中國特色高等教育治理體系和治理能力內涵特征及現狀分析

張雷生 王璐琪 袁紅爽

摘 要：高等教育治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。通過借助CiteSpace軟件繪制知識圖譜，對往年收錄于中國知網（CNKI）數據庫中關于高等教育治理的1，923篇CSSCI核心期刊文獻進行可視化分析、梳理和述評，凝練出我國大學治理在內涵及特征上所彰顯的中國特色。我國在高等教育治理方面開展的研究已有顯著成績，但在發展過程中還存在一些瓶頸問題亟須解決，實現大學治理現代化任重而道遠，對此我們應走出一條具有世界水平的中國特色高等教育治理之路：高舉紅色旗幟，堅持完善黨的領導;優化依法治校，彰顯創新中國特色;合理配置權力，構建多元治理體系;聚焦大學精神，弘揚創新大學文化;改革教育評價，正向引導高校建設。

關鍵詞：高等教育治理;治理能力;治理體系;中國特色;權力結構

目前，我國已初步建立了中國特色高等教育治理體系，推進中國特色高等教育治理體系和治理能力現代化建設是實現我國高等教育現代化的重要舉措，也是我國高等教育進入普及化、引導高等教育內涵式發展的應有之義。希望通過梳理總結近二十年有關高等教育治理體系和治理能力方面的文獻研究，可以對深化高等教育治理體系改革有所借鑒。在吸收歷史經驗的同時，跟上時代節拍，面向未來發展，積極推進中國特色高等教育治理體系和治理能力現代化，對于實現高等教育強國具有深遠意義。

數據來源和分析方法

利用信息可視化技術可以科學有效地處理大批量的文獻信息，使得復雜的信息變得容易觀察，并揭示其內部蘊含的規律。[1]為此，本文使用陳超美教授開發的CiteSpace可視化軟件，對檢索到的文獻數據進行計量，通過繪制科學知識圖譜，在此直觀明了的基礎上進行解讀和綜合分析，來探討中國特色高等教育治理體系和治理能力的內涵與特征，在掌握現狀的前提下，揭示現階段我國高等教育治理方面存在的問題，并盡可能地提出啟示和建議。

1.數據來源

本文所使用的文獻數據來源于中國知網（CNKI）數據庫，采用高級檢索，設置主題為“高等教育治理”或主題為“大學治理”，檢索時間為2020年11月1日，以正式發表的學術期刊文獻為分析對象。為提高樣本文獻質量和權威性，本文所選樣本來源類別為CSSCI。經檢索，共顯示文獻2，049篇，剔除報紙等相關性較弱的文獻，最后得到1，923篇有效文獻。有些相關文獻題目未使用以上主題詞，可能在檢索過程中被遺漏，但研究已增加檢索詞，且文本量較多，因此可在一定程度上保證數據信息的可靠性。

2.分析方法

CiteSpace是一款著眼于分析科學分析中蘊含的潛在知識，并在科學計量學、數據和信息可視化背景下逐漸發展起來的引文可視化分析軟件。[2]通過上述方法在CNKI上收集到相關的數據，將上述1，923篇學術期刊文獻以Refworks格式導出，再通過CiteSpace軟件進行數據轉換，并使用該軟件對數據進行分析，包括關鍵詞等方面，設定好相應的參數，生成知識圖譜，并對此進行分析和解讀。

研究概況和圖譜分析

1.發文量

通過CNKI的計量可視化分析功能，對上述文獻進行統計和分析，1，923篇文獻的變化趨勢如圖1所示。

從樣本文獻的年度發表趨勢可以看出，高等教育治理方面的核心期刊文獻在數量上整體呈現出相對上升的趨勢。局部上詳細分析，第一篇關于高等教育治理的核心期刊論文是謝維信教授的《綜合治理改革 優化育人環境—深圳大學的探索與實踐》，于1998年在《上海高教研究》上刊登發表，該篇文章以校長的視角分享了深圳大學高等教育的內部治理方案。1999年—2002年期間均未呈現上漲趨勢，在此階段，中國高等教育擴招，從外部來說，我國整體社會狀況、制度體系都處于探索發展階段，外部的社會因素很容易影響到學校，于是在2003年以3篇核心期刊的發文量開啟了緩慢的大學治理研究起步進程，文章分別為《高等教育的治理：重構政府、高校、社會之間的關系》《高等教育擴張的制度創新與結構性失業治理》和《論政府對大學進行宏觀調控的新向度—以治理理論為視角》，可見該階段學界將高等教育的治理視角由內部轉向了外部的宏觀層面。在接下來2004年—2013年的十年中，以每年10篇左右的增長量穩步上升。

黨的十八屆三中全會明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，教育作為社會中具有引領屬性的子系統，高等教育治理體系和治理能力現代化建設迅速在研究界掀起了熱潮，在2014年發文量陡增。于同年頒布了《高等學校學術委員會規程》《中共教育部黨組關于進一步加強直屬高等學校領導班子建設的若干意見》等文件，政策的推動使之在2015年達到了峰值（249篇），體現了政策對教育研究具有導向性與法理性。2016年—2017年期間，線條平緩下降，但發文量仍維持在200篇以上，2018年達到近五年最低點（180篇），說明研究界對此領域的關注度日益減少。

然而，隨著《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》《中國教育現代化2035》等文件的印發和黨的十九屆四中全會的召開，2019年發文量又有所反彈，這充分凸顯了研究界存在較強的政策依賴性，缺乏對前沿的探索與創新。2021年是“十四五”規劃的開局之年，研究界應持續重點關注該領域，與時俱進地進行深入研究與思考，這對建設教育現代化事業具有深遠意義。

2.關鍵詞

關鍵詞是學術論文的一個重要組成部分，雖然往往只是幾個詞，在論文中所占篇幅比較少，但卻是論文的精髓，不僅可以利用關鍵詞檢索到文獻，而且還可以通過關鍵詞了解到文獻涉及的領域和內容。通過對高頻主題詞的聚類，可以發現學科的研究熱點。[3]據此，本文對1，923篇文獻樣本進行統計和分析，來了解并掌握歷年來我國高等教育治理體系和治理能力研究領域的熱點和前沿問題。通過CiteSpace軟件處理，并對關鍵詞進行聚類，繪制了高等教育治理關鍵詞知識圖譜（見圖2）。

根據圖2圖譜顯示，將關鍵詞通過LSI算法聚類后，分成以上12類，可以得出在“高等教育治理”和“大學治理”的主題下，“教育治理”“世界一流大學”“治理體系和治理能力現代化”“權力配置”“教授治學”和“國際化”等是該主題的熱點關鍵詞。再將聚類進一步整合歸類：#0、#4、#8、#9可以歸為我國高等教育治理的“元研究”;#1、#2、#3屬于我國高等教育治理建設的預期目標;#5、#6、#7是我國高等教育治理過程中權利配置的體現;#10、#11是我國高等教育治理所處的國際化時代背景。

在上文提到的熱點關鍵詞中：第一類關鍵詞以高等教育治理“元研究”為核心，其中包括治理體系、治理能力、治理內涵、治理文化等關鍵詞，主要集中在2014年—2015年，期間黨的十八屆三中全會的召開以及相關政策文件的頒布，使研究者們更關注政策解讀，對中國特色高等教育治理體系和治理能力進行內涵分析。

第二類關鍵詞與治理建設的預期目標有關，其中包括世界一流大學、治理體系和治理能力現代化、治理效能、中國大學等關鍵詞，主要集中在2013年—2015年，尤其是在2015年提出“雙一流”建設后，很多學者將二者關聯起來進行研究，探討如何推動高等教育治理體系和治理能力現代化，以此建設具有中國特色的世界一流大學。

第三類關鍵詞體現治理的權力配置，其中包括學術權力、黨委領導下的校長負責制、教授治學、內外部治理等關鍵詞，主要集中在2011年、2013年、2015年。黨的十三屆四中全會之后，中共中央于1990年頒發《中共中央關于加強高等學校黨的建設的通知》，明確指出高等學校實行黨委領導下的校長負責制;2014年，印發了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，使得這一制度在實際治理中不斷充實完善，在強調黨委和校長權力的同時，也要協調好相關多元利益主體在大學治理中的權力分配。

第四類關鍵詞反映了國際化的時代背景，其中包括高等教育國際化、良性互動、“一帶一路”倡議、組織變革等關鍵詞，主要集中在2017年—2018年，伴隨著經濟全球化，新時代高等教育全球化趨勢不可阻擋，且2018年正是改革開放四十周年，很多學者也以此時間段進行四十年回顧總結與展望，以期在國際化的背景下形成具有中國特色的治理模式。

通過對上述關鍵詞聚類情況進行分析，更有效地展示了近年來中國特色高等教育治理研究的重點方向與研究成果?；诖耍覀兛梢岳迩逯袊厣叩冉逃卫眢w系和治理能力建設的重點思路，針對現有形勢，把握現實走向，也可從關注度不夠的薄弱環節作為切入點，如二級院校治理、校長遴選機制等方面，積極地做出動態調整。

中國特色高等教育治理體系和治理能力的深刻內涵與顯著特征

1.中國特色高等教育治理體系和治理能力的深刻內涵

概念是思維的細胞，認真解讀中國特色高等教育治理體系和治理能力中的相關概念，可幫助我們更清晰地了解和闡釋其內涵。將“中國特色高等教育治理體系和治理能力”拆分為“中國特色”“高等教育”“治理體系”和“治理能力”四方面，本文將主要探討什么是“中國特色”、什么是“治理”以及體系與能力的關系這三個方面。

第一，“中國特色”。中國特色是指從中國國情出發、植根中國大地、滿足中國現實需求、帶有中國文化和血脈傳承的屬性。我國現階段是世界高等教育第一大國，正舉步邁向高等教育強國，在這樣的轉折階段，探索符合我國高等教育內涵式發展的道路尤為重要。有學者提出，在這一過程中，我們既不能簡單延續中國高等教育發展的已有經驗，也不能完全模仿西方發達國家高等教育的發展模式，只能在承繼歷史、借鑒他人的基礎上，努力探索適合中國國情、具有中國特色的高等教育現代化之路。[4]也有學者指出，中國特色社會主義辦學方向的本質是中國特色社會主義理念與教育理念、制度和行動的有機結合，是中國特色社會主義理論在教育領域的生動體現，這正是我國高等教育發展的優勢。[5]

中國特色在一定程度上也等同于本土化，是相對于全球化的概念，但并不是對立關系，而是相輔相成。我們在發展中國特色的同時，既要有全球視野，提煉世界一流大學的辦學經驗，總結高等教育的發展規律;也要在放眼世界的同時，從實際出發，增強中國意識，把握好共性和特性的關系，具體問題具體分析，使國際上的經驗能夠在中國大地上活化、拓展、豐富。在積極發展中國特色的同時，也為世界貢獻中國智慧。

第二，強調從“管理”向“治理”轉變。治理是一種趨勢，這一趨勢必定意味著國家（政府）—社會關系的調整;調整的目的在于應對原有政治社會格局中的不可治理性;在調整中，政府之外的力量被更多地強調，國家中心的地位可能在一定程度上被國家、社會和市場的新組合所替代;同時，治理也是對國家—市場兩分法的否棄。[6]而我們長期以來提到的“管理”一詞，側重于政府的權力，是一種自上而下的管控，容易表現為政府凌駕于社會之上。有學者認為應從各個角度把治理和管理這兩個概念區別開來;也有學者建議，不能把管理和治理割裂開來。從管控到治理這是我國高教管理思想的重大進步。治理的提出是管控思想和民主管理的結合。[7]

從管理到治理的一字之變，體現了我國高等教育管理體制的理念變革和向好發展，主體多元、參與民主、分工協作、共治共享;也體現了我國社會主義制度集中力量辦大事的優越性，統籌推進，協調發展，乘風破浪，一往無前。

第三，強調“高等教育治理體系與治理能力現代化”。高等教育治理體系與治理能力是構建高教管理方面的兩個重要主體，有學者從高等教育治理體系與國家治理體系的關系出發，指出高等教育治理體系從屬于國家治理體系，并據此將高等教育治理體系界定為大學各利益相關方有效參與大學重大事務決策的制度體系，包括大學治理結構、大學治理過程和大學治理文化等多個層面的各種體制、機制和制度安排。[8]

至于治理能力，當然是大學各利益相關者參與大學重大事務決策時所體現出來的一種整體性能力，它既取決于大學治理體系這一關鍵載體和有形設施，又取決于大學治理中的“人”所具有的綜合素養等無形因素，甚至還在相當程度上受外部大學治理環境的影響。[9]也有學者從高等教育治理體系與治理能力之間的關系來認識二者：高等教育治理體系是高等教育治理能力提升的條件與保障，而高等教育治理能力提升則是高等教育治理體系建構的目標與結果。[10]

由此可見，中國特色高等教育治理體系不是一個固化的結構體系，而是能夠隨著時勢的變化和社會需求做出相應調整的動態體系。我國已經建立了相對完善的治理體系，現在更重要的是如何激發能量將制度優勢轉化為治理效能，以此推動高等教育內涵式發展，實現中華民族偉大復興的中國夢。

2.中國特色高等教育治理體系和治理能力的顯著特征

第一，“黨委領導下的校長負責制”。黨委領導下的校長負責制，是中國特色現代大學制度的核心。[11]一方面，我國是在中國共產黨的領導下取得了舉世矚目的教育飛躍，黨的領導是中國特色高等教育治理的鮮明本色。中國特色社會主義大學強調社會主義的辦學方向，堅持中國共產黨的領導，堅守黨和國家的教育方針，堅持黨委領導是歷史的必然。[12]另一方面，校長不只是黨委決策的執行者，實際上也是黨委決策的主要成員之一。正是在這一意義上，在大學治理結構中，校長既是學校黨委決策的具體執行者，也是主要決策者。[13]此外，大學校長在大學內部治理過程中承擔著統籌推進、整體指揮的責任，大學校長不僅要對黨委負責，而且也要對全體師生、對社會負責。總的來說，黨委領導與校長負責是辯證統一、不可分割的有機整體。[14]我國高校目前實行的是黨委領導下的校長負責制，既是時代發展的客觀需要，也是歷史選擇的必然結果。實踐探索證明，我國高校黨委領導下的校長負責制是適合國情、符合高校發展的領導體制。[15]

第二，“依法治?！薄Ｋ^依法治校，就是指高校在內部管理中要貫徹法治的原則，依據國家的法律、法規以及學校依法制定的內部規章制度，對高校各項事務進行有序管理的一種管理理念及管理方式。[16]需要說明的是，依法治校不只是指依循法律法規治理、規范學校，也包括使用法律維護師生和學校的合法權益。現代大學治理的構架，就其核心而言，就是在政府的宏觀調控下，通過制定大學章程，明確大學與政府的關系，使大學成為具有一定辦學自主權的真正獨立法人，獨立面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。[17]全面推進依法治校是教育系統貫徹全面依法治國的必然要求，是依法治教的重要內容和促進學校內涵發展的重要保障。[18]法律的生命力在于執行，在高校治理過程中，要有力有效、全面落實依法治校建設，不能“打空拳”。從“人治”到“法治”不僅是管理現代化的重要標志，而且也是以合法性、權威性和規范性破除主觀性、隨意性和無序性的重要保障。[19]

第三，“教授治學”?！敖淌谥螌W”由來已久，同步產生于大學誕生。當時，大學的管理者就是學者，學術權力和行政權力集于一身，因此，“教授治學”的本源在“教授治校”。[20]根據字面意思即可判斷治理范圍屬于從屬性質，不僅如此，二者還具有本質區別，具體而言，教授治學包括四個方面的含義，分別是：治學科;治學術;治學風;治教學。[21]雖然“教授治學”相對“教授治?！倍裕卫頇嘞奘艿较拗?，但有學者基于兩者的力量沖突指出，與其說教授治學是學術權對行政權的一種妥協，還不如說順應了高等教育的發展趨勢，進一步捍衛了學術權，使教授擺脫了繁雜的行政事務之束縛，更專注于學術事務創新發展。[22]也有學者在大學本質屬性上提出教授治學對于大學治理的意義，教授治學是基于大學的學術本質而提出來的管理理念，其著眼點在于實現教授參與治理學術，使教授成為參與規劃學術發展方向、合理配置學術資源、協調學術關系、評價學術成就的重要力量。[23]

第四，“社會主義先進文化”。社會主義先進文化是在社會主義建設和改革進程中逐步形成的以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，它象征著時代符號、表達著時代內容、彰顯著時代活力，是具有鮮明時代特征的主流價值觀。[24]社會主義制度是我國的根本制度，這一根本制度決定了高校的生存環境和制度屬性。有學者突出社會主義核心價值觀對高校校園文化的引領作用來探討文化建設;[25]也有學者以社會主義核心價值觀與高校校園文化的融合為軸心，以二者融合的內在邏輯、張力困境、路徑建構為主線進行研究，以期使二者達到真正融合狀態。[26]高校在社會主義先進文化的滋養下繁榮發展，辦人民滿意的教育，同時繼承、發揚和創新社會主義先進文化，還為中國特色社會主義事業培養建設者和接班人。文化為高校灌輸了思想、理念和使命，使其有血有肉，汲取文化營養，豐富教育資源，壯大精神動力。

第五，“四個服務”。2016年12月，習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上明確強調，我國高等教育發展方向要同我國發展的現實目標和未來方向緊密聯系在一起，為人民服務，為中國共產黨治國理政服務，為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務。[27]“四個服務”深度契合我國特有的歷史發展、文化傳統、制度類型、意識形態和現實國情，既是我們扎根中國大地辦好中國特色社會主義大學必須遵循的基本原則，也是我們走中國特色社會主義高等教育發展之路所面臨的客觀現實，更是中國特色社會主義高等教育未來發展的正確方向。[28]旗幟鮮明、態度清晰，切實有效地將“四個服務”理念貫徹落實到大學精神建設之中，增強高校的責任意識，明確“為誰培養人”這一根本之問，培育具有“四個服務”理念的新時代青年，辦好中國特色社會主義大學。

改善策略探析

我國在中國特色高等教育治理體系和治理能力方面開展的研究已有顯著成績，并且從多樣化的研究視角進行剖析。但在發展過程中還存在一些瓶頸問題亟待解決，實現大學治理現代化任重而道遠。

1.始終要高舉社會主義辦學旗幟，堅定不移地堅持黨的領導

歷史證明，我國高等教育取得飛躍進展離不開黨的領導。堅持和完善黨的領導，是確保我國高等教育治理沿著正確政治方向發展的前提。為解決現存問題，并預防可能滋生的問題，應進一步界定兩大治理主體的職責界限，并建立相關規章制度嚴格規范其治理行為，以確保黨委和校長各司其職，協調合作。尤其要指出，應著眼把黨的領導貫穿教育工作全過程各方面，堅持教育事業前進到哪里，高校黨建工作就推進到哪里。完善黨的領導體系，與時俱進修訂相關條例，增強黨對教育的領導力和組織力，把握尺度、真抓實干、夯實舉措、落到基層、落到實處。

2.深入落實依法治教和依法治校，彰顯和創新中國高等教育辦學特色

中國特色需要隨著時代的發展而不斷發展，體悟教育之變，思考變與不變。堅決以教育法治為保障，堅持黨委領導下的校長負責制。與此同時，應深化法治思維在高校治理中的運用，建立健全高校專門的法律服務機構，全面推進依法治校。大學章程是高等教育治理體系中的“憲法”，高校應重視這一項工作，在總綱要的指揮下，多元主體結合學校實際需要制定出針對性高、可行性強的特色大學章程，并細化相關執行細則和監督機制，來保障大學章程在高校治理中發揮其價值。在堅持大學章程原則性的同時，也要根據發展需要不斷地進行修訂與完善，同時具有一定的彈性，以協調配合校內其他規章制度，使依法治校的優勢發揮出事半功倍的效果。

3.合理配置高校治理權力結構，進而構建多元主體共同參與的治理體系

提高治理能力，需要合理配置權力：在外部環境中，中央政府簡政放權，地方政府因地制宜，向服務型功能屬性轉化，并設置市場導向的資源配置模式，給予大學更多的自主權，并積極完善社會問責機制，以此來調動各個主體的積極性，在實踐和探討過程中，保持力量平衡，形成合力，凝聚共識，統籌優化高等教育治理體系;在高校內部治理中，應協調好行政權力和學術權力的沖突、學校與院系的關系，堅持教授治學，鼓勵學生行使在教育治理方面的參與權。有效行使權力的前提是需要掌握與之匹配的能力，如校長作為聯通內外部治理的關鍵點，其治理能力在大學治理過程中至關重要，因此應改革大學校長的遴選制度，打破行政化的慣性思維，綜合考量其對高校發展的核心素質，切實提升治理能力。此外，內外部各主體之間也要互相監督，嚴謹認真用權，防止出現權力濫用和主體之間不協調的問題，構建科學多元的大學治理體系。

4.聚焦凝練新時代的大學精神，在弘揚創新大學文化過程中立德樹人

真正的大學教育應注重建設人文文化、以人為本、投資于人，培養具有人生理想和信念的真正意義上的人，而不是工具人。一是大學應主動思考自己的特色文化優勢，將之與時代精神有機結合起來，重構大學精神。二是營造良好的校園文化氛圍，為師生提供綠色健康的精神文化，滿足師生需求。三是應在扎根地域的同時，積極與社會和國際互動，并從中汲取養分。大學精神是在日積月累的實踐中升華凝練而來，尤其是對“年輕”院校而言，更應盡早關注大學精神的構建。要緊的是，應全面推進高校素質教育，牢固樹立意識形態，嚴格把控價值取向，傳承和創新中華傳統文化精華和社會主義先進文化，勇于踐行社會擔當。

5.深入貫徹落實教育評價改革，正向引導高校教育教學和科學研究正常化

近日，中共中央、國務院正式印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》，具有重大的現實意義，我們必須把總體方案貫徹落實好。一是應及時地宣傳改革意義，通過各種平臺擴大輻射面和輻射強度，營造全面深化教育評價改革的良好氛圍，全面牽引做好新時代教育工作。二是應針對性地細化政策措施，面向不同主體、不同領域分層分類細化制定方案。三是增加多元主體參與教育評價，深入落實“管辦評”相分離。四是應減少量化評價的指標，提高同行評價的分量，實現量化評價和質性評價的綜合評價。五是應嚴格地抓好貫徹落實，蹄疾步穩，著力破除“五唯”等頑瘴痼疾，扭轉教育功利化傾向，嚴防“唯任何”的取向，建立科學彈性的教育評價體系，推進中國特色高等教育治理體系建設和治理能力現代化。

為了推進中國特色高等教育治理體系和治理能力現代化，我們應立足基本國情，順應時代潮流，積極穩妥地落實改革創新，在“宏觀有序、微觀搞活”的原則下，完善治理體系，提升治理能力，邁向現代化，走出一條具有世界水平的中國特色高等教育治理之路。

本文系2016年度國家社科基金項目“東亞地區世界一流大學法人內部治理結構比較研究”（項目編號：16BZZ082）;吉林大學闡釋黨的十九屆四中全會精神專項項目“提升新時代高校黨政領導干部治理能力現代化的方略研究”（項目編號：2020SZQH18）;吉林省高校人文社會科學研究規劃項目“吉林省高校留學歸國人才事業發展影響要因研究”（項目編號：JJKH20170889SK）;吉林大學廉政建設專項研究課題“高校內部腐敗治理體系和治理能力現代化研究”（項目編號：2020LZY013）;吉林大學勞動關系專項研究課題“新時代高校工會服務學校發展與改革的路徑研究”（項目編號：2020LD011）階段性研究成果

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（作者單位：吉林大學馬克思主義學院高等教育研究所）

[責任編輯：苑聰雯]