地方政府債務風險現狀及解決建議

崔乃梟 楊婷婷 張英宣

[摘 要]通過近期數據及經濟狀況分析得出我國部分地區地方政府債務風險依舊不容小覷，并已將其視為我國政府近幾年工作的重點。文章通過對我國地方政府債務的現狀及風險成因進行分析，并根據其分類建立AHP模糊綜合評價法構建地方政府債務風險評價系統對我國地方債務進行分析評價，并提出符合實際經濟情況的針對性建議。

[關鍵詞]地方政府債務;風險成因;AHP模糊綜合評價法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.044

1 引言

我國財政部相關信息顯示，2015年地方政府債務余額總數為16萬億元，經國家有效整治于2016年有效縮減至15.3萬億元，但2017年反彈至16.4萬億元，同時近兩年政府債務總額也有明顯漲幅，2018年和2019年債務總額分別為18.3萬億元和21.3萬億元，同比增長率為11.5%和16.3%，債務規模龐大且有迅猛增長趨勢。中央對此類問題尤為重視，已將其列為我國政府近幾年經濟工作的重點，況且我國2020年經受病毒疫情，三大產業均受重創，致使我國地方政府債務風險可能會產生質的變化，不容小視。

文章從政府債務的現狀及風險成因進行分析，通過債務風險的分類建立政府債務風險評價系統，先前相關學者已通過AHP模糊綜合評價法構建地方政府債務風險評價模型，但指標選取全面性略有缺乏，故文章通過債務風險類型的影響因素多角度全方位選取指標建立風險評價系統對地方政府債務風險進行預測。根據我國目前處于眾多不確定因素的經濟環境之下及2020年年初新型冠狀病毒給我國經濟穩定帶來的干擾等因素，提出符合我國實際國情的針對性解決建議。

2 我國地方政府債務現狀

（1）地方政府債務規模龐大，增速飛快。根據財政部披露數據顯示，2019年全國地方政府債務余額21.30萬億元，位于人大批準安全限額內，但我國2017年和2018年債務余額分別為16.40萬億元和18.3萬億元，近兩年增長率分別為11.5%和16.3%，有明顯增長趨勢。財政部信息披露我國2019年一般債務11.86萬億元，專項債務9.43億元，我國2019年GDP為99.0865萬億元，其中一般債務和專項債務分別占其比重的11.9%和9.5%，其規模所占比重之大引人深思。

（2）債券發行問題突出。全國2019年發行地方政府債券4.36萬億元，其中一般債券為1.77萬億元，專項債券為2.58萬億元，債券平均發行期限10.3年，其中，一般債券12.1年，專項債券9.0年;其平均發行利率3.47%，一般債券3.53%及專項債券3.43%。并且地方政府債券剩余平均年限5.1年，其平均利率為3.55%。據以上數據及我國實際情況得出債券發行存在以下三類問題：一是地方政府隱性債務存在嚴重期限錯配及發行債券規模過于龐大的問題，加大了償債風險。項目建設和回報期8～10年，但之前發行部分債券期限為3～5年，況且投資回報率低下;二是部分地方政府過度盲目的擔保導致隱性債務增速過快;三是地方所屬企業財政獨立能力欠佳，其流動資金及債務清償來源大多以外部融資為主，流動性風險不易把控。

（3）債務管控缺乏強硬管理態度。目前，中國缺乏相應管理地方政府規范融資活動的法律法規，這從多角度導致了借款渠道的多樣性和流程不明弊端。近年來，部分地方政府通過其他借款方法改變各種方式借貸，個別地區被上級政府嚴格規定，但仍有地方政府由于融資渠道的有限性及其他原因依舊不遵守相關條例舉債。況且地方政府相關管理工作執行力度不夠強硬，在針對政府債務方面所制定的治理方法等效率低下，普遍存在不合規之處。 綜上所述，我國地方政府相關管理部門應進一步加強對地方政府借款全流程的監管。

3 債務風險成因

（1）我國財權與事權錯位。我國于20世紀實行財政分權制度，用以緩解中央政府財政乏力的形勢及增強中央政府宏觀調控能力，對事權和財權做出調整，從而地方政府事權下移致使負擔加重，并且上級政府加大對財權的掌控力度，導致財政不匹配愈加嚴重，再加上我國轉移支付機制完善性較差等原因，地方政府財政呈現諸多弊端，對解決財力不均問題起不到實際性作用。

（2）預算軟約束長久存在。預算軟約束即面臨財務困境的組織，如相關政府所屬企業借助國家的援助得以持續經營的經濟現象。我國因分權改革及預算管理體制等，將地方政府預算軟約束問題進行放大。其一，中央政府被迫為地方政府債務的實際債務人，部分國有企業在有中央政府為背景的基礎上舉債越加“肆意”。其二，地方政府因加快地區經濟發展，提高公共服務建設，對所屬企業進行的擔保和補貼，致使隱形債務激增，提高政府負擔和債務風險。

（3）政治體制因素的影響。在我國財政體制因素下，我國固有的政治指標及體制是地方政府債務風險的內在原因。具體如下：一方面我國絕大部分地區仍以GDP等財政指標為主要考核指標。雖然目前政府的考核指標不斷精細完善，目前全面涵蓋地方經濟發展、人文建設及智慧創新等方面，但在實際執行中，各項指標權重所占比例不同，政府官員傾向度自然會策略性轉變，同時惠民生等活動短期難以實現，因此政府通常以大幅借債和擴大投資來拉動地區經濟增長，進而產生巨額債務;另一方面在我國現行財政體制下，維持財政平衡依然憑上級政府轉移支援，并且政府在剔除各類固定支出后用于償債資金短缺，即使地方政府投資形成收益，但流動性差，同樣造成償債資金來源困難。與此同時，中央雖已加大對地方政府官員的違法違規舉債的問責力度，但由于官員的任職期限及債務年限等缺乏實施機制，無法將舉債和償債責任落實到具體人員，致使問責效果不佳。

4 我國現階段地方政府的債務風險評價系統建立及實施

4.1 地方政府債務風險評價指標的選取

建立地方政府債務風險指標體系須按照以下流程：結合債務分類建立評價指標體系，并確定合理有效的層次指標體系，例如目標層L、準則層L1等、具體指標L11等，然后結合地方政府債務各類型的相關影響因素，最后確定指標如下。

（1）規模風險。政府債務配額的確定與當地經濟實力發展速度、本地居民財力抵御債務風險的能力以及財政支出憑借債務收入份額均有關。故由前文分析得出將總債務率、債務負擔率、債務依存度作為研究指標。在債務的使用時期，部分債務大多用于非營利性公益項目，間接影響當地社會經濟發展，地方財政承擔增量債務的能力是它的主要風險點，故同時將新增債務負擔率當成研究指標。

（2）結構風險。我國年末債務總額所含債務種類繁多，且各項債務均能改變地方債務的總體走勢，文章針對各種類型債務的規模及所占債務總額的比重進行研究分析，其中包括或有債務、短期債務、違約債務（本期因被擔保方違約發生的債務）、逾期債務研究分析得出結論。

（3）償還風險。債務償還是債務流程中尤為重要的一環，清理政府債務主要來自地方政府財政收入自身比重及其資本厚度相關聯，地方政府本年財政收入對本年應還債務金額的承擔本領是它的主要風險點，故將債務償還率、借新換舊債務率、負債資產比、稅收收入占比作為研究指標。

（4）社會環境風險。部分地區地方政府缺乏償還到期債務能力時，可能通過其他方式償還，例如使用其他財政支出資金、提高稅費或增大舉債規模、向上級政府求助等，并且對地區的生產結構以及自身經濟實力都有一定的需求，因此選取生產總值增長率、第三產業增長率、地方財政收支彈性等作為分析指標。

4.2 地方政府債務風險評價系統基本框架

（1）確定模糊評價等級V。依據地方政府債務風險研究的困難程度，通常將其分為五個等級。集合為V={ V1，V2，V3，V4，V5}={20，40，60，80，100}={風險很低，風險較低，風險中度，風險較高，風險很高}。

（2）建立地方政府債務風險指標因素集L。結合上述選取的地方政府債務風險指標與各層級影響因素L、Ln、lnm一一對應建立指標因素集L，如表1所示。

（3）根據對風險指標因素集L判斷矩陣得出風險因素指標權重集D。文章所研究的權重是某一地方政府債務影響因素指標對上級指標的改變大小的體現，L的影響程度大小通過對D的數值計算來體現，故權重的分級應與指標的分級互為匹配。由相關專家利用詳細數據分別對各個層次的地方政府債務風險的影響指標相對重要性進行分析得出判斷矩陣進而求出權重，并進行一致性檢驗。

（4）進行隸屬度矩陣P的建立。文章所建立的系統通過判斷者打分法來對隸屬度進行分析，判斷者打分以真實詳細的數據信息為基礎，風險因素評分以表2為基礎并通過隸屬度P表示具體風險程度，進而對地方政府債務風險指標因素進行量化，進而得出各級風險指標隸屬度的判斷矩陣。

（5）將所研究的債務風險系統采取模糊綜合評價完成討論。通過上述計算得到D及P，能夠得出模糊綜合矩陣Q，在本篇文章選取（·，+）模型的前提下推出：

（6）最后整理求得地方政府債務的風險值F。根據前文（4）過程求出矩陣Z，其風險集V亦在前文（1）中提出，依據F=Q·V，計算結果。通過F與V的相互匹配，查出所研究地方政府的債務風險所對應的區間范圍，得出其債務評級結果，并對其進行整改。

5 控制地方政府債務預警模型的配套建議

5.1 完善政府官員考核機制

目前，我國經濟整體發展飛速，況且2020年為全面達成小康社會沖刺階段，地方政府應及時配合中央全面達成目標，因此更應加強地方政府債務風險控制管理，一方面我國或改變對政府官員政績考核的權重，全面衡量政府官員的年度貢獻值，避免以地方經濟增量等數據為主要考核指標，同時增加對隱性政績的考核，例如當地政府實行的某項政策或活動有可能在當年獲取不到收益，但可通過權重的不同對其進行記錄量化，以免官員過于“利益化”，權衡財政可持續性;另一方面政府官員應樹立正確的政治觀念，嚴格規范借債方式、渠道等，主動清償累計債務，將“促發展”與“惠民生”相結合同時推進，積極響應上級號召，實現對地方政府債務風險的有效管控。

5.2 合理規劃地方政府財政收入

預測我國在2020年基于“提質增效”的財政政策和“落實落細”的減稅降費政策下，疊加新型冠狀病毒疫情擾動，財政收支平衡壓力依然不小。在稅收方面，全國一季度受疫情沖擊嚴重，導致整體稅收貢獻下滑。在非稅收方面，企業復工延遲，國有資本經營收入同樣受到重創，同時我國防疫財政資金2月初已支出315.5億元，金額龐大，并且我國將繼續落實落細各項減稅降費政策，在當前財政收入即經濟下行環境下，必定會增加債務總額，對我國經濟穩定產生干擾。首先，從國家層面來講，目前我國財政赤字率基準預測為3%，在我國處于國際赤字率相對較低的前提下，可采取放寬2020年預算赤字率，通過財政赤字提振經濟，增加國債發行，用以穩定財政。其次在地方政府層面，對于政府所屬企業，應對其加以支持，增添所屬企業硬件或軟件的幫助，增添對所屬企業的支持，嚴禁飲鴆止渴，鼓勵其實現突破性的進步，增強地方政府財政收入。最后政府落實非常時期社會經濟發展監測工作，實時監控檢測特殊時期的各項指標發展動向趨勢及企業在此期間的財務狀況等抗風險能力，準確發現實時的疫情經濟，針對特殊情況認真研究對策，全方位做好應急工作。

5.3 優化產業結構

第三產業對于我國經濟的重要性是毋庸置疑的，但經此“疫”，受損慘重，春節前后本是餐飲、旅游、娛樂等服務業的黃金期，受消費需求下降影響，顆粒無收，部分中小型企業嚴重者導致現金流斷條問題，造成企業虧損嚴重或直接倒閉。政府急需出臺針對性措施，特別是需要中小企業或影響較大的行業給予支持性政策，進行“銀政合作”，要求銀行讓利給實體經濟，通過降息延期減少企業財務成本，避免資金鏈斷裂，掀起倒閉高潮。在疫情推動下，電子商務、電子政務、居家辦公虛擬會務、線上教學等全方面滲透大眾生活、企業經營、政府管理、教育培訓等各個行業，成為疫情持續經濟增長點，將迎來新一輪快速發展。地方政府或許可大規模推進人工智能、新材料及新技術集中化產業，鼎力配合智能企業5G優化、線上教育等新晉行業發展需求，進行智能信息技術設施構建，加強新興產業建設，從間接提高財政收入角度防控地方政府債務風險。

5.4 加強對我國或有債務的控制

我國或有債務規模龐大，且監管權責模糊，根據實體債務的分析，得出建議如下：一是我國政府應明確權責，進行財力區域權衡，避免權責模糊而承擔財政債務，并且各層次政府部門進行擔保時，應進行全面風險分析，必要時聘請專業人士開展風險控制工作，全面分析預算將風險盡量控制到最小化，嚴格按照國家法律法規執行，并且提高潛在增長率，維護社會穩定。或有債務或可進行靈活消化，例如通過合理的交易化解、拍賣的辦法等解決債務，或以債權轉股權、整合債務等方式來進行債務化解，達到降低地方政府或有債務風險的目的。

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[作者簡介]崔乃梟，男，碩士，遼寧石油化工大學;楊婷婷，女，碩士，遼寧石油化工大學;通訊作者：張英宣，男，副教授，遼寧石油化工大學。