京津冀多元化水環境生態補償困境及對策

楊志 牛桂敏 郭珉媛

[摘 要]京津冀水環境生態補償經深入實踐，獲益良多。但在補償主體、標準和方式上不免局限于單一化思維與情勢，多元化水環境生態補償機制尚未建立。文章提出如下建議：一是將政府補償擴展到政府、市場和社會的多元補償體系，將兩地雙邊補償擴展到流域多區域網絡化補償。二是建立基于水量和水質雙重復合考核，上游和下游雙向交互參與的水生態補償模式。三是將政府財政資金補償的來源與水資源費、水費、環境稅等多元渠道相結合，并擴展物質和智力等多元化的補償方式。

[關鍵詞]京津冀;生態補償;多元化;協同發展

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.024

1 前言

流域生態補償是協調水資源利用過程中區域間損益失衡的重要手段，也是推進水環境協同保護和水污染聯防聯控的有效措施。生態補償在國內外尚未形成統一模式，環境經濟學家所倡導的市場機制只是生態補償的諸多模式之一，但并不是主流。明確產權和零（低）交換成本是解決生態服務交易中外部性問題的先決條件，也是生態服務市場交易的限制因素。生態系統的物理性質決定了它具有公共物品屬性，非排他性導致需求者自愿支付的意愿較低，難以實現自愿交易的市場機制，政策調節和中間部門發揮著不可或缺的作用。[1-2]政府主導的生態服務付費項目數量遠超市場主導的生態服務付費項目。[3]由于生態系統的特殊性和復雜性，很多環境管理項目通常是采取政府、市場和當地社區力量的混合模式。[4]國內外的很多生態補償實踐，都體現出了貨幣補償和生態修復相結合的趨勢，并不斷著眼于政府、市場和公眾的多元參與。

我國流域生態補償多采用補償賠償、水質對賭和資金分配三種實踐模式，無不表現出濃重的行政色彩，缺乏法律的確認與支撐，缺乏標準的細化與統一，且財政資金補償的形式也比較單一。京津冀在水環境保護和水生態補償機制方面做了諸多探索，但距離建立市場化、多元化生態保護補償機制的目標，仍有較大差距。探尋京津冀多元水環境生態補償機制對協調府際利益分歧、提升區域生態環境和推進京津冀協同發展具有重要現實意義。

2 京津冀水環境現狀及生態補償進展

京津冀區域輻射的海河流域水資源短缺、水質污染嚴重，水量和水質的雙重壓力成為區域經濟社會可持續發展的重要制約因素。最新資料顯示，2018年京、津、冀各自區域內地表水劣V類水的比例分別為21.0%、25%和20.3%，“九河下梢”的天津水污染尤為突出。在補齊水環境短板問題上，京津冀根本利益一致，建立長效、穩定的水環境生態補償機制成為必然選擇。

縱覽京津冀水環境協同治理的前期探索，以及《關于引灤入津上下游橫向生態補償的協議》（以下簡稱“津冀協議”）和《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》（以下簡稱“京冀協議”）的實質性進展，系列成果加速了京冀、津冀跨區域水環境生態補償機制的發展進程。然而，現階段局限于政府一元化出資的補償模式尚不能滿足長效常態化的制度與資金需求，京津冀多元化水環境生態補償機制仍需完善。

3 京津冀水環境生態補償制約因素及原因分析

京津冀水環境協同治理在體制和機制建設方面已探索出諸多行之有效的方法、對策和經驗。然而，海河流域涉及多方復雜的利益關系，協調難度大，三地距離真正建成多元補償體系，形成多元治理合力，還有很大空間。

一是依賴中央財政，多元多邊流域補償網絡尚未建立。水污染具有流域性特征，必須全局考慮、統籌發展，將流域內各行政區域逐步納入補償體系，形成流域化的生態補償網絡。京冀和津冀生態補償模式模仿了相對成熟的新安江模式，為海河流域水生態補償提供了有益參考，但該模式的最大隱患是缺乏長效機制，對國家資金依賴過高，且補償規模局限于兩邊關系。如在“京冀協議”和“津冀協議”中，均以中央和地方財政轉移支付為主要補償手段，未著眼于政府之外的多元主體和區域之外的流域補償體系。

二是補償標準單一，“量”“質”雙向的補償模式仍未形成。京津在水資源的“量”和“質”上都具有更高的需求，而河北亟待解決生態貧困，補償雙方陷入水質優劣與補償資金的膠著，忽視了對補償標準的理性認識。就天津而言，作為“九河下梢”的入海口，一方面，本應水量充沛，但卻供需緊張，這與人口資源矛盾和上游過度取水不無關系，對水資源的理性認識和初始水權的合理分配有待深入。另一方面，干支流交匯導致的污染源復雜、水問題突出，天津在作為治污補償方的同時，不應排除其作為受償方的可能，科學合理的水功能區劃和水質目標應成為確定補償標準的重要依據。

三是資金壓力攀升，單一補償方式難以為繼。京冀和津冀雙邊已有的生態補償方式局限于項目工程補償，資金支配的自由度較低，不便于統籌解決地區發展與生態貧困問題。地方政府財力與水生態補償需求差距較大，而來自企業、社會、民間的補償行為并未被納入補償范疇，隨著生態補償標準的提高，資金壓力不斷攀升，多元化補償主體、資金籌集和方式探索迫在眉睫。

4 加快建立京津冀多元化水環境生態補償機制的對策

流域生態補償應當融入政府、市場和社會共同參與的環境治理體系。[5]生態補償 “多元化”的關鍵是補償主體多元化，即政府、市場和社會方面的共同參與，其實踐還有賴于補償標準、融資渠道和補償方式的多元化支撐。[6-7]

一是補償主體多元化。逐步改變區域政府補償的思維模式，探索海河流域內各行政區域多主體共同參與的流域化水生態補償體系。一方面，基于利益相關者理論，補償主體包含政府、市場和社會三個方面。政府方面分為中央和京津冀兩個層面的人民政府、生態環境主管部門和其他相關部門;市場方面主要由一般型、污染型和治理型企業構成;社會方面主要涉及媒體、學校、專家、科研機構、NGO和公眾。另一方面，將政府之間一對一的雙邊補償關系，擴展到流域范圍內的多地區共同承擔的網絡化補償關系。

二是補償標準多元化。逐漸提高對水資源的理性認識，探索基于水質和水量的復合雙向水環境生態補償模式。一方面，基于河流單向流動性建立的下游出資補償、上游保護受償的模式尚需完善。如天津處于海河流域下游入海口，面臨著由于上游不同河段污染疊加匯合而導致的水質考核困境，加之單向補償模式下對上游的補償資金壓力，導致水污染控制工作備受制約。因此，有必要建立基于流域統籌提標和完善水質考核的雙向補償模式。另一方面，應從流域最優出發，合理配置全域水資源量，明確并協調各地初始水權。根據實際取水量和分配的初始水權的差值，建立起上游過度蓄水和過量泄水，與下游產生的水資源量補償機制。進而建立基于水量和水質、上游和下游的雙重雙向水生態補償模式。

三是融資渠道多元化。京津冀水環境生態補償機制的長效運行取決于融資框架的可持續性。首先，稅款和撥款等政府補償正是因其具有良好的穩定性與持續性，成為當前和補償初期的主要補償資金提供者。其次，在市場化機制逐步完善的補償中期，通過貸款和市場運作收益建立的市場補償，因基于穩定的市場化交易體系而具備可持續性。最后，只有在更高水平的社會認知與治理體系下，社會層面的補償基金和公益捐贈才具備發展的土壤和空間。

四是途徑方式多元化。水環境生態補償的途徑存在于對區域間修復、保護和利用過程中的成本平衡。其形式不拘泥于全過程控制的政策和資金補償，亦可效仿玻利維亞，為農民提供基礎設施和養蜂培訓等實物和智力補償，在開發利用環節發展生態經濟，促進產業結構轉型。其中，政策補償方式如低息貸款、稅金減免和生態標識制度等;資金補償方式包括排污資金補償稅、自然資源稅和生態補償保證金的收繳與轉移支付，以及基于排污權交易、碳排放權交易、水權交易等市場化機制的配額交易;物質補償如提供基礎設施、勞動及土地等生產生活要素;智力補償包括人才對口輸送、技術培訓、技術咨詢和指導等方式。

參考文獻：

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[7]鄭云辰，葛顏祥，接玉梅，等.流域多元化生態補償分析框架：補償主體視角[J].中國人口·資源與環境，2019，29（7）：131-139.

[基金項目]天津市2019年度哲學社會科學規劃委托項目“京津冀水環境協同治理路徑及天津對策研究”（項目編號：TJKSWT1912）。

[作者簡介]通訊作者：楊志（1989—），女，山西永濟人，助理研究員，博士，研究方向：流域水環境管理與水污染控制。