“一帶一路”背景下我國省市對外合作機制建設：基于多層治理理論的視角

[摘 要]多層治理理論為分析“一帶一路”背景下我國省市對外合作機制建設提供了重要的理論分析工具。在多層治理理論的視角下，我國省市對外合作機制可以從省市、國家、國際三個層面加以考量。當前，省市對外合作機制在省市層面的推動力量仍有所不足;在國家層面，省市間、省市與國家間缺乏有機協同;在國際層面，國內外合作機制發展較不平衡。為了有效推進“一帶一路”背景下我國省市對外合作機制建設，應著力提升省市參與國際化合作的能力，推動省市間、省市與國家間的整體協同，加強對外政策溝通以擴大國外主體的深度參與。

[關鍵詞]省市對外合作機制;多層治理理論;“一帶一路”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.022

國省市在“一帶一路”建設中發揮著重要作用，都是“一帶一路”建設的重要推動者，同時，地方省市在“一帶一路”建設中的作用也已經超越省市本身而達到更為宏觀的層次。隨著“一帶一路”建設向高質量發展，基于多層治理理論對省市對外合作機制加以分析，對我國省市構建更加穩健、更加可持續的跨國合作機制具有重要意義。

1 多層治理理論與省市對外合作機制建設的三個維度

多層治理理論最先由歐洲學者加里·馬科斯（Gary Marks）在對歐盟共同體的研究中提出。多層治理理論認為，中央政府不再是與國際行為體進行連接的唯一主體，更多的行為主體加入不同的治理層面，直接與國際行為體建立聯系，形成每個層面相互支撐、互相補充的關系。具體來說，多層治理包括兩種類型。第一種治理類型一般存在于某一領土或地域內的治理，以該領域的個體對所在共同體的認同為基礎。因此，該治理類型更傾向于在國內進行，如中央政府、省級政府、市級政府之間的多層治理。第二種治理類型更加偏向于對某一具體項目的共同治理，建立在需要共同解決的問題基礎上，屬于一種“功能型”治理。參與治理的主體數量沒有太大限制，出現地方政府與國際行為體共同參與治理的局面，各個治理層面的責任、權限并沒有十分清晰的劃分，治理過程中的制度、政策也可靈活變通。

根據多層治理理論，“一帶一路”背景下省市對外合作機制更偏向于第二種治理類型。基于此，本文將由省市參與的對外合作活動視作一個整體系統，省市、國家、國際行為體是這個系統中最主要的三個主體。其一，從微觀維度來看，省市作為推動對外國際合作的具體實踐單元，構建的對外合作機制需要使省市在國際合作中的發展收益得到增長。其二，從中觀維度來看，省市對外合作機制意味著其是否符合國家利益，實現國家發展目標。其三，從宏觀維度來看，省市對外合作機制意味著其能否促進合作效率的提升以及擴大國際行為體的利益，即最終實現地方、國家以及國際社會的共同發展。

2 “一帶一路”背景下省市對外合作機制建設面臨的挑戰

2.1 省市層面：省市自身的推動力量不足

一是部分地方省市缺乏與對外國際合作相匹配的資源要素，主要表現在省市對國際化知識的了解及運用不足，所能運用的復合型國際化人才資源有所欠缺，缺乏從事外事活動的專業知識與國際交往經驗[1];二是部分地方省市國際化合作觀念有所不足。在對外合作中缺乏全球性、區域性的研判思維，傾向于從本地區利益出發進行行為選擇，傾向于“個體的發展需要”，而不是“共同的發展需要”。從合作內容來看更側重于經濟合作，而對制度建設、政策溝通、機制設計等深層次方面的合作較為缺乏。這使得省市在對外合作機制建設中大多處于“表層的”合作狀態，合作機制較為脆弱，難以深入開展。

2.2 國家層面：缺乏有效的國內協同

一方面，在省市對外合作機制建設的過程中，地方省市間常存在消極競爭的問題。由于地方省市間是橫向平行的關系，某一省市難以對其他省市行為加以約束，當存在共同的利益追求時將可能導致對某一資源要素的爭奪，導致“地方全球化與地方保護主義并存”的現象[2]。比如，在中歐班列開行之初，各省市為搶奪國際市場空間，造成了線路重復、低價競爭等不利現象。另一方面，省市對外合作機制建設難以脫離國家利益的層面進行。在對外國際合作中，省市通常作為國家利益與省市利益的雙重代理者，但當省市利益與國家利益出現偏差時可能導致省市在對外合作機制建設中的行為偏差。因此，從國家層面來看，省市對外合作機制建設的關鍵在于實現省市間的協同以及省市與國家整體間的協同。

2.3 國際層面：國外與國內機制發展不平衡

省市構建對外合作機制的過程在一定程度上是向國際社會尋求利益共同點，建立合作關系的過程。但是，由于“一帶一路”沿線國家眾多，政治制度差異較大，各國發展階段呈現出多樣化的特征，省市在推進對外合作機制建設時常常表現出“內熱外冷”的不平衡現象，使合作機制建設在國內與國外兩個層面面臨“斷裂”的風險。根據多層治理理論，“一帶一路”背景下省市推動的對外合作機制建設是省市層面、國家層面以及國際層面間基于共同的發展目標產生的有效互動。當國內外機制發展不均衡，尤其是國際合作機制發展滯后時，這種對外合作機制將導致合作主體從原有的多個參與層面向逐漸單一化的參與層面收縮，從而喪失廣泛主體間建立的網絡化聯動優勢。

3 “一帶一路”背景下推動省市對外合作機制建設的對策

“一帶一路”背景下省市對外合作機制建設重塑了由省市開展的區域合作機制，也擴展了傳統以國家為主體的對外合作機制建設內涵。為推動省市對外合作機制在多個層面實現有效的持續發展，本文提出了以下三點對策。

3.1 提升省市參與對外合作的能力

從省市層面來說，省市對外合作機制建設需要進一步增強省市的國際化能力。首先，由于我國地方省市是在改革開放以后才逐漸參與到國際合作中，在國際化資源引進、運用以及開發等方面仍然存在缺陷。“一帶一路”建設將省市推向了對外開放的前沿，這使省市面臨的問題更加復雜，風險更加多元，這需要省市不斷培育自身運用國際化資源要素的能力。其次，省市需要不斷強化自身的國際化觀念，加強對國際規則、國際禮儀等知識的學習，通過建立國際問題研究智庫等方式，提升其對全球環境進行理性研判的能力，實現有效信息的使用與共享。

3.2 推動省市間、省市與國家間的整體協同

一方面，應該增強規范性制度供給，強化省市間合作的協同性，形成從決策到執行的制度性操作方法，通過建立平臺協同機制、利益共享機制、溝通協商機制、信息共享機制等多方面配套機制形成省市間在對外國際合作中的有效銜接，以機制約束破解競爭困境;另一方面，應加強國家在宏觀層面的頂層設計，發揮國家部委在省市對外合作中的規劃作用、引領作用和統籌作用，確保省市合作行為與國家發展目標相契合，實現資源在省市間、區域間的有效配置，減少合作過程中的資源浪費。

3.3 增強對外政策溝通，深化國際主體參與

省市對外合作機制建設應進一步擴大域外國家的參與度與接納度。通過完善溝通協商機制，加強與合作國家間的政策溝通，以了解彼此發展需求，挖掘利益共同點。在具有相同合作領域的空間內推進政策對接、規劃對接，以拓寬雙方政策溝通的廣度與深度，鞏固雙邊合作基礎。此外，應推動建設多元化的互動機制，通過鞏固從民間到政府的多向溝通機制，強化兩國間的人文交流。以強化雙方合作基礎，實現“一帶一路”中省市對外合作機制在國外領域的可持續性發展，吸納更多的參與主體。

4 總結與討論

“一帶一路”建設將我國地方省市進一步推向國際舞臺，這為省市對外開放帶來了發展機遇，但也對省市對外合作機制建設提出了更多的挑戰。傳統上，以省市為主要推動者的區域合作機制大多只在國內進行，“一帶一路”背景下省市對外合作機制建設中多主體參與的特征需要將省市、國家、國際一起納入考慮，通過加強省市自身能力，國內整體協同以及促進國際合作主體的深層次參與實現機制的健康、有序發展。

參考文獻：

[1]陳翔，韋紅.“一帶一路”建設視野下的中國地方外交[J].國際觀察，2016（6）：31-43.

[2]蘇長和.國際化與地方的全球聯系——中國地方的國際化研究（1978—200年）[J].世界經濟與政治，2008（11）：24-35.

[基金項目]重慶大學“重慶市研究生科研創新項目”資助（項目基金號：CYS18059）。

[作者簡介]張愛瑜（1996—），女，漢族，貴州盤州人，碩士研究生，研究方向：區域公共管理。