推進山西農業(yè)轉移人口市民化的財稅政策研究

“十四五”時期，是山西轉型出雛型、蹚新路的關鍵時期，是山西按照“一主三副六市域中心”城鎮(zhèn)空間布局，大力推進城市現代化建設的關鍵時期，也是山西在全面建成小康社會的基礎上，開啟全面鄉(xiāng)村振興的關鍵時期。近年來山西城鎮(zhèn)化進程明顯加快，農業(yè)人口向城市遷徙逐年遞加，轉移人口市民化成本分擔成為伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展出現的“新問題”。多年來，山西省現行財稅政策對農業(yè)轉移人口市民化進程發(fā)揮了重要推動作用，然而面臨新形勢新問題，當前部分制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況已不相適應。分析山西省農業(yè)轉移人口市民化成本分擔財稅政策缺陷，調整與完善現行財稅制度，提出符合山西省農業(yè)轉移人口市民化實際的具體財稅措施，對促進山西省新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進具有重要的現實意義，同時為政府決策提供政策參考和理論依據。

一、山西省農民市民化財稅政策現狀

（一）城鎮(zhèn)建設維護財稅政策

1.城市基礎設施。我國一般講城市基礎設施，多指工程性基礎設施。城市基礎設施是農業(yè)人口轉移城市必須滿足的條件。目前，我省城市基礎設施大部分由政府投資興建，在巨大的經濟和轉型壓力下基礎設施資金來源難以通過政府單方面投資予以保障。為此，《山西省人民政府關于加強城市基礎設施建設的實施意見》中指出，要全面放開城市基礎設施投資、建設和運營市場，建立規(guī)范的城市基礎設施投融資體制。

2.城市公交、出租車、郵政等公共服務。除城市基礎設施外，公共服務還有城市公交、出租車及郵政和電網等公共服務項目。上述公共服務的主體在企業(yè)，如出租車行業(yè)已完全市場化運作，郵政及電網均為央企投資，地方政府需要對城市公交予以補助。關于公交領域，《山西省城市公共客運條例》中指出，城市公共客運是社會公益性事業(yè)，應當堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展、公平競爭、安全便捷、服務乘客的原則。作為公益性項目，城市公交客運不以營利為主要目的。2009年，長治市長治縣在全省率先實現了免費乘坐，由政府全額承擔。2015年，運城市政府出臺《運城市區(qū)公交財政補貼暫行辦法》，明確了補貼項目。

（二）公共服務財稅政策

在農業(yè)人口轉移過程中，政府需要相應增加在文化、體育和計劃生育、公共安全等方面的支出。根據2018年底印發(fā)的《山西省基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，基本公共服務領域義務教育公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助、基本公共衛(wèi)生服務、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、貧困殘疾人救助等實行省級與市縣5：5比例分擔；貧困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助、基本公共就業(yè)服務、醫(yī)療救助、困難群眾救助、貧困殘疾人服務、城鄉(xiāng)保障性安居工程根據市縣財力狀況綜合測算確定；其余事項均按照不同比例，由省級與市縣共同負擔。

（三）保障性住房成本財稅政策

關于保障性住房的建設資金來源，《山西省保障性住房建設管理辦法》中詳細規(guī)定：廉租住房建設資金主要通過以下渠道籌集：中央政府補助資金，省級政府補助資金，市、縣（市）財政安排的專項建設資金，不低于20%的土地出讓凈收益，住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后的余額，中央代地方發(fā)行的債券，出售、出租廉租住房所得的收益，一定比例的行政事業(yè)性收費，企業(yè)未按照規(guī)定配建廉租住房繳納的建設資金，銀行貸款，企業(yè)債券，社會捐贈等。政府投資的公共租賃住房建設資金主要通過以下渠道籌集：中央政府補助資金，省級政府補助資金，市、縣（市）財政安排的專項建設資金，住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后的余額，住房公積金貸款（試點城市），中央代地方發(fā)行的債券，租金收入，銀行貸款，企業(yè)債券，社會捐贈等。城市棚戶區(qū)改造資金按照政府主導、市場運作的方式進行籌集。國有重點煤礦、國有工礦、國有林區(qū)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造資金通過中央政府補助，地方政府配套，企業(yè)自籌和被改造住戶合理負擔等渠道籌集。

（四）教育成本財稅政策

教育成本主要體現在農民工0-14歲隨遷子女幼兒園、小學、初中在內的教育投資，主要包括新建學校的基本建設投資、教職工的配置、裝置裝備。學校班級設置、建設標準均按現行標準測算。《山西省人民政府關于進一步做好為農民工服務工作的實施意見》中指出，要將農民工隨遷子女全部納入輸入地教育發(fā)展規(guī)劃，根據輸入的數量、分布和變化趨勢，合理規(guī)劃中小學布局，均衡配置教學資源將農民工隨遷子女義務教育經費全部納入輸入地財政保障范圍，實現農民工隨遷子女基本在輸入地全日制公辦中小學平等接受義務教育。

（五）社會保障財稅政策

農業(yè)人口向城市轉移，社會保障特別是各類保險和醫(yī)療衛(wèi)生顯得尤為重要，在轉移成本中占有較大份額。城鎮(zhèn)居民與農村居民比較，差別較大的是社會保險繳費成本，而社會保險由企業(yè)和個人負擔。因此農業(yè)人口向城市轉移增加的社會保障負擔主要由企業(yè)承擔，政府負擔其次。《山西省人民政府關于進一步做好為農民工服務工作的實施意見》中指出，要按照推進基本公共服務均等化和健全各級政府間公共服務成本分擔機制的要求，在規(guī)定的政策框架和資金渠道內統(tǒng)籌考慮農民工培訓就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、計劃生育、隨遷子女教育等公共服務的資金需求，納入財政年度預算和正常支出項目范圍。鼓勵擴大基本公共服務政策覆蓋范圍，逐步將農民工納入政策扶持體系。省財政在安排就業(yè)服務、社會保障、公共衛(wèi)生、義務教育等相關經費時，要對財政困難地區(qū)和農民工數量較多、管理服務任務較重地區(qū)給予重點支持。

二、山西省農業(yè)轉移人口市民化財稅政策存在的問題

（一）財政對農業(yè)轉移人口市民化成本分擔比重過低

就農業(yè)轉移人口市民化而言，政府具有責無旁貸的責任，但長期以來，由政府實際分擔的農民工市民化成本比重偏低。以市民化程度較高的介休市為例，農業(yè)轉移人口市民化成本約11.4萬元/人，其中，由政府承擔3.7萬元，占32%，企業(yè)承擔0.9萬元，占8%，個人承擔6.8萬元，占60%。從全省來看，政府承擔部分遠不到30%。因此在農業(yè)轉移人口市民化的成本分擔中，政府部門分擔的份額過低，財政投入顯然不足，直接導致農業(yè)轉移人口市民化經費短缺。

（二）財政對農業(yè)轉移人口市民化成本支出結構不合理

在目前的城鎮(zhèn)化過程中，地方政府普遍對投資的依賴性強，集中資金投資基礎設施、公共服務設施等領域，重硬件建設，輕軟件開發(fā)，也形成重基建、輕服務的不平衡格局。但是，農業(yè)轉移人口市民化的成本需求是多方面的，在財政支出總額本身就“僧多粥少”的情況下，財政資金過多投入到高回報行業(yè)或面子工程，追求地方政府的GDP和政績，就必然會忽視其他公共服務領域的發(fā)展。這些領域的特點是，需要財政的純支出，卻不產生直接的“經濟利益”。

（三）轉移支付不足以支撐地方政府對農業(yè)轉移人口市民化成本的分擔

目前，地方政府特別是縣一級政府缺乏農業(yè)人口市民化需要的獨立財源，事權不能和財權相匹配，尤其在經濟新常態(tài)和全面建成小康社會的雙重壓力下，地方財政更顯捉襟見肘，多數政府特別是縣鄉(xiāng)政府往往呈現為財稅入不敷出的運行格局。破解這一財政困境，實現公共服務均等化，必須在各級、各地政府間建立完備的轉移支付體系。但我國長期以來，一般性轉移支付比重偏低，項目專項轉移支付所占比重較大，主次嚴重失調，這導致轉移支付的穩(wěn)定性較差，縣鄉(xiāng)財政困難問題得不到根本扭轉，地方民生項目資金投入缺乏穩(wěn)健性。此外，我國只有縱向的轉移支付沒有橫向的轉移支付，不僅不利于縮小區(qū)域差距，也加大了上級財政壓力。

（四）農業(yè)轉移人口市民化的相關財政支出缺乏針對性

財政對農業(yè)轉移人口市民化的相關支出針對性不強，農業(yè)轉移人口同社會眾多的財政支出享受主體同等參與，但資源仍是稀缺的。例如，住房保障絕大部分受益群體為城鎮(zhèn)戶籍中低收入人口，農業(yè)轉移人口和城鎮(zhèn)低收入群體展開住房保障的競爭，雖然生活工作于城鎮(zhèn)，但由于城鄉(xiāng)二元結構尚未徹底改變，農業(yè)轉移人口享受到的住房保障福利有限。

（五）財稅政策杠桿作用未能得到成分發(fā)揮

市場機制并不是萬能的，市場的不完全性和外部性帶來資源配置的低效率和收入分配的非公平，這需要政府這只“看得見的手”進行必要的干預。企業(yè)特別是中小企業(yè)是農業(yè)轉移人口融入城市的重要載體，也是農業(yè)剩余勞動力轉移的直接受益主體，但長期以來，一些農民工所在企業(yè)存在發(fā)展誤區(qū)，認為農民工是取之不盡用之不竭的“資源”，將農民工看做廉價勞動力，很少承擔甚至不承擔農民工在醫(yī)療、工傷、住房等方面的保險支出。

三、構建合理有效的省農業(yè)轉移人口市民化財稅政策體系

（一）調整和完善省以下財政體制，增強市縣推進農業(yè)轉移人口市民化的財力保障

堅持改革創(chuàng)新，不斷調整和完善省以下財政體制，增強市縣推進農業(yè)轉移人口市民化的財力保障。積極開展完善“營改增”、資源稅、房產稅、城市維護建設稅等稅制改革，逐步強化基層政府的主體稅種，為市縣政府提供穩(wěn)定稅收來源。對財政一般預算收入3億元以下的縣，其上劃省級增值稅、企業(yè)所得稅增量全額返還；對當年稅收收入實現增長的縣，省財政按其上劃省級收入增量資金的20%進行獎勵。鼓勵縣、鎮(zhèn)財政培植財源、增加收入、多收多得。選取若干具有發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c中心鎮(zhèn)，對其轄區(qū)內征收的財政收入，除上繳中央、省、市部分外，原則上全部留給重點鎮(zhèn)；對其轄區(qū)內收取的土地出讓收入、城建配套費、環(huán)保排污費、計生撫養(yǎng)費等非稅收入，全部返還重點鎮(zhèn)并由重點鎮(zhèn)按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。省級財政設立城鎮(zhèn)化專項轉移支付資金，通過以獎代補的形式，對吸納農民轉移人口較多的地區(qū)給予獎補。在轉移支付測算中，突出農業(yè)轉移人口市民化建設目標，重點考慮城鎮(zhèn)常住人口和吸納農民轉移人口等因素，并選取學齡兒童凈入學率、就業(yè)率、每萬人醫(yī)院床位數、參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人口比例等指標，綜合考慮教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務提升等因素，形成激勵吸納外來人口的轉移支付機制。

（二）加大財政對城鎮(zhèn)化基礎設施和公共服務的投入和支持力度

積極支持以廉租房、公租房為主的保障性安居工程建設。認真落實住房公積金增值收益和土地出讓凈收益計提資金用于保障性安居工程；實施相關稅費減免優(yōu)惠政策，降低建設成本；通過投資補助、貸款貼息、資本金注入等方式，吸引銀行貸款、社會資本參與保障性安居工程建設。加大“百鎮(zhèn)建設工程”力度。加大各級財政對城鎮(zhèn)公益性基礎設施的建設投入力度，城市維護建設稅、城市公用事業(yè)附加、城市基礎設施配套費等收入要全部用于城鎮(zhèn)基礎設施建設和公共服務設施建設。提高煤炭可持續(xù)發(fā)展基金用于市政公用設施投資的比例。保障城鎮(zhèn)新增勞動力子女教育，將進城務工農民隨遷子女納入義務教育經費保障范圍；加大城鎮(zhèn)教育投入力度，加強城鎮(zhèn)中小學基礎設施建設，在中小學校舍維修改造以及校舍安全等財政專項資金安排上，優(yōu)先考慮依據城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃布局，支持各種優(yōu)質教育資源向城鎮(zhèn)中小學集聚。加強農村勞動力轉移就業(yè)培訓，重點支持現代農業(yè)、水電網鋪設維修等與城鎮(zhèn)化建設聯系緊密的專業(yè)技能培訓；省財政設立專項資金，對符合條件的職業(yè)教育實訓基地和職業(yè)學校綜合建設項目，按其投資額的一定比例給予獎補。加大對邊遠山區(qū)移民搬遷的補助力度，提高補助標準，促進移民整體搬遷。

（三）建立健全多層次多元化的財政投融資機制

探索建立以財政為基礎，政府融資平臺為主渠道，土地增值收益為補充，民間投資和綜合金融服務為支撐，產業(yè)資本投入和企業(yè)履行社會責任參與城鎮(zhèn)化建設為創(chuàng)新的投融資服務體系。在有效防范地方政府債務風險的基礎上，積極爭取中央對我省政府性債券規(guī)模，建立以市政債券為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展投入機制。通過發(fā)展城投公司市政建設項目債券、項目收益?zhèn)⒈ｋU資產債權和股權投資計劃、政策性金融產品等多種方式，為城市政府基礎設施建設提供長期、穩(wěn)定、低成本的融資工具，緩解城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力。把市縣政府城鎮(zhèn)化推進過程中的行為短期化逐步引導到長期化、戰(zhàn)略化上來。加大財政資金投入力度，省、市兩級財政安排專項資金，對符合國家政策范圍的市、縣投融資平臺，通過資本金注入的方式增強其投融資能力。通過建立和完善市縣政府性投融資平臺，使更多的銀行資金能夠投入到城鎮(zhèn)的基礎設施建設中，加快城鎮(zhèn)的交通、電力、水利等建設。創(chuàng)新國庫現金管理手段，引導鼓勵各銀行金融機構加大對城鎮(zhèn)基礎設施項目的信貸支持和金融服務力度。為城鎮(zhèn)基礎設施建設提供多元化、多渠道的融資途徑。金融機構適當放寬向城鎮(zhèn)建設貸款的限制。

（四）更好發(fā)揮財稅政策杠桿作用

充分發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，鼓勵城鎮(zhèn)大力發(fā)展具有自身優(yōu)勢和競爭力的主導產業(yè)，積極培植和擴大財源，保障城鎮(zhèn)化過程中農業(yè)轉移人口市民化所需的巨額資金需求。設立省級產業(yè)發(fā)展專項資金，爭取中央扶持資金，共同發(fā)展在我省有一定基礎的可再生能源技術、節(jié)能減排技術、清潔煤技術等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。增加中小企業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模，重點支持中小企業(yè)公共服務體系建設、產業(yè)升級、培育中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)主體。省級設立扶持產業(yè)園區(qū)發(fā)展專項資金，對達到一定標準的縣域產業(yè)園區(qū)每個園區(qū)補助1000萬元，專項用于園區(qū)基礎設施建設、入園企業(yè)貼息、擔保和補助。參照擴權強縣財政獎勵政策，對開發(fā)區(qū)稅收收入每年上繳省、市增量部分，由省、市兩級財政按其增量的50%給予返還，主要用于開發(fā)區(qū)基礎設施建設。全面清理產業(yè)園區(qū)各類行政事業(yè)性收費，在政策規(guī)定范圍內，對園區(qū)產業(yè)項目的各項規(guī)費給予相應優(yōu)惠政策。