構(gòu)建我國(guó)土壤污染修復(fù)治理長(zhǎng)效機(jī)制

古 瑞

（貴州省環(huán)境工程評(píng)估中心 貴州貴陽(yáng) 550001）

引言

近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了穩(wěn)步提升，但是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題同樣日益嚴(yán)峻，為此我國(guó)相繼出臺(tái)環(huán)境保護(hù)政策和管理?xiàng)l例。但是我國(guó)土壤環(huán)境污染現(xiàn)狀總體仍不樂(lè)觀，并且由于土壤環(huán)境管理相對(duì)于水環(huán)境和大氣環(huán)境起步較晚，管理體系尚未完全建立，仍然存在著問(wèn)題和不足。

1 我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀分析

目前，我國(guó)根據(jù)自然環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境管理部門與自然資源部門聯(lián)合，針對(duì)我國(guó)土壤污染實(shí)際情況進(jìn)行綜合調(diào)查，最終得出相關(guān)結(jié)論：現(xiàn)階段我國(guó)土壤管理現(xiàn)狀總體并不樂(lè)觀，全國(guó)土壤已經(jīng)超出標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的16%左右，其中土壤耕種位置超標(biāo)率已經(jīng)高于19%，并且重度污染工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)以及周邊土壤定位檢測(cè)，其污染已經(jīng)標(biāo)出標(biāo)準(zhǔn)36%左右。

相比水污染以及大氣污染來(lái)說(shuō)，土壤污染治理修復(fù)所需要的資金相對(duì)較大，加上土壤污染具有隱蔽性、地域性、積累性等特征，無(wú)論是減少土壤污染存量還是控制新污染的整體生成總量，都需要大量的經(jīng)濟(jì)和人力投入。目前我國(guó)土壤污染的調(diào)查評(píng)估、治理修復(fù)和后續(xù)管理一般需要依靠政府進(jìn)行撥款，十三五期間，土壤污染防治成為了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容，但是其經(jīng)濟(jì)支出仍然有限，雖然在2018 年，我國(guó)針對(duì)土壤污染經(jīng)濟(jì)投入已經(jīng)增加至90 億元，但是實(shí)際操作過(guò)程中，仍然存在著不足和問(wèn)題[1]。

在土壤后續(xù)治理過(guò)程中，其經(jīng)濟(jì)的來(lái)源不僅渠道較窄，并且并沒(méi)有長(zhǎng)期的基礎(chǔ)保證，最終其經(jīng)濟(jì)支出問(wèn)題成為了土壤污染治理的主要阻礙。雖然國(guó)家已經(jīng)發(fā)布新的土壤管理要求和規(guī)范，以此有效針對(duì)土壤的安全管理進(jìn)行全面管控。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度進(jìn)行綜合觀察，土壤污染在風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)過(guò)程中，其經(jīng)濟(jì)投資所需要的支出可能會(huì)超過(guò)十萬(wàn)億元。

2 構(gòu)建我國(guó)土壤污染修復(fù)治理長(zhǎng)效機(jī)制存在的問(wèn)題

2.1 缺乏完善的法律標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)土壤污染問(wèn)題的治理和防控起步相對(duì)較晚，所以國(guó)家在法律標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面至今沒(méi)有健全。所以，想要有效保證土壤環(huán)境和污染風(fēng)險(xiǎn)可控，就必須完善頂層設(shè)計(jì)，增加土壤有關(guān)法律的頒布和實(shí)施，以此構(gòu)成相對(duì)完整的土壤保護(hù)制度。除此之外，我國(guó)大部分土壤保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和治理結(jié)構(gòu)體系普遍存在一定程度的滯后特點(diǎn)，雖然政府和國(guó)家更多關(guān)注于其標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，但是卻忽視了我國(guó)各個(gè)地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，造成制定出的文件和條例無(wú)法有效適應(yīng)實(shí)際土壤環(huán)境。

2.2 資金投入不足

面對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的土壤環(huán)境污染現(xiàn)狀,以及污染修復(fù)工作的復(fù)雜性、周期長(zhǎng)等特征，所需投入的修復(fù)治理費(fèi)用數(shù)量之巨遠(yuǎn)超想象。我國(guó)現(xiàn)有的資金模式如“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”、第三方治理、PPP模式等在一定程度上為土壤污染防治工作提供了資金保障。但土壤污染防治存在技術(shù)難度高、治理工作量大等現(xiàn)實(shí)困難,土壤污染防治資金需求量巨大,現(xiàn)有的財(cái)政制度安排和融資機(jī)制難以滿足資金需求,迫切需要?jiǎng)?chuàng)新土壤修復(fù)與治理的投融資模式,建立長(zhǎng)效的資金籌措機(jī)制。目前我國(guó)在環(huán)境修復(fù)資金投入上呈現(xiàn)出過(guò)分依賴政府的局面,基本以政府的財(cái)政撥款為主,導(dǎo)致了在資金投入上無(wú)法形成長(zhǎng)期有效的穩(wěn)健機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)階段國(guó)家針對(duì)土壤專項(xiàng)治理使用經(jīng)濟(jì)的實(shí)際要求進(jìn)行綜合分析，其國(guó)家對(duì)其專項(xiàng)管理資金的支出于政府需要各占50%左右，但是實(shí)際操作過(guò)程中，由于部分地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，無(wú)法按照標(biāo)準(zhǔn)要求實(shí)施土壤治理資金的支出，最終造成無(wú)法更多的申請(qǐng)土壤治理專項(xiàng)啟動(dòng)資金，從而約束了地方開(kāi)展土壤治理項(xiàng)目和相關(guān)工作[2]。

2.3 責(zé)任體系不健全

我國(guó)針對(duì)土壤治理方面，需要多個(gè)部門進(jìn)行共同管理，其中包含：生態(tài)環(huán)境管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門、自然資源管理部門等。而各個(gè)管理部門共同治理的發(fā)展現(xiàn)狀則造成了責(zé)任體制無(wú)法完善建立，并且其監(jiān)管權(quán)利和力度被分散，出現(xiàn)了責(zé)任制度不明確，監(jiān)管力度不到位，部門之間的責(zé)任劃分不明確等問(wèn)題的出現(xiàn)。而在城市發(fā)展過(guò)程中土壤自然環(huán)境作為公共管理范圍內(nèi)，其主要管理的結(jié)構(gòu)體應(yīng)該明確，與此同時(shí)還應(yīng)該開(kāi)展責(zé)任制度，防止出現(xiàn)責(zé)任內(nèi)容的混亂和交叉，從根本上提高土壤環(huán)境污染管理工作的質(zhì)量和效率。

2.4 公眾參與治理不深入

現(xiàn)階段我國(guó)土壤管理工作開(kāi)展過(guò)程中，公眾參與治理不深入問(wèn)題十分明顯，并且其管理制度的建立也無(wú)法符合公眾的實(shí)際需求。最終造成監(jiān)管制度的作用不能完全發(fā)揮，一旦出現(xiàn)土壤污染產(chǎn)生的環(huán)境權(quán)利被侵害，關(guān)于此項(xiàng)相關(guān)制度和問(wèn)題的公訴流程并不完善，致使公眾參與程度沒(méi)有被充分發(fā)揮。其一，我國(guó)公共環(huán)境管理意識(shí)和思維不夠全面，其二，環(huán)境信息不公開(kāi)，公共參與程度不深入等[3]。

3 構(gòu)建我國(guó)土壤污染修復(fù)治理長(zhǎng)效機(jī)制的策略

3.1 制定科學(xué)的法律標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)部門應(yīng)該不斷宣傳和落實(shí)《土壤污染防治法》的要求，加強(qiáng)應(yīng)用，最終實(shí)現(xiàn)法律的精準(zhǔn)實(shí)施。除此之外，政府和相關(guān)管理部門應(yīng)該制定出科學(xué)、合理的土壤環(huán)境管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以便于后期科學(xué)、爭(zhēng)取的評(píng)定土壤污染實(shí)際情況，最終有利于不斷強(qiáng)化對(duì)土壤的監(jiān)管力度。由于我國(guó)地域十分遼闊，不同地區(qū)之間具有不同特點(diǎn)的地理環(huán)境，這就要求我國(guó)應(yīng)該制定出標(biāo)準(zhǔn)的土壤環(huán)境保護(hù)法律，以此有效滿足不同地域特點(diǎn)的土壤，同時(shí)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段地域形態(tài)的地域形態(tài)的綜合形式，可以充分考慮國(guó)家環(huán)境的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)土壤建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將兩者相互結(jié)合，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家土壤管理標(biāo)準(zhǔn)的適用性，從根本上消除其地區(qū)之間的差異性，為地方政府還應(yīng)該因地制宜的選擇適合土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的管理結(jié)構(gòu)體系和技術(shù)規(guī)范。

3.2 創(chuàng)新投融資機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)融資制度的建立方面上，首先應(yīng)該堅(jiān)持污染者治理的相關(guān)原則，并且根據(jù)土壤治理法律進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行，一旦發(fā)現(xiàn)拒不執(zhí)行的單位或者個(gè)人，政府應(yīng)該嚴(yán)格依法依規(guī)處罰和管理。在2016 年頒布的土十條中明確，在政府的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)下，土壤的治理還應(yīng)該充分引入社會(huì)商業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行共同管理和維護(hù)，以此有效為土壤污染治理提供了基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)保證。

土壤污染管理是一項(xiàng)比較復(fù)雜且時(shí)間較長(zhǎng)的發(fā)展任務(wù)，因此在實(shí)際開(kāi)展環(huán)境管理過(guò)程中，其具備與其他污染類型不同的特殊性，所以在治理過(guò)程中，需要充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的作用。《土壤污染防治法》中明確規(guī)定了“國(guó)家加大土壤污染防治資金投入力度,建立土壤污染防治基金制度”。為更有效預(yù)防和治理土壤污染,我國(guó)迫切需要完善土壤污染防治基金制度。目前我國(guó)的土壤污染防治基金制度仍存在著立法層級(jí)不高、可操作性低,資金來(lái)源單一、可持續(xù)性差以及社會(huì)監(jiān)督不到位、基金功能容易異化等問(wèn)題。

我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)土壤污染防治基金制度的有益經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)實(shí)際,進(jìn)一步完善我國(guó)土壤污染防治基金法律制度，構(gòu)建全民共治的污染治理體系，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。其一，通過(guò)基金進(jìn)行現(xiàn)行管理和賠付后，針對(duì)污染源頭進(jìn)行追加賠償，可以迅速解決污染土壤治理問(wèn)題，防止因賠償時(shí)間操作過(guò)長(zhǎng)，致使土壤污染范圍和程度不斷增加，帶來(lái)更大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。其二，通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等形式“搭臺(tái)唱戲”，構(gòu)建出多種經(jīng)濟(jì)融資渠道，以及多樣化的經(jīng)濟(jì)籌集模式，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本參與。另外，由于PPP 模式具有一定公共性質(zhì)，所以政府在實(shí)際管理和監(jiān)督過(guò)程中，需要保證其經(jīng)濟(jì)屬性，以此不斷提升政府的管理水平。另外，政府還需要不斷宣傳和推行“第三方環(huán)境服務(wù)”的管理制度，依靠合同的制定，明確管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和最終結(jié)果，積極和認(rèn)真督促專業(yè)管理技術(shù)水平，從根本上保證高水平、高質(zhì)量的土壤污染管理修復(fù)工作的開(kāi)展。

3.3 建立健全責(zé)任體系

土壤污染在責(zé)任結(jié)構(gòu)體系的建立方面，還需要堅(jiān)持誰(shuí)污染誰(shuí)治理的縣官原則，而對(duì)于土壤的污染無(wú)論是財(cái)產(chǎn)方面、精神方面還是自然環(huán)境方面，都需要明確損壞的現(xiàn)狀和程度。以此作為基礎(chǔ)，建立健全的責(zé)任制度以及責(zé)任管理范圍，最終由經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)、向生態(tài)環(huán)境損壞轉(zhuǎn)化。同時(shí)對(duì)于歷史所遺留的土壤污染問(wèn)題，其在管理和治理需要從兩個(gè)方面綜合考慮。

3.4 重視社會(huì)治理機(jī)制

對(duì)于國(guó)家發(fā)展和人民生存再說(shuō)，社會(huì)治理制度是基礎(chǔ)條件，所以對(duì)于土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控方面，也同樣需要不斷增加污染修復(fù)的治理機(jī)制，在此基礎(chǔ)上更加應(yīng)該積極主動(dòng)地開(kāi)展經(jīng)濟(jì)融資政策，重視社會(huì)治理機(jī)制，充分發(fā)揮出社會(huì)力量。逐漸由政府管理轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)的全面格局，最終形成完整的土壤污染管理和修復(fù)管理制度，最終有效解決土壤污染管理得社會(huì)問(wèn)題。

全面推動(dòng)土壤污染管理的專業(yè)性、市場(chǎng)性以及經(jīng)濟(jì)性，充分發(fā)揮出市場(chǎng)資源配置的決定性作用，不斷完善社會(huì)管理的核心要求，不斷增加社會(huì)環(huán)境信息公開(kāi)力度，保證社會(huì)人民大眾對(duì)于突然污染的基礎(chǔ)知情權(quán)利，以此作為基礎(chǔ)，不斷創(chuàng)新公眾參與的方式和模式，最終形成公眾參與制度，充分發(fā)揮社會(huì)在土壤環(huán)境管理的力度，全面推動(dòng)土壤污染管理向更高水平發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

由此可見(jiàn)，根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀進(jìn)行綜合分析，政府應(yīng)該不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平，并且通過(guò)不斷完善和建立相關(guān)的法律法規(guī)體系、構(gòu)建多元化投入渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性，才能全面貫徹可持續(xù)發(fā)展實(shí)際要求，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，從根本上促進(jìn)我國(guó)土壤污染問(wèn)題有效解決，實(shí)現(xiàn)“讓老百姓吃得放心、住得安心”。