新冠肺炎疫情對PPP項目產生的影響及建議

[摘 要]庚子鼠年，歲末年初，一場新型冠狀病毒從武漢肆虐，席卷全國。為打贏疫情防控阻擊戰，中央和各級地方政府采取了嚴格的防控措施，也取得了重大戰略成果。但這些防控措施對PPP項目的識別準備、招標采購、建設施工、合同履約、項目移交等造成不同程度的影響。目前疫情防控還沒有取得最終勝利，造成的影響還在延續，對PPP項目全生命周期的影響程度還無法最終確定。截至5月底，泉州市落地的PPP項目58個（總投資額646.67億元），文章以這58個PPP項目為樣本，根據疫情對PPP項目造成的風險和影響，梳理疫情過程中出現的問題和困難，結合已經出臺的政策和措施，從PPP項目全生命周期多角度進行分析，提出對策和建議。

[關鍵詞]疫情防控;合同體系;績效評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.047

地方各級政府為防控疫情采取了禁止聚集、停工停業、交通管控和人員限流等措施，發揮了積極的作用，但這些防控措施可能導致PPP項目推進延遲、建設進度滯后、建設運營成本增加等情況，不可避免地對PPP項目全生命周期造成不同程度的影響。

1 PPP模式在助力打贏疫情防控中的作用

在此次疫情防控中，各級政府、企事業單位、集體組織和個人，為打贏疫情防控狙擊戰做出了有效的舉措和貢獻。“火神山”醫院（3.39萬平方米，1000張床位）10天建成，“雷神山”醫院（7.5萬平方米，1500張床位）18天建成，兩家醫院的建設周期在世界建筑史上是無先例的。疫情暴發初期，武漢等疫情地出現醫療資源不足和防疫物資物流混亂等現象，從兩座醫院的建設，到民營企業九州通醫藥集團股份有限公司參與到社會捐助醫療物資的調配等，都充分體現出PPP模式在疫情防控中所起的重要作用。雖然上述醫院的建設和公共服務的供給與傳統PPP模式的操作有所不同，但本質上和PPP模式的內涵是一致的。PPP模式是由政府主導，競爭性擇優選擇擁有專業能力、資金優勢和管理經驗的社會資本成立項目公司來運營，執行過去由政府承擔的公共責任和職能，幫助政府解決建設資金不足和運營效率低下的問題。

2 新冠肺炎疫情對PPP項目的影響

疫情對PPP項目全生命周期各個階段都可能造成不同程度影響，其中執行階段建設期和運營期受疫情影響程度最大。

2.1 疫情對PPP項目識別準備前期階段的影響

PPP項目類型多、操作過程復雜、落地難、運營時間長，因政策、融資、經濟下行等不確定性因素較多，項目風險分配難以準確、有效的預測和厘清。在疫情的直接影響下，疊加產業轉型升級、經濟下行壓力、稅源萎縮、減稅降費等因素，各級政府2020年財政減收和債務壓力非常大。為保證收支平衡，財政一般公共預算支出增長率可能出現下降甚至負增長，突破財政承受能力10%紅線的壓力增大，可用于PPP項目財政支出也將相應的減少。此次疫情暴露的短板在于交通、醫療、物流、應急等領域，用于PPP項目的財政支出將更多傾向于智慧城市、醫療基建、交通物流、公共衛生應急管理等。受影響較為明顯的是項目發起，出現部分已準備、已開發、擬簽約或已執行項目被叫停或終止情況。PPP項目前期準備延緩，如實地勘察、征地拆遷;前期手續辦理受不同程度的影響，如項目立項、項目可研、規劃許可、實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證和項目招標采購等。

2.2 疫情對PPP項目執行階段建設期的影響

中央和各級地方政府為防控疫情采取推遲復工等應對措施，這對于處在建設期的項目產生了較大的直接影響。由于停工停產、人員限流、交通管控等防疫措施，項目公司出現招工困難、物資緊缺、供應不暢等情況。建設項目有序復工后，項目公司疫情防控和項目建設“兩手抓”，一方面需要增加隔離場所、防疫物資、應急設備等費用，大大增加安全生產管理成本;每日對工人體溫測量、排查及防控消毒等防疫相關工作花費了大量的人力物力，造成工人的工作效率有所降低;另一方面由于疫情影響，人工單價、設備、材料價格大幅上漲，人員機械閑置、生產物資及設備維修配件不及時、增加額外交通費（私家車），進而導致項目公司建設成本增加;項目建設進度減緩，工期延長，出現項目融資過程中銀行對項目運營期政府按效支付的擔心，造成項目公司建設期融資比以前難，建設期延長可能導致融資成本（建設期利息）增加。疫情的反復性和影響時間的不確定性，如短期內不能得到有效控制，會對項目產生不利影響。

2.3 疫情對PPP項目執行階段運營期的影響

疫情對運營期階段的影響主要表現在兩個方面：其一，對運營期建設成本的影響。和建設期相同，可能導致項目運營成本的增加，如人工成本、管理費用、材料設備價格上漲等，主要集中的行業或領域，如交通運輸、物流、教育、文化、旅游等。部分項目因受疫情影響運營收入減少，當年使用者付費也相應減少，項目公司為績效評價達標需墊付運營收入或運轉資金，導致運營成本增加。其二，對運營期年度運營績效達標的影響。運營期間項目公司年度運營收入等無法達到預期水平，績效評價無法達到相應的分值，政府按效付費相應減少。特別是對于運營期存在相對穩定收益的使用者付費項目，如城市軌道、鐵路、高速公路、公共停車場、教育等，出現在運營期當年無法完成運營收入的情況，當年運營年度績效評價項目產出、實際效果、實現效益、可持續性、公眾滿意度等分值不高，政府付費與項目績效考核結果掛鉤，政府付費或缺口補助也相應減少。

3 新冠肺炎疫情對PPP項目影響的建議和對策

3.1 加快PPP法律頂層設計，完善PPP法律保障

要統一頂層設計，加強立法，提高法律層級，加快推動《PPP條例》出臺，以制度、標準和政策體系建設引領PPP高質量發展。隨著經濟體制改革的不斷深入， PPP模式在基礎設施和公共服務領域得到蓬勃發展，規模不斷擴大，同時也出現一些不規范的行為，如假P偽P、隱性債務、隱形門檻、低價惡性競爭等。PPP立法層面有特許經營法和PPP條例（征求意見稿），存在法律層級不高、部門規章制度沖突、政策銜接不暢等問題;制度層面有供給側改革和混合所有制改革;模式層面有循環經濟、海綿城市、智慧城市和特色小鎮;行業層面涉及交通、運輸、能源、環保、醫療、養老和農業等;融資層面有PPP基金、資產證券化、基礎設施REITS等。通過高位階的立法，完善部門規章制度，理順PPP上位法體系未建立、下位法沖突、現行法律法規及投融資機制之間不配套、部門之間不協調的問題，增強PPP的可預期性和可持續性發展。

3.2 大力推廣基礎設施和公共服務領域PPP模式建設，充分發揮社會資本優勢和作用

每一次危機的出現，都蘊含著新機遇，通過疫情防控找漏洞、補短板，提升政府治理能力，優化中長期營商環境。政府部門運用PPP模式，積極發揮社會資本作用。各級地方政府根據中央精神，結合自身發展實際，發揮主動性和積極性，加快出臺PPP工作的具體措施，圍繞“六穩”“六保”，突出推進重點，聚焦關鍵領域，優先支持交通運輸等基礎設施、城鎮綜合開發、生態環境保護、教育、醫療衛生等重點領域有一定收益的公益性項目，加大交通運輸、醫療、物流等基建投資，補齊疫情過程中暴露的公共服務方面的不足。充分利用PPP穩定經濟、資金來源廣泛、建設運營高效、信息披露充分等特點，切實發揮PPP項目補短板、穩投資的作用。

3.3 梳理PPP合同體系，項目參與各方對各個階段造成的損失進行合理評估，厘清風險分擔

對疫情的不同定性，所適用的法律法規、原則均不相同。PPP項目應對疫情的關鍵所在是政府方要出臺寬松明確的政策，進一步提升公開透明的營商環境，嚴格政府信用，遵守契約精神，依法履約。項目公司應按照地方政府出臺的相關防控措施的政策文件規定執行，盡早梳理PPP合同體系，及時評估疫情對項目帶來的損失，固定、收集、保存、提交因疫情導致損失的相關證據，履行通知等相關必要程序，避免損失或喪失相關權利。項目各參與方均有義務采取有效的合理的應對措施，降低疫情對項目公司的影響，避免損失。對于風險分擔，本次疫情符合不可抗力的構成要件，屬于不可抗力事件，雙方應再談判，厘清風險分擔，彈性調整，共擔責任。對處于建設期的項目，應協商修訂原項目合同中關于工期、竣工、驗收、延誤、計價原則、違約責任等相關主要內容的約定。對合同中績效評價管理內容，應重新考慮調整考核的時間節點、考核指標、內容、標準、權重等事項。對處在運營期的項目，應協商修訂原項目合同中運營內容的相關約定，包括運營成本、運營收入、運營期績效考核指標等主要事項。最終參與各方達成新的補充協議，最大程度地保障項目合作的可持續性，力爭將疫情對PPP項目造成的影響控制在最小。

疫情的影響仍在繼續，PPP作為財政政策工具的一種，在抗擊疫情中發揮較大的作用。在這樣的背景下，加強基礎設施建設、提升公共服務供給就顯得尤為重要，這與PPP模式的核心宗旨相契合。PPP模式助力打贏疫情防控的思路和途徑，即政府通過PPP模式競爭擇優引入社會資本，參與基礎設施建設，如傳染病醫院;公共服務供給，如醫療物資調配;大數據實時動態智能監控，如疫情防控信息收集、分析、處理和評估等，使政府可以將更多的資源和精力投入到宏觀管理，進一步提升公共服務的供給質量和效率。政府通過對PPP政策的規范和完善，更好地服務于短板和不足。PPP模式是推進基礎設施建設與公共服務領域的必然選擇。

參考文獻：

[1]吳亞平.新冠肺炎疫情是否構成PPP項目不可抗力[J].中國投資（中英文），2020（2）.

[2]謝盛.關于新冠肺炎疫情對政府投資在建項目的影響分析和應對措施[J].中國工程咨詢，2020（4）.

[作者簡介]李志賢（1976—），男，漢族，福建泉州人，主任，高級經濟師，在職研究生，研究方向：經濟管理。