城市土地二次利用的發(fā)展對策研究
——基于深圳市城市更新的調(diào)查

一、引言

中國城市化不斷發(fā)展導致城市增量土地供應(yīng)和土地出讓面積不斷減少，出現(xiàn)了早期開發(fā)居住項目、廢棄老舊工業(yè)園區(qū)以及城中村與城市現(xiàn)代化發(fā)展間的矛盾，這種矛盾既表現(xiàn)在土地景觀和功能上，也表現(xiàn)在土地利用效率上。由于存在土地供應(yīng)困境，越來越多的城市開始考慮高效率、制度化地展開土地二次利用，以緩解城市土地供應(yīng)緊張，推動城市面貌更新。但是，土地二次利用過程涉及政府、計劃利用主體、原產(chǎn)權(quán)主體等諸多利益主體，過程較為復雜，如果不能有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，就會對城市土地二次利用造成阻力，影響城市更新進程。本文在深圳市城市更新模式進行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析深圳模式的特點，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，提出促進城市土地二次利用的有效建議。

二、我國城市土地二次利用的基本制度及發(fā)展困境

土地二次利用以城市已出讓的土地使用權(quán)為核心，一般通過土地收儲、土地整備而后招拍掛進入市場，產(chǎn)生市場主體和原產(chǎn)權(quán)主體，或者市場主體與地方政府間的土地交易。城市土地二次利用的目的在于對原有土地進行合理規(guī)劃和重新布局，提高土地的利用率和優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)土地空間布局優(yōu)化、土地利用效率提升、城市產(chǎn)業(yè)升級和城市功能轉(zhuǎn)型。土地二次利用過程中最為關(guān)鍵的土地獲取環(huán)節(jié)，一般包括國家征地和非國家征地兩種方式。國家征地在拆遷和補償政策上比較明確，例如2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，在給予原產(chǎn)權(quán)主體公平補償?shù)那闆r下，政府基于公共利益需要作為土地征收主體。對于非國家征地，除《土地管理法》的基礎(chǔ)性規(guī)定外，2007年實行、2018年修訂的《土地儲備管理辦法》最為詳盡，以該辦法為基礎(chǔ)構(gòu)成了通行的土地儲備制度——即由政府成立的具有事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲備機構(gòu)，對需要重新利用的國有土地實行征購、儲備再供地的流程。通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等多種方式，政府先于開發(fā)商從分散的土地所有者或使用者手中購買土地，并由委托機構(gòu)組織進行土地整治與開發(fā)，完成房屋拆遷、土地平整后再根據(jù)城市土地年度計劃通過招、拍、掛的形式逐漸將土地投入市場。

土地二次利用的非國家征地涉及政府、計劃利用主體、原產(chǎn)權(quán)主體三方主體，一直是一個矛盾頻發(fā)的過程。土地利用周期過長、成本過高，開發(fā)區(qū)域天然存在“挑肥揀瘦”，互動過程非制度化、非公開化，缺乏公平和權(quán)力尋租等問題頻發(fā)，甚至出現(xiàn)大范圍的社會沖突和社會風險，其原因在于，非國家征地需要計劃開發(fā)土地的主體、原產(chǎn)權(quán)主體和政府分別達成合約，各方角色、權(quán)力、權(quán)利配置不同，主體之間的關(guān)系比較復雜；同時，涉及協(xié)商制度、土地收儲制度、土地用途管制、土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等多項制度，協(xié)調(diào)難度較大。因此，在一般性土地收儲制度下，為平衡多方主體的利益需求和化解互動過程產(chǎn)生的矛盾，各地區(qū)都對土地二次利用和城市更新的方式進行了調(diào)整。杭州市所有需要盤活的土地均需要納入土地儲備體系，經(jīng)由土地市場開發(fā)后向市場提供；上海市設(shè)立了市、區(qū)互不隸屬的兩級土地收儲機構(gòu)，兩級收儲主體具有政企合一的性質(zhì)，增強了土地收儲的市場化程度、競爭性和非強制性；深圳市規(guī)定既可以由政府委托組織進行土地收儲，也可以由土地使用權(quán)人向國土部門申請土地收購，制度設(shè)計上更加靈活。

三、深圳市城市更新的政策框架和特征分析

深圳市土地二次利用和城市更新的開發(fā)建設(shè)居于全國前列，深圳市城市更新項目以城中村、舊工業(yè)區(qū)和舊住宅區(qū)改造為主，也包含舊屋村、舊商業(yè)區(qū)和舊基礎(chǔ)設(shè)施改造。經(jīng)城市更新項目后，其土地利用效率近年來顯著提高。2014—2016年，深圳市納入城市更新的土地面積分別為211、264和239公頃；2017年，城市更新項目共覆蓋20.1平方公里的土地，位居全國首位。土地更新提高了土地容積率，2017年更新后釋放的土地計容積率建筑總面積103.5平方千米，平均容積率為5，大幅度高于更新之前的容積率。城市更新既為工業(yè)發(fā)展和市民生活釋放了大量土地，也增加了保障性住房、公共用地和公共配套設(shè)施用地的供給，供地結(jié)構(gòu)分布較為合理。2009—2017年，深圳市城市更新的住宅面積為50.3平方千米，其中保障性住房3.6平方千米；商業(yè)類用房面積34.8平方千米，工業(yè)用房面積17.7平方千米，公共配套設(shè)施面積2.2平方千米，其他建筑如配套產(chǎn)業(yè)用房、配套小型商業(yè)、配套單身公寓等3.4平方千米。截至2017年，住宅類建筑所占比例最大，占50%左右，其次為商業(yè)類用房，占35%左右，工業(yè)用房較為波動，但已經(jīng)接近商業(yè)類用房，所占比例接近25%，土地利用效率明顯提升，符合城市更新的經(jīng)濟社會目標。

深圳市逐步建立了多層次、精細化的土地二次利用地方政策供給。2009年出臺的《深圳城市更新辦法》和2012年出臺的《深圳市城市更新辦法實施細則》確定了城市更新的核心政策，這兩項文件提出積極推進城中村和舊工業(yè)區(qū)（含舊倉儲區(qū)）改造、舊商業(yè)區(qū)改造、穩(wěn)步推進舊住宅區(qū)改造的基本思路，核心是進行土地的二次利用。其后陸續(xù)出臺《深圳市城市更新單元規(guī)劃制訂計劃申報指引》《城市更新單元規(guī)劃審批規(guī)則》《深圳市城市更新項目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》等操作性規(guī)程，涵蓋計劃申報指引、規(guī)劃審批規(guī)則、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定、用地審批規(guī)則等全流程針對具體工作中的問題，《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》則對城市更新的清退用地處置、地價測算等進行了規(guī)定（見表1）。

表1 深圳市城市更新的政策體系

續(xù) 表

同時，深圳市建立了核心的城市更新單元規(guī)劃制度和年度計劃管理制度。相關(guān)制度明確原權(quán)利人可作為更新改造實施主體，改造項目無需由發(fā)展商實施，同時鼓勵權(quán)利人自行改造；政府可以根據(jù)需要進行土地使用權(quán)收購，也可由土地使用權(quán)人向規(guī)劃國土主管部門申請土地使用權(quán)收購；更新項目可覆蓋全市范圍各類更新改造類型，分為功能改變類、拆除重建類和綜合整治類三類改造方式，確定改造類型的依據(jù)為法定圖則。以拆除重建類項目為例，第一階段，由占建筑物總面積2/3以上且占總數(shù)量2/3以上的權(quán)利主體同意改造（2017年后修訂為100%的權(quán)利主體同意）即可開始立項，政府、開發(fā)商或其他主體均可以進行前期民意整合，要求民意自愿表達。由開發(fā)主體提供單元規(guī)劃草案與拆遷補償方案，并進一步拿到100%的權(quán)利主體簽訂的拆遷協(xié)議，即可正式納入城市更新計劃。第二階段進入更新專項計劃階段，計劃利用主體按照法定圖則提供土地利用規(guī)劃，后續(xù)的審批、確權(quán)、登記工作則由政府主導完成。在該階段，土地利用規(guī)劃主要由政府和計劃利用主體進行磨合，并且，從城市更新的土地釋放到二次利用的整個過程，政府需要對更新單元、更新主體、更新后土地利用、更新補償、更新進度的情況進行公示，使原產(chǎn)權(quán)所有者和社會了解項目后續(xù)如何開發(fā)。第三階段即地塊更新工程實施階段，由政府核發(fā)建筑工程許可、施工許可、開工許可，拆遷工程工作開始起36個月完成建設(shè)。這三個階段均涉及三方利益主體的互動，但是因不同階段參與主體的角色和行為有所差異，每個階段的互動方式及特征有所不同。

深圳城市更新模式的特征表現(xiàn)在，首先，更新單元的選擇由市場驅(qū)動，土地規(guī)劃部門主要工作集中于在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上對城市更新的方向、目標、總體規(guī)模的設(shè)定，在甄選條件公布后僅承擔審核工作。更新單元和具體地塊由單一的原產(chǎn)權(quán)所有人或者多產(chǎn)權(quán)所有人的單一代理人進行申報，更新計劃由申報主體在符合規(guī)定的情況下提供。只要達到規(guī)定的申報條件，就可由市場主體或原產(chǎn)權(quán)人進行申報，因而在實際情況中，許多小于3000平米的小型地塊也能夠進行更新。

其次，無論是拆除重建、綜合整治還是功能改變類的項目，均不必須進行土地收儲，而是可以選擇協(xié)議出讓方式運作，這大大降低了制度成本。傳統(tǒng)的土地二次利用一般由土地儲備機構(gòu)進行征收、收購，進入儲備，再進行招拍掛，而深圳市的城市更新在流程上將兩階段合二為一，直接由原產(chǎn)權(quán)所有者與市場主體協(xié)議出讓。實際上，國有土地在商業(yè)化征收中采取土地收儲與出讓合一制度的城市并不在少數(shù)，例如廣州市規(guī)定對于工業(yè)和城中村項目可以直接協(xié)議出讓，對于居住經(jīng)營性用地則一定要收儲，招拍掛帶來的出讓金由政府參與分成，但對城中村、工業(yè)區(qū)、住宅等各種類型的土地全部采用協(xié)議出讓方式，深圳市屬于首例。

最后，政府明確角色定位，在更新項目規(guī)劃和專項規(guī)劃環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)管作用。市場逐利性的弊端在于易導致土地性質(zhì)和用途改變、企業(yè)與政府合謀、尋租、土地財政、對弱勢群體權(quán)益的擠壓等問題。深圳市通過公開遴選標準，由各區(qū)政府確定城市更新的申報主體；城市更新單元計劃和專項規(guī)劃由各區(qū)城市更新局審批，專項規(guī)劃原則上需遵循法定圖則，用地性質(zhì)改變極為困難。對于土地二次利用中合法用地問題，更新文件在年限、地價政策、歷史用地處置、工業(yè)區(qū)綜合整治和小地塊城市更新等方面有明確規(guī)定，而在未來土地功能區(qū)分、建筑特色、區(qū)塊面積、建筑類型比例、容積率等方面，從專項規(guī)劃環(huán)節(jié)，政府就與申報主體進行反復磨合，充分發(fā)揮監(jiān)管引導作用。這些做法有利于增加對市場和原產(chǎn)權(quán)主體的激勵，減少政府負擔，降低三方主體社會地位不平等和減少社會風險。

四、推進城市土地二次利用發(fā)展的對策建議

深圳城市更新模式對于城市土地二次利用有很好的借鑒意義，在對深圳模式深入分析的基礎(chǔ)上，本文提出以下推進城市土地二次利用發(fā)展的對策建議。

首先，在城市土地二次利用中應(yīng)明確政府定位。對于政府而言，將其角色定位于審批者，有利于逐步消解通過控制土地壟斷城市發(fā)展主導權(quán)的城市發(fā)展模式。許多城市過去通過“以地謀發(fā)展”的模式控制城市化和工業(yè)化的主導權(quán)，但是這種土地征占模式越來越面臨政府攤子過大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足、土地融資泡沫化等種種問題，政府也越來越發(fā)現(xiàn)將城市發(fā)展的主導權(quán)重新通過土地交還給市場的重要性。

其次，鼓勵充分的市場化運作模式。市場化運作為打破土地財政、緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足等問題提供了新的思路，政府將目光放到共享二次土地利用成果和長期收益上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由市場主體和政府共同拉動，有效減輕了地方政府對土地出讓金一次性收益的過度依賴。對于原產(chǎn)權(quán)主體來說，積極不干預(yù)政府的角色設(shè)置以及充分的市場競爭，由市場機制促成其與開發(fā)主體合約建立，減少政府對于土地二次利用的強影響，這些方式能夠增加原產(chǎn)權(quán)主體的談判能力，滿足其復雜利益需求，擴大和保障土地弱勢群體的利益，從而能夠減輕矛盾和沖突，減少社會風險。

第三，城市發(fā)展的土地二次利用應(yīng)建立完整的政策制度體系，通過有效的制度供給滿足政府、計劃利用主體和原產(chǎn)權(quán)主體的三方利益訴求，能夠保護弱勢群體利益，促使三方建立平等互動關(guān)系。在政策制度的構(gòu)建中，應(yīng)致力于將土地回收、釋放和二次利用等互動環(huán)節(jié)的主動權(quán)交給市場和原產(chǎn)權(quán)人，從土地二次開發(fā)意愿建立、開發(fā)合約達成、開發(fā)規(guī)劃擬定到開發(fā)施工等各個階段，保障原產(chǎn)權(quán)主體利益，這能夠充分激發(fā)市場各主體活力，提高政府治理效率，減少政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人三者之間的沖突，最終實現(xiàn)城市土地二次利用的根本目標和主要邏輯。