方應當承受的風險和享受的利益進行明確。

(2)重視設計階段工程造價控制

在設計階段要遵循以下原則來進行工程造價控制和管理：①在市場價格和行業定額之間找到平衡點，確保工程造價的合理性；②考慮個參與方的利益訴求，并綜合考慮各項因素的影響，預見各種可能出現的問題；③對實施階段可能出現的問題進行預判，做好風險管理工作，努力消除實際成本和造價成本之間的偏差；④采用動態管理的方法進行成本調整，造價管理工作要介入到整個項目周期中，而非階段性的工作，同時還要確保造價管理的時效性。

(3)緊抓實施階段工程造價控制

在實施階段，進行造價控制和管理工作要以滿足合同、財務及后續融資的要求為出發點。在進行合同管理時，要加大對其的重視程度，對合同內容要有深入的了解，認真進行審查，警惕合同中存在的陷阱，避免各類風險的發生。在進行財務管理時，要嚴格遵守財務會計執行流程，并以其為標準開展各項工作，在確保財務工作規范化的基礎上認真執行，與此同時，為確保造價管理控制的質量，財務管理工作與融資應同步開展。

(4)嚴控結算階段工程造價控制

在結算階段要對項目參與方的利益進行合理化的分配，通常在準備階段就要明確項目的驗收標準和利益的分配標準，避免在結算階段出現不必要的經濟糾紛。在制定分配標準時不僅僅要保障政府部門的各項權益，還要考慮社會資本的經濟效益訴求，以此來維護項目參與方之間的合作關系更加長久。

3 結 語

近年來PPP模式在公路工程中應用越來越廣泛，在解決公路工程投資金額大、不可預見風險高的同時還有效的減輕了政府部門的財政負擔。但是在這種模式下工程造價的管理和控制上依舊存在一些問題，針對這些問題采取措施，有的放矢的進行處理，對推動國家基礎設施建設能夠發揮出重要的推動效果。