新能源補貼制度研究

王磊 揚喜娟

[摘 要]“低碳經濟”“綠色經濟”“可持續發展”是我國新能源開發的主旋律和大方向，各國都在針對具體國情制定科學可行的新能源補貼制度。隨著經濟全球化進程的深入推進，應當站在整體的層面去看待新能源補貼制度，特別是金融危機的爆發，新能源反補貼政策越來越多地被運用于國際貿易發展當中。然而我國的新能源補貼與反補貼措施的運用往往依賴于政策指導，政治傾向性強，這種現象是對能源結構的扭曲。文章擬通過新能源補貼問題進行研究，旨在尋求補貼制度的完善。

[關鍵詞]新能源;新能源補貼;WTO規則

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.040

1 新能源補貼制度概述

1.1 新能源補貼概念界定

我國立法部門所制定的《可再生能源法》這部法律僅僅是對各項可再生新能源的循環和利用做出了介紹，缺乏相關補貼制度的分析，這一現狀不利于開展學術研究。要想明白新能源補貼制度，首先需要界定這一概念。

1.1.1 新能源的概念及外延

廣義上的“能源”，既包含“新能源”，也包含“舊能源”，換句話說，也就是指“常規能源”和“新能源”。而新能源是新發現的清潔能源和材料，具備儲量大、污染小等特點。傳統能源中的可再生能源并不等同于新能源、清潔能源，但是三者在某些方面具有相同點。因此，文章所研究的新能源在外延上應當包括可再生能源和清潔能源。文章所涉及的新能源主要有核能、太陽能、生物質能、風能等，但核能作為不可再生資源及其技術風險性，目前在很多國家已不再提倡。

1.1.2 補貼的定義

國際上對“補貼”的解釋來自國際貿易法律規范。根據《補貼與反補貼措施協議》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measure，ASCM）協定第1條的規定，“補貼”應該涵蓋“財政扶持”“政府供給”以及“利益”等概念。我國《中華人民共和國反補貼條例》中也明確規定了以上三項內容，這說明我國的制度與國際法律保持高度的一致性。國家之所以實行補貼制度是為了快速達到經濟建設或政治建設的目標而向特定的企業或者個人無償提供了經濟幫助。站在國際貿易的角度來看，補貼是優化國家經濟結構的一項重要手段，它不僅能夠加速經濟的健康快速發展，還能提升自身在全球貿易中的對外貿易競爭力。

1.2 新能源補貼的內涵

筆者認為：對新能源補貼的內涵，目前可分為廣義和狹義兩種理解。從廣義范圍來講，新能源補貼可理解為地方政府或其他公共組織對新能源領域或行業內的企業、產品、技術等方面給予財政支持或稅費減免行為，具體可包括直接貨幣援助、減稅降費或其他政策性財政援助。而從狹義上理解，新能源補貼則特指政府對新能源行業企業提供的直接財政支持，主要表現在貨幣支持上。筆者觀點則更傾向于前者，即廣義補貼，既包括給付型補貼，也包括減免型補貼。

1.3 新能源補貼的必要性分析

第一，新能源補貼是為了適應全球范圍內對保護環境方面的趨勢。當前，環境污染較為嚴重，環境保護日益成為社會、各國政府重點關注的棘手問題。各國紛紛著眼能源政策，將其作為必須要考慮因素。各國先后出臺關于能源補貼措施，支持新能源產業發展。黨的十八大以來，我國政府明確把推進綠色發展、治理大氣污染作為重要政治任務。新能源具有低排放甚至零排放的優勢，因此具有廣闊發展空間。

第二，新能源補貼有助于保障國家能源安全。石油、天然氣等傳統資源受到儲存環境的限制，僅在某些國家儲量豐富，因此對于傳統能源匱乏的國家，經濟發展受到一定的限制。然而新能源以其與生俱來的優勢，具有普遍性和可再生性，避免了傳統能源對各國經濟發展的限制。對于我國而言，化石能源匱乏，嚴重阻礙我國未來的經濟發展。為進一步減少對傳統資源的依賴，實現更高質量、更可持續發展，必須支持新能源產業發展。因此，從能源安全角度來看，制定和完善新能源補貼措施具有一定的必要性。

第三，國家需主動承擔社會發展責任，以補貼的形式支持新能源產業發展。作為一種新型技術手段，新能源的開發和應用使生產成本大大降低，產業結構得以優化升級，產業鏈也更加環保。所以，不論從哪種角度上看，新能源的出現對于國家、企業、社會都是大有裨益的。但是，新能源技術的研發和普及需要大量資金，因此政府補貼便成為支持新型產業發展壯大的重要舉措。

第四，新能源補貼對促進新能源產業的發展行之有效。事實上，政府補貼是新能源價格形成機制的有益補充。我國所發布的相關文件中指出，新能源研發現狀并不樂觀，主要體現在各項基礎薄弱、專業技術人才短缺、制造設備能力偏低等方面。我國可再生資源的研發技術大多數依賴于其他國家先進技術的引入，要想從根本上提升自身的能源開發效率必須要提升政府的扶持力度，制定出稅收優惠政策和財政補助政策。

第五，新能源補貼能有效提高國家的經濟效益。一般而言，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，發展新能源的主體都是企業。國家則出臺相關法律政策授權并對企業活動給予保障。必須承認的是，營利是企業一切生產經營活動的出發點和歸宿，如何獲取利益最大化是經營者所思考的問題。新能源因其所具有的諸多優勢在保護環境、發展低碳經濟等方面已經取得了巨大的成就，但是企業管理者無法做到忽視成本來促進新能源產業的快速發展。另外，從回報角度來看，新能源產業投資時間過長，獲取收益的周期相對來說也就變長了，這在一定程度上也降低了部分實力較弱的企業參與的積極性。只有發揮國家宏觀調控的作用，加強對新能源產業的補貼力度，制定相應的激勵措施才能為新能源的研究提供堅實的外界屏障。

1.4 新能源補貼方式

對新能源補貼方式進行分析，有助于了解新能源補貼的性質，以便于科學的制定和完善新能源補貼制度。不同類型的補貼方式對于國際貿易的影響也有所差異。根據補貼方式的性質，可以將其分為可訴性補貼與禁止性補貼。

從目前全球范圍來看，風能、水能發展勢頭較好，核能則屬于不可再生資源，其他如地熱、頁巖氣等僅在部分國家開展較好，并未在全球得以普及。為了給各國新能源開發指明方向，聯合國、世界能源組織曾聯合發布白皮書，對如何促進可再生資源的快速發展、如何制定新能源補貼政策等內容進行了詳細的說明。目前，新能源補貼的方式主要有以下四點。

（1）資金支持。這是一種比較直接的財政手段，主要是對新能源生產者和消費者進行撥款，降低他們的經濟負擔。產品補貼、用戶補貼以及投資補貼都屬于該類型。

（2）稅收優惠。顧名思義，這是一種以稅收為主要突破口所進行的相關稅種調整。

（3）提供服務。由于新能源產業是一項新興技術產業，僅僅依靠個人或者企業的力量來發展是不太現實的。但是，如果加入國家的力量這種現狀就會大大改善，例如政府直接提供與新能源有關服務，包括投資基礎設施建設、責任保險以及設備購置等。

（4）行政管制。國家政府具有強制性特征，必要時可以進行價格干預，調控新能源的市場占有率。例如，控制能源產品的價格、制定市場準入條例以及強制市場率等。

2 中國新能源補貼法律制度及存在的主要問題

2.1 中國新能源補貼法律制度

目前，我國新能源補貼制度還比較零散，各地政策也不統一，行業領域也集中在光伏發電、新能源電動車等領域。2015年，國務院頒布了《可再生能源法》，2013年又出臺了相關實施細則。總的來看，主要包括以下四個方面內容：一是結合扶貧產業，對可再生能源發電并入電網、銷售等環節進行了規定;二是因地制宜，針對可再生能源利用率低、發電成本較高等問題，出臺指導補貼意見，推行分類固定電價;三是根據現實情況的需要制定費用分攤制度，將費用差額逐一列明并分攤至銷售電價中;四是出臺綜合性財政政策，著力解決可再生能源發展中存在的財政問題。

此外，一些行政法規及其他政策性文件中，對配屬政策進行了細致規定。一是相關財政和資金政策，包括對專項資金使用管理、監督等方面。二是對風力發電、光伏發電等的專門配套政策，以“太陽能”為例，我國政府制定了“太陽能屋頂計劃”和“太陽能光電建筑應用政策補助資金管理暫行辦法”等。

2.2 中國新能源補貼存在的問題

2.2.1 補貼手段不合理

通過上文中我國政府出臺的一系列新能源補貼制度不難看出，我國對于新能源的財政補貼是多方面的，它不以利益為最終目的，只是單純的提供財政資助或者制度支持。關于補貼的形式也是多樣的，但是具體的補貼數額是以百分比或固定的金額來確定的。在各項政策具體實施的過程中存在兩個度，即數量上的度和期限上的度，任何內容都要緊緊圍繞這兩個方面來落實和控制。如果國家制定的補貼政策已經達到了預期的目的，那么該項政策就會失去存在的價值，繼續實施下去就會造成現實與制度的嚴重不符，不利于新能源產業的健康發展，已取得的成果和利益也會大大減值。針對新能源補貼政策中政府對于補貼額度的定額定量規定在實施執行的過程中也會出現一些問題，因為它沒有綜合考慮每個地區的新能源開發狀況和經濟水平，政策在某些時候有時也會顯得比較無力。只有站在整體的角度，找到存在的差異并制定出一套具有說服力、影響力的法律條文才能實現各地新能源產業的發展。而當前的新能源補貼制度大多是指導性意見，并不能及時供給各地資金，存在嚴重的滯后性，不利于新能源行業發展。

2.2.2 與WTO補貼規則沖突明顯

近年來，與WTO補貼具有沖突的案件多發，企業和消費者大多數都是對新能源補貼的專項性存在疑問。站在國際層面上來看，許多在能源領域與中國有利益沖突的國家都以此為由，向WTO提出了針對中國的新能源反補貼訴訟。訴訟的主要理由是，中國針對新能源領域出臺的相關政策文件，對企業提供了直接貨幣援助，并把這些歸類為出口補貼范疇，以此認定中國違反了WTO相關規則。比如我國出臺的“乘風計劃”，就有明顯字眼提出，要實現“國產化”，這與WTO中的很多規定是明顯沖突的。另外，2002年，財政部出臺的《出口產品研究開發資金管理辦法》中，也規定政府給予企業補貼及優惠政策的前提條件就是出口創匯，并且對貿易額、順差額等方面進行了規定。此外，由于缺乏相關經驗及理解，我國早期出臺的很多補貼政策，都涉及與WTO反補貼規定沖突的問題。

3 國外新能源補貼的立法實踐及其對我國新能源補貼制度完善的借鑒意義

3.1 美國新能源補貼的制度及其經驗

3.1.1 美國新能源補貼法律制度的現狀

美國在新能源補貼這方面制定的相關制度包括《能源改善和擴建法》《能源政策法》《美國復蘇和再投資法》等一系列法律法規。

（1）聯邦政府新能源補貼法律制度。美國1992年制定的《能源政策法》及其修正案對新能源的發電項目施行多項退稅政策。在太陽能、水力發電等多領域實施調整通脹生產退稅制度。

2009年制定的《美國復蘇和再投資法》在投資退稅方面規定對小型風電、太陽能和燃料電池可以現金補貼取代投資退稅減免政策。還在新能源補貼的對象、時間、范圍等方面做出了具體的規定，新能源補貼措施更利于有效的操作和執行。

（2）州政府新能源補貼法律制度。美國各州政府也制定了較為完備的新能源補貼制度，其中新能源的配額制最具有實用性。“配額制”是指美國州政府要求各個電力供應商在 2030 年前，新能源銷售的比例至少為 15%～25%。為使“配額制”更具有易實施性和可操作性，各州政府還制定了許可證交易制度。

除了 “配額制”以外，州政府對新能源產業還直接提供資金支持。財政資金支持主要應用太陽能發電領域，為供電企業提供了以發電量為補貼基礎或預付折扣的補助措施。

3.1.2 美國新能源補貼法律制度的借鑒意義

可以從美國當前實施的新能源補貼制度中看出，該國家的具體條例具有針對性和科學性，各項內容比較完善，目的明顯，這樣實施起來外界的阻力就會大大減弱。此外，美國聯邦政府和各地州政府之間在新能源補貼領域保持高度的一致性，當然各個州的情況不一樣，具體的條例也會存在差異，但是總體的思想和目標沒有差異。在美國的補貼制度中，補貼的對象、范圍、時間、金額、標準等內容都有明確的說明，這些規定能使新能源補貼制度具有很好的操作性和有效性。各國政府的補貼都具有強制性特征，連美國對于新能源補貼制度的規定也不例外。所有的內容都是以法律的形式向外界公示，且各項制度的法律層次較高，無形中強化了其規范性。另外，美國政府對新能源補貼的種類也是多種多樣的，既包括稅收減免政策，也包含擔保貸款、優惠貸款等。內容全面、層次清晰的法律體系為新能源的快速發展提供了良好的契機和保障，顯示出了國家政府的作用。

3.2 英國新能源補貼的制度及其經驗

3.2.1 英國新能源補貼法律制度的現狀

英國在新能源補貼制度上的嘗試也具有顯著的成果，《非化石燃料公約》《可再生能源義務法令》和《可再生能源〈蘇格蘭〉法令》等相關法律制度都是強有力的實例。這些文件的內容涵蓋對消費者、投資者的補貼、稅收優惠、價格激勵、信貸優惠等。全球范圍內，英國是第一個提出發展新能源、發展低碳經濟的國家，并且其具有雄厚的經濟實力和科技實力，在應對能源危機、環境危機等方面已經取得了舉世矚目的成果。英國在風力發電技術、沼氣的利用和開發技術等方面居于世界領先地位。與其他國家不同的是，英國設有專門的新能源管理機構。該機構內部分工明確，并負責制定國家新能源補貼政策。最初英國采用“招投標制度”對新能源產業進行補貼。通過招投標的方式促使新能源開發企業之間相互競爭，從而獲得新能源項目的開發權。通過層層競爭，脫穎而出的新能源中標開發企業要第一時間與電力企業簽訂購銷合同，政府為了彌補電力企業在購進新能源發電成本之間的差額往往會選擇對發電企業征收“化石燃料稅”。應該正是通過招投標促進新能源企業競爭，從而促進良性的競爭環境形成。

《可再生能源義務法》的出臺打開了電力企業新型交易制度的大門，同時該項制度的出臺為幫助新能源產業打開銷路，保障其市場的穩定性。

2010年制定的“清潔能源現金返還計劃”給予安裝太陽能光伏裝置的用戶每年900英鎊的現金返還，系以現金的形式直接給予的補貼。另外，還制定了“可再生能源供暖補貼”制度，規定給予安裝新能源采暖設備的用戶12%的投資返還。該制度對促進新能源利用和開發，鼓勵更多的用戶使用新能源采暖的設備，進一步拓寬了新能源開發利用的新渠道。

3.2.2 英國新能源補貼法律制度的經驗

英國新能源補貼法律制度的經驗可以總結為以下三點：①直接拓寬開發方式，降低新能源研發難度。②建立健全市場機制，增強相關企業的競爭力。③英國的新能源補貼法律制度對補貼的方式進行細化，各主體能夠有明確的分工，各制度相互協調、各項配套措施相互銜接，具有極強的可執行性。

3.3 德國新能源補貼的制度及其經驗

3.3.1 德國新能源補貼法律制度的現狀

德國能源資源相對匱乏，為了解決國內存在的能源問題，應對能源危機，扶持新能源企業，促進新能源產業發展，制定了以下新能源補貼制度：《上網電價法》《可再生能源法》《新取暖法》。

1990年的《上網電價法》制定了新能源的發電企業現金補貼的具體比例，對不同類型的新能源規定了不同的補貼比例。2000 年的《可再生能源法》中政府根據國家各個地區新能源發展的狀況、技術發展水平、生產成本以及本地區實際制定了各個地區新能源產業發電的固定價格，根據新能源的不同類型實施分類電價。供電企業只能無條件接受政府規定的新能源電力價格。該措施有效的促進了德國新能源產業的發展。此外，德國通過《可再生能源法》還創設了一種新能源補貼的新模式。新能源發電能夠免費的無條件的接入電網，而且針對新能源與傳統能源實行了“不對等的稅收措施”對新能能源提供稅收優惠。2009 年的《新取暖法》規定了政府對利用新能源進行取暖的用戶給予補貼，并提供大量的財政資金來支持舉措的實施。還對安裝使用太陽能熱水器的用戶提供 40%的補貼。此后，為在《可再生能源法》開始實施和完善的過程中又逐漸降低了新能源補貼的標準，減少了補貼額度以及稅收優惠力度。

3.3.2 德國新能源補貼法律制度的經驗

德國新能源補貼的法律制度相對比較集中，規定內容明確、語言嚴謹。在對新能源企業實施補貼的同時，還設置了對用戶給予補貼的標準。在法律過程中適用實際需要降低新能源補貼的標準和額度，鼓勵民間資本來推動新能源產業的發展并形成有效的政府與民間資本的聯動機制。

3.4 完善中國新能源補貼的路徑

3.4.1 制定完善國內補貼政策

（1）中央統一統籌，加大財政支撐力度。通過前文論述，可以清晰的看到，目前國內出臺的相對單一的補貼政策，難以更好地推動新能源產業的高效發展。另外，由于各地政府的投入和重視程度不同，也很容易造成補貼政策的失衡和地區間差別過大。因此，筆者建議，中央政府應統一出臺新能源補貼政策，并統一調度相關資源。地方政府在制定實施細則或工作方案時，應因地制宜，綜合考慮行業特點、企業需求等因素，打造形式多樣的綜合性政策補貼大禮包，方便企業選擇。從根本上形成新能源發展的良好環境，避免可再生能源領域企業出現生存和發展問題，并力求通過這些政策引導和支持，幫助企業營利、投資者實現預期的回報，提升社會投資積極性，形成良性發展循環，在全社會形成良好氛圍。

（2）加強國家法規研究，避免WTO規則沖突。當今世界是開放發展的世界，閉門造車沒有前途。新能源領域的前進和發展必然逐步走向世界。因此，面對新能源領域的貿易爭端，WTO的一些規則和政策雖然帶有一定的滯后性，但目前無法改變規則，就必須適應。為此，首要就是從自身找原因，解決問題。具體來說，對于以前出臺的一系列存在漏洞的制度和文件，逐一進行修訂和發展，特別是在出口補貼方面相關內容和字眼要進行重點修改完善，因此筆者建議，相關部門在修訂完善時可多參考國家貿易、國家法專家意見。具體可以從以下三個方面入手：一是補貼政策要去“專項化”和“特定化”。對于專項補貼和禁止性補貼等內容的規定要盡量隱晦。在以往訴訟案例中，很多敗訴都是被認定為專項補貼而形成的。因此，中央及地方政府在對新能源領域企業進行政策補貼或稅費減免時，首要注意點就是避免“專項”或“特定”。尤其是一些政策條文，不得對以企業出口實績或新能源領域為補貼標準。二是補貼政策要注重廣泛性和普遍性。當然，如果出臺過于普遍性政策，指導性明顯不足，對于新能源企業的支撐力度會大幅減弱。因此，就需要有關專業學家巧妙設置門檻條件，并注意補貼技巧，真正讓有需要的新能源企業獲利。具體可采用改直接貨幣補貼為間接補貼、模糊性補貼等，如在企業采購設備、人力資源等方面給予政策支撐等。這一點上，可以向西方國家學習。三是要注意補貼的幅度，在這個方面，WTO曾有明確規定，因此中央和地方政府在出臺相關政策時，要特別注意額度，做到在有限資金范圍內最大限度地支持企業發展。比如，可以對企業進行一次性的、非重復性的補貼，或者直接免除小型企業在新能源技術研發當中產生的債務等。