我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題及對策探究

劉霞

[摘 要]文章通過分析行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，指出行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理存在認知有所偏差，部門之間缺乏溝通;財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)偏低，填報內(nèi)容不規(guī)范;缺乏執(zhí)行效力;缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制的問題并通過綜合性的分析，結(jié)合具體的工作實踐，提出了相應(yīng)的對策，以期提升預(yù)算編制管理水平，使預(yù)算管理更加規(guī)范、更加科學(xué)、更加合理。

[關(guān)鍵詞]財政;事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;預(yù)算編制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.095

1 前言

預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理的重要組成部分，預(yù)算績效是用績效的理念和方法對項目進行編制、執(zhí)行和監(jiān)督一種預(yù)算體制，財政部門、預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)合理的評價方式，對項目完成的效果做出客觀公正的評價。黨的十九大報告中指出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。”如今從中央到地方，編制預(yù)算都會采取預(yù)算績效管理，在前一年預(yù)算項目申報中都會讓預(yù)算單位提供必要的項目實施依據(jù)和績效目標指標，讓預(yù)算編制工作更加有理有據(jù)。經(jīng)過多年的努力和實踐，預(yù)算編制工作已經(jīng)朝著規(guī)范化、專業(yè)化的方向發(fā)展，近年來預(yù)算績效的改革也讓預(yù)算編制工作更加完善，預(yù)算編制的目標就是讓有限的資金得到最大限度的合理分配與應(yīng)用，而預(yù)算績效管理正是出于這一目標應(yīng)運而生。

預(yù)算績效管理在國外早有范例。預(yù)算績效的概念于1907年在美國首次提出。1949年，胡佛委員會在其“預(yù)算和會計報告”中首次提出，在預(yù)算編制過程中，應(yīng)注重產(chǎn)出結(jié)果。1950年，美國國會通過了《預(yù)算與會計程序法》，明確要求政府提供預(yù)算績效信息，標志著美國預(yù)算績效管理正式開始。2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺《全面實施預(yù)算績效管理的意見》，雖然不是什么新鮮事物，但是要真正地做好預(yù)算績效管理也不是一件容易的事。

目前各省各地方都在全面推進預(yù)算績效管理，大都在預(yù)算編制的時候，對重大決策、項目開展事前績效評估、預(yù)算編制時則通過預(yù)算軟件中預(yù)設(shè)的績效目標信息、產(chǎn)出指標、效果指標等填寫項目實施計劃以及預(yù)期所達到的目的。在年終或者次年的時候，各單位會對年內(nèi)實施的項目進行評估，看看是否達到了預(yù)期目標。由于評價工作的專業(yè)性，現(xiàn)在常常是引入第三方對項目進行評價，相對來說具有很強的客觀性，而這些評價結(jié)果也為次年的預(yù)算做出了參考。如果項目的最終評價不高，往往在次年預(yù)算中會被剔除。

2 開展預(yù)算績效管理的意義

2.1 促進單位決策科學(xué)化

預(yù)算編制要合理、合法、科學(xué)。這就需要各單位準確把握預(yù)算的政策，重大決策、項目編制預(yù)算前往往通過第三方評審開展事前績效評估。在項目決策中要吸收社會各方面的意見，慎重、綜合考慮，防止決策的盲目性和隨意性。

2.2 優(yōu)化資源配置

讓有限的資金最大限度地發(fā)揮作用是預(yù)算績效工作開展的目標。通過對項目事前評審、事中監(jiān)督、事后評價工作的開展，提高單位資金使用效率。通過預(yù)算績效管理，將預(yù)算的執(zhí)行情況與績效考核緊密結(jié)合，促進資金的有效使用，提高資金使用效率。

3 我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題

3.1 對預(yù)算績效管理的認知有所偏差，部門之間缺乏溝通

由于預(yù)算編制工作主要是由各行政事業(yè)單位的會計完成，即使各部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理有所認知，真正填寫績效目標指標等信息主要是各單位的會計人員，會計人員并不能確保對整個部門的各項工作都有深入了解，因而在填寫績效信息的時候往往要么不規(guī)范要么含混不清。

事實上大多數(shù)人都認為預(yù)算編制是財務(wù)部門的責(zé)任，這一觀點說明很多人并不了解預(yù)算，沒有看到預(yù)算與各部門工作之間的聯(lián)系。事實上，成功的預(yù)算編制需要充分的合作。但在實際工作中，在預(yù)算編制過程中，經(jīng)常出現(xiàn)部門間信息不對稱、業(yè)務(wù)不了解、溝通不暢等問題;員工預(yù)算管理意識淡薄，存在無關(guān)緊要的心理，導(dǎo)致預(yù)算編制工作不能順利開展。

3.2 財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)偏低，填報內(nèi)容不規(guī)范

編制預(yù)算的工作一般由財務(wù)人員負責(zé)，但是基層的財務(wù)人員往往并不專業(yè)，大部分都是根據(jù)上一任會計遺留的信息進行編制。預(yù)算管理的培訓(xùn)往往都是由本級財政部門開展，很難對財務(wù)人員進行強制性的約束。預(yù)算編制過程中由財務(wù)人員制定績效目標，容易受專業(yè)知識、個人能力、個人認知等方面的影響。專業(yè)素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)技能不精通，再加之基層財務(wù)人員更換頻繁，財務(wù)業(yè)務(wù)上的連續(xù)性難以為繼。在編制時需填寫項目主管部門、實施單位負責(zé)人、項目建設(shè)內(nèi)容、資金情況、績效目標總體情況、績效指標值等主要欄目，但是很多項目單位填寫欄目存在或內(nèi)容填寫不全或填寫內(nèi)容不規(guī)范等問題，這使得許多項目績效目標形同虛設(shè)，即使從系統(tǒng)上在填寫上有強制要求，也多是敷衍了事，直接套用模板或者是照搬照抄，設(shè)置不合理，不符合本單位的具體情況。此外，許多單位還沒有完善的預(yù)算管理制度和操作流程。

3.3 預(yù)算績效管理缺乏執(zhí)行效力

預(yù)算執(zhí)行力度太小，缺乏可操作性。財務(wù)人員參照預(yù)算執(zhí)行的意識不強，在大部分人的意識中，預(yù)算僅是概算而已，因而即使在本級人大會上通過，到真正執(zhí)行過程中又會有各種各樣的情況發(fā)生。比如超預(yù)算的問題，之前沒有納入預(yù)算的必須支付的項目，需要進行預(yù)算調(diào)整。而有些列入預(yù)算的項目又因為手續(xù)不足等原因遲遲開不了工，造成了巨大的資金浪費。現(xiàn)在跨部門調(diào)整預(yù)算的情況原則上是不被允許的，但是部門內(nèi)部調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象依舊時有發(fā)生。這種現(xiàn)象的發(fā)生本身就說明在預(yù)算編制工作中存在不少的問題。我們常說“好鋼要用到刀刃上”，讓預(yù)算績效管理工作更準確，需要各部門共同努力。

3.4 缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制

大部分的基層單位多是財務(wù)部門一人多崗，財務(wù)部門既編制又監(jiān)督，缺乏對預(yù)算的執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋，更不用說建立相應(yīng)有效的監(jiān)督管理機制和預(yù)算監(jiān)督體系了，檢查資金的使用情況及進展往往只能通過賬面時的檢查，確保資金撥付即為落實，無法對資金的使用效果進行評價，預(yù)算管理容易流于形式，未能制定監(jiān)督管理中的績效評價標準，評價手段單一落后，再加上近年來受加快支出進度工作的影響，資金花完似乎比資金花好更容易量化，這種資金使用的評價標準容易讓人忽略資金使用的效果。

4 加強預(yù)算績效管理的建議

4.1 加強學(xué)習(xí)，明確職責(zé)，完善制度

要明確填報主體，建立問責(zé)機制。首先要從單位領(lǐng)導(dǎo)層入手，強化單位一把手是預(yù)算管理的主體責(zé)任意識，讓領(lǐng)導(dǎo)層正確認識預(yù)算管理的重要性，從思想上重視預(yù)算績效管理工作。預(yù)算管理不只是財務(wù)部門的工作，由于預(yù)算執(zhí)行關(guān)系到單位的每一個部門，因而就要注重強化全員參與預(yù)算管理的意識。根據(jù)《全面實施預(yù)算績效管理的意見》中規(guī)定：單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，花錢必問效，無效必問責(zé)。各單位各部門要有責(zé)任意識，作為一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，預(yù)算績效管理的工作都離不開單位各部門人員的參與。由于在預(yù)算編制初期就要明確績效目標，因而各部門更要形成有效的溝通機制、相互協(xié)作，才能確保預(yù)算管理的順利執(zhí)行。加強對現(xiàn)有財務(wù)人員專業(yè)化的財政知識培訓(xùn)教育，讓財務(wù)人員從根本上認識到績效管理的重要性，將績效管理同預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)活動等緊密結(jié)合起來，結(jié)合具體工作自身的特點，建立合適的預(yù)算體系及操作規(guī)程，使得預(yù)算工作有章可循。

4.2 優(yōu)化預(yù)算編審平臺，完善績效目標管理

科學(xué)合理地設(shè)置績效目標，是規(guī)范預(yù)算編制、進行績效監(jiān)控及開展績效評價的重要舉措。既然“套模板”是很多的財務(wù)人員的“無奈之舉”，那至少要保證“套對模板”。現(xiàn)在的預(yù)算編制系統(tǒng)一般都有預(yù)設(shè)的績效目標指標供預(yù)算單位進行選擇，但是基層單位的情況比較復(fù)雜，往往不能涵蓋預(yù)設(shè)的內(nèi)容。事業(yè)單位的財務(wù)人員只能根據(jù)自己的判斷自行填寫，而基層財務(wù)人員“門外漢”居多，填寫不規(guī)范，這就要求在設(shè)置這些內(nèi)容的時候多考慮基層的情況，既然要給基層事業(yè)單位使用這些內(nèi)容，那就要“接地氣”，看似“高大上”的內(nèi)容要根據(jù)部門職能、項目規(guī)劃、支出計劃等實際情況，結(jié)合具體工作內(nèi)容，在廣泛征求意見、充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，綜合考慮產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等績效指標，設(shè)立單位整體績效目標和項目績效目標。統(tǒng)一填報格式和口徑，注意增加表格之間數(shù)據(jù)鉤稽關(guān)系，同時增加文字提示說明以方便基層財務(wù)人員操作。

4.3 建立有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制

其實預(yù)算績效管理具有一定的獨立性，只是往往將績效管理與預(yù)算管理進行同步實施的做法，讓預(yù)算與績效缺少了嚴格區(qū)分。預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等各個環(huán)節(jié)都離不開監(jiān)督考核機制，編制預(yù)算的初衷是實現(xiàn)資源合理有效配置，這就要求在編制預(yù)算前就要進行周密研究，杜絕“拍腦袋決定”，形成事前評審、事中監(jiān)督、事后評價預(yù)算績效管理體系。現(xiàn)在財政部門設(shè)有政府投資評審之類的科室或部門，為了公平公正，往往引入第三方評審公司對大型項目、特定項目、進行事前評審。這些評審報告也將成為是否列入預(yù)算與項目實施情況評價的標準。單位應(yīng)嚴格預(yù)算執(zhí)行的流程，預(yù)算按既定的資金支出用途和時間執(zhí)行，保證工作效率和質(zhì)量。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要及時進行定期和不定期考核，通過事中監(jiān)督，充分控制風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正偏差。

4.4 加強預(yù)算績效考核管理，合理運用考核結(jié)果

績效考核看似是預(yù)算管理的最后一個環(huán)節(jié)，實際上是預(yù)算管理的一個新的起點。客觀績效考核既是對上一年度相關(guān)工作的評價和總結(jié)，也是對下一年預(yù)算編制工作的有效指導(dǎo)。因此，績效考核是部門預(yù)算管理中不可缺少的重要組成部分。考核的形式既有撰寫自評報告，也有引入第三方外部評價，外部監(jiān)督可引入專家團、社會公眾、媒體等多方面多渠道的評價，有效提升透明性、公開性。現(xiàn)在往往是兩者結(jié)合，形成內(nèi)外部共同監(jiān)督的有效監(jiān)督機制。通過對單位項目進行預(yù)算績效考核，既可以發(fā)現(xiàn)和解決問題，也可以指導(dǎo)下一年的預(yù)算編制，不斷提高預(yù)算管理人員的素質(zhì)，真正形成事前評審、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的完整的預(yù)算管理閉環(huán)。

預(yù)算績效管理的目的是讓有效的資源得到最大限度的合理使用。想要部門預(yù)算更加完善、科學(xué)、合理，預(yù)算績效管理必不可少，預(yù)算績效管理是財務(wù)工作的重要組成部分。加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理離不開預(yù)算管理制度的建立。這有利于提高單位工作效率，提高資金使用效率，從而規(guī)范資金收支，規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)活動，提高行政事業(yè)單位公信力，提高公共服務(wù)效率。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，人們對預(yù)算管理體系的發(fā)展又提出了新的要求，預(yù)算管理體系需要不斷地創(chuàng)新，只有不斷地完善與優(yōu)化預(yù)算管理體系，讓其適應(yīng)單位的管理和運作，才能真正發(fā)揮預(yù)算管理的價值。只有不斷加強財務(wù)績效管理，做好前期工作，才能提高預(yù)算管理水平，讓預(yù)算管理更加規(guī)范、更加科學(xué)、更加合理。

參考文獻：

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