我國公立高校內部治理體系：內涵、特征及新動向

盧彩晨

摘 要：公立高校的內部治理體系，是指在黨委領導下管理高校的制度系統。我國公立高校內部治理體系的特征集中體現為黨委領導、學術自主、計劃資源、多元共治、依法治理、民主監督六個方面。與此同時，公立高校的內部治理體系呈現出權力重心下移化、資源配置競爭化、參與主體多元化等新動向。試圖從公立高校內部治理體系這一視角，對我國高等教育治理體系和治理能力進行探討，以期進一步明晰我國高等教育內部治理體系和治理能力的內涵和特征，為推進我國高等教育治理體系和治理能力現代化提供參考。

關鍵詞：高校;治理體系;內涵特征;趨勢

公立高校內部治理體系的內涵

通過文獻梳理發現，根據我國學者豐碩（2016年）的研究，在西方治理理論中，至今尚不存在明確和完整的“治理體系”概念。“治理體系”概念的提出和理論建構是治理理論中國化過程中的重要理論創新和理論發展。“治理體系”這一概念的明確提出首次見諸黨的十八屆三中全會關于“國家治理體系和治理能力”的相關表述，[1]即“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[2]在此基礎上，國內學者從不同視角對高校內部治理體系的概念進行了研究。總體上看，國內學者對高校內部治理體系這一概念的界定主要有以下三種觀點：

第一，制度安排觀。這種觀點側重于高校內部治理體系的設計和制度安排，認為高校內部治理體系是一種制度設計或制度安排。例如：甘暉（2015年）認為，“大學內部層面的治理體系是指在一所大學內部的橫向和縱向兩個方面，在理性化思維的指導下，由大學領導者、管理者、教職工及學生作用于大學辦學及管理活動時充分體現標準化、制度化、科學化和民主化等現代社會特征的權力結構安排及權力實施方式安排。”[3]從這一觀點的內容來看，具有“制度行動性”特征，反映的是“行動”的制度狀態。

第二，制度體系觀。這種觀點主要以系統論為依據，從系統的視角出發，認為高校內部治理體系是一整套制度體系的集合體。例如：華起等（2015年）認為，“高校內部治理主體管理高校內部事務，保障高校良性、可持續發展的整套制度體系，它是高校內部治理理念、治理組織架構、治理機制、治理手段等諸多緊密聯系、協調運行的有機整體。”[4]再如：豐碩（2016年）提出，大學內部治理體系可以理解為，為了實現大學的“善治”目標，以現代大學精神和價值為導向，以制度設計和制度安排為主要手段，以多主體民主參與以及協同合作為基本運行邏輯，包括正式制度約束和有效的非正式約束兩個方面內容的大學規則和秩序體系。[5]從這一觀點的內容來看，具有“制度靜態性”特征，反映的是“靜態”的制度狀態。

第三，權力分配觀。這種觀點從高校內部的權力視角進行研究，側重于高校內部的權力如何分配、如何運行和以及如何監督。例如：孫松等（2015年）認為，“高校內部治理體系是高校內部權力的分配、運行與監督的邏輯，其實質是高校內部利益相關者對權力分化與配置的追逐，對權力、利益與責任均衡的追求。”制度是權力的外在表現。因此，從本質上說，這種觀點所反映的核心依然是制度。[6]

從以上三種觀點來看，不論是“制度安排說”，還是“制度體系說”，乃至于“權力分配說”，其本質都是“制度”的反映，只不過界定的視角不同而已。根據以上三種觀點，結合“國家治理體系”的概念，我們認為，公立高校內部治理體系的概念應界定為：公立高校內部治理體系是指在黨委的領導下管理高校的制度系統。如此界定，主要原因在于高校內部治理體系是國家治理體系中的教育子體系的子體系之一。因此，理應與上位概念（即屬概念）的“概念本質”保持一致。即上位概念的本質是制度，下位概念（即種概念）的本質也同樣應該是制度。

那么，公立高校治理體系的內涵是什么呢？通過文獻梳理發現，針對這一主題的研究很少。一種觀點認為：“高校治理體系主要包括由黨委領導形成的政治權力、校長負責形成的行政權力、教授治學形成的學術權力和師生參與形成的民主權力等四個要素構成的治理體系。”[7]可以看出，其對高校治理體系的內涵界定主要是從權力的視角進行界定的。另一種觀點認為，高校內部治理體系的基本理論框架，即“價值構成—制度結構—行動模式”。[8]這一觀點主要是依據西方治理理論、中國的治理體系理論、治理體系的基本結構和運行機制等相關理論提出的，而且具有“行動性”特征。

根據我們對高校內部治理體系的概念界定，結合已有的研究以及我國公立高校的實際，我們認為，公立高校內部治理體系的內涵主要包括五個方面的內容：即政治制度、行政制度、學術制度、參與制度、監督制度。具體而言，包括黨委領導下的校長負責制、大學章程、大學理事會制度、財務制度、人事制度、學術委員會制度、本科生培養制度、研究生培養制度、教學制度、學生管理制度、評價制度、民主監督制度等。即凡是符合公立高校辦學理念和價值的大學制度，都屬于高校內部治理體系內涵的具體內容，它是在一定理念指導下的高校制度的集合。

我國公立高校內部治理體系的特征

通過文獻梳理發現，時至今日，國內尚未有對我國公立高校內部治理體系特征的研究，僅有對美國公立大學內部治理體系特征的研究。研究者以美國威斯康星大學為例，對美國公立大學內部治理體系的特征進行了研究。研究發現，美國公立大學內部治理體系的特征主要體現在以下四個方面：一是等級體系確保權力的制約與監督。二是共治模式保障不同權力得以實現。三是運行程序成為規范權力的制度籠子。四是治理體系吸納學生的民主參與。[9]通過對比美國公立高校內部治理體系的特征，根據我國公立高校內部治理體系的實際，我們認為，我國公立高校內部治理體系具有以下六個基本特征：

第一，黨委領導。黨委領導，即在組織領導上，我國公立高校實施黨委領導下的校長負責制，這是《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）所規定的。《高等教育法》第二十九條規定，國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。其實，黨委領導下的校長負責制也是一個逐步形成的過程。中華人民共和國成立之初，我國大學實行的是校長負責制。20世紀50年代中期，曾一度實行“黨委領導下的校務委員會負責制”。改革開放初期，曾試點實行過校長負責制。1996年，頒布實施的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，規定全國所有大學都實行“黨委領導下的校長負責制”。進入21世紀以來，為進一步加強黨對高校的領導，中共中央辦公廳于2014年10月印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，進一步明確“黨委領導下的校長負責制是中國共產黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善。”黨委領導下的校長負責制，是我國公立高校內部治理體系不同于國外公立高校內部治理體系的最鮮明的特征，是最具有中國特色的特征，是確保我國高等教育社會主義辦學方向的根本保證。

第二，學術自主。學術自主，即高校的學術事務由高校的學術委員會負責管理，這也是我國《高等教育法》明確規定的。《高等教育法》第三十五條規定，高等學校根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務。第三十六條規定，高等學校按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作。第四十二條規定，高等學校設立學術委員會，履行下列職責：一是審議學科建設、專業設置，教學、科學研究計劃方案;二是評定教學、科學研究成果;三是調查、處理學術糾紛;四是調查、認定學術不端行為;五是按照章程審議、決定有關學術發展、學術評價、學術規范的其他事項。總體上看，在以往我國公立高校的運行過程中，存在大量的行政權力僭越學術權力的案例。21世紀以來，尤其是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，絕大多數高校的學術事務都分別由校、院學術委員會負責管理，高校學術自主管理能力不斷增強，為進一步繁榮發展高校學術奠定了良好基礎。

第三，計劃資源。計劃資源，即在資源配置的制度設計上主要采取計劃方式，或者以計劃為主配置資源。長期以來，我國公立高校一直采取計劃配置資源模式。盡管國家已經提出“市場在資源配置中起決定作用”，但實際上，計劃配置資源的方式，或者主要以計劃為配置資源的方式，并沒有實質性改變。例如：人員基本上按照計劃配置。學校總的人員編制數基本上是固定的，因此決定每個學院的師資數量也基本上是固定的。又如：學生數是每所學校的招生總數基本上固定的，因為學校的學生總數是國家或省市教育行政部門計劃分配的。再如：經費是按照學生數量核定的。因此，經費基本上也是計劃的。從人員到經費，再到招生數量，甚至有些公立高校的管理干部職數，都是計劃的。以資源的計劃性分配為主，至今依然是我國多數公立高校分配資源的主要做法。

第四，多元共治。多元共治，即公立高校在內部運行管理過程中，積極吸納校內師生，尤其是校外各界人士共同參與高校治理，這不僅是治理理念的核心要義之所在，而且也是《高等教育法》規定的內容。《高等教育法》第十一條規定，高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。在我國公立高校以往的內部管理過程中，主要依靠校內師生進行管理，校外人士參與不多。近年來，尤其《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，各高校成立理事會、董事會的日益增多，吸納了包括政府、行業、企業、事業單位等社會各界人士共同參與高校治理。但總體看，許多高校的理事會或董事會，組織形式已具備，實質性參與還遠未達到預期，許多高校的理事會或董事會并沒有發揮應有的作用，有待于進一步研究和探討，以便切實發揮董事會或理事會的作用，避免虛設。

第五，依法治理。一方面，高校要依據《高等教育法》的有關規定辦學;另一方面，要依據學校的章程辦學。《高等教育法》第六十八條規定，本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。高校內部治理必須依據《高等教育法》對學校設置、組織領導、師資隊伍、資源配置、學生管理等方面的規定。同時，2011年，教育部頒發《高等學校章程制定暫行辦法》指出，章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。自2011年以來，大部分高校都制定了各自章程，開啟了依據章程辦學的時代，這標志著我國高校內部治理進入了依法、依規進行辦學的新時代，這是21世紀以來我國公立高校治理體系的一個新特征。當然，在實際辦學過程中，在一定程度上還存在一些不合規與不符合章程的地方，這是不爭的事實。但是，我國高校內部治理正在逐步走出以往的“人治”時代，走上一個依據章程治理的新時代，這是不容否認的歷史性進步，對于推動我國高等教育現代化具有劃時代的意義和價值。

第六，民主監督。民主監督，即學校的任何事務都建立了相應的監督制度，這也是《高等教育法》的規定。《高等教育法》第四十三條規定，高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。第四十四條規定，高等學校應當建立本學校辦學水平、教育質量的評價制度，及時公開相關信息，接受社會監督。教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估，評估結果應當向社會公開。從各公立高校的實際看，所有公立高校，毫無例外，都設計了監督制度，不僅有教師監督，而且有些高校還讓學生參與監督，讓社會人員參與監督，以此確保學校不偏離辦學方向，確保教育教學質量不斷提高。

我國公立高校內部治理體系的新動向

隨著世界治理研究的不斷深化，以及我國推動國家治理體系和治理能力現代化和高等教育治理體系現代化步伐的加快，各高校內部治理體系建設也在不斷深入推進，我國公立高校內部治理體系出現一些新趨勢。具體而言，主要有以下三種趨勢：

第一，權力重心下移化。從權力的視角來看，高校治理包括行政權力和學術權力兩種。在我國以往的高校內部管理過程中，兩種權力大都集中在校級層面。近年來，隨著高等教育治理體系和治理能力現代化的興起，許多高校開始實行大部制或二級學院制，即將行政和學術權力重心下移，將更多的權力交給二級學院，增加二級學院的辦學自主權。用美國高等教育學家伯頓·克拉克的話說，即“激活學術的心臟地帶”。權力重心下移極大激發了二級學院的辦學積極性，增強了全校的辦學活力，值得各高校借鑒參考。

第二，資源配置競爭化。從我國公立高校現有的治理體系來看，多數高校基本上是利用計劃手段配置資源。隨著治理體系和治理能力現代化的興起以及二級學院自主權的增加，有些高校開始采用競爭方式配置資源。這種資源配置方式有效調動了各學院的積極性，有助于提升公立高校治理體系和治理能力現代化水平。

第三，參與主體多元化。如前所述，近年來，隨著治理理念以及治理體系、治理能力現代化的理念逐步滲入大學校園，許多高校組建了理事會或董事會，校外人士參與公立高校治理越來越普遍。公立高校治理中增加了新鮮血液和新鮮力量，這對于拓展公立高校的治理視野，增強公立高校治理的科學性，提升公立高校內部治理水平，可能都會產生與以往大不相同的內部治理效果。

本文系中國教育科學研究院2019年度基本科研業務費專項基金項目（項目批準號：GY2019037）階段性成果

參考文獻：

[1][5][8]豐碩.中國公立高校內部治理體系研究[D].長春：吉林大學，2016.

[2]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是，2014（1）：3-6.

[3]甘暉.基于大學治理能力現代化的大學治理體系構建[J].高等教育研究，2015，36（7）：36-41.

[4]華起，周楊.“整體性治理”范式下我國高校內部治理體系現代化路徑研究[J].南京財經大學學報，2015（2）：100-104.

[6]孫松，何慧星.我國高校內部治理體系的現代化分析[J].高等農業教育，2015（12）：23-26.

[7]袁占亭.治理體系和治理能力現代化：“雙一流”大學建設的重要保證[J].中國高等教育，2019（22）：7-9.

[9]胡玲玲.美國公立大學內部治理體系研究—以威斯康星大學為例[D].大連：大連理工大學，2017.

（作者單位：中國教育科學研究院）

[責任編輯：苑聰雯]