我國碳排放許可制的必要性分析

潘曉濱 朱 旭

（天津財經大學法學院 天津 300222）

引言

碳排放權交易機制作為一種環境規制手段，其正常運營要求排放單位的排放行為合法、排放數據真實準確。“排放單位自行監測和報告排放數據”是我國碳排放權交易采取的監管模式之一。因此，有效運轉的碳排放權交易制度的前提是保證排放單位提交準確的排放數據。但是由于排放單位所享有的排放配額必須與其實際排放的溫室氣體數量即排放數據相符，排放單位具有天然的瞞報、少報排放數據的動機。所以，對排放單位的監測和報告數據的行為進行有效的制度管理，在最大程度上確保排放單位上報的排放數據的真實性，是構建監管我國碳排放權交易的法律制度的核心。國家發改委已經出臺了《碳排放權交易管理暫行辦法》。該辦法是中央層面的立法，但是其屬于部門規章，效力等級不高，而且內容較少，對在監管碳排放單位監測行為的過程中出現的諸多問題沒有具體的規定。因此，有必要從中國現有的立法為出發點，結合實際情況，借鑒我國各省市碳排放權交易市場試點及歐盟排放交易體系的具體經驗，來提高我國排放單位監測行為的自覺性，增強排放主體排放行為的監管制度的適用性。

1 碳排放準入監管制度的內容

碳排放準入監管制度是一種保證排放單位在監測排放數據上具有一定資質，能達到排放數據準確性的要求的法律制度。政府依法對參加碳排放權交易的排放單位進行排放準入監管時可考慮兩種制度：一是碳排放監測計劃備案制度，二是碳排放許可制度。

（1）碳排放監測計劃的備案制度

我國目前在排放單位的市場準入方面，采用監測計劃備案這一手段對排放單位的報告排放數據的行為進行具體的監管。碳排放監測計劃直接規定了排放單位應該如何自行監測和報告其排放數據，是判斷排放單位是否具有排放監測的條件和能力的重要工具。排放單位必須遵守監測計劃的規定，自行監督排放行為、測量排放數據，并將所得的排放數據提交給一個獨立、專業的核查機構。政府部門對排放單位的準入監管采取監測計劃備案制，能夠在各單位進入排放市場之前，要求排放單位嚴格執行備案的計劃規定。在排放單位進入排放市場之后，監測計劃也能成為政府部門監管的基礎文件，監管部門根據排放企業的實際排放情況，迅速判斷其排放行為以及提交的排放數據是否符合相關規定。

（2）碳排放許可制度

碳排放許可指排放單位在進入碳排放交易市場之前，按照法律規定向行政機關提出申請，若是審核合格，行政機關將給與其許可證，以此批準其進入排放交易市場，進行排放行為。碳排放許可制度并未被我國引用，但是該制度經歐盟排放交易體系實踐，對于監管碳排放單位的排放行為具有良好的效果，對我國構建碳排放監管法律體系具有極其重要的借鑒意義。碳排放配額交易的前提是碳排放單位依法持有清繳配額。碳排放主體享有碳排放的權利，而配額交易具體來說就是將其排放的權利作為交易客體，其所擁有的碳排放許可證就是該交易的權利憑證。政府部門向符合相關要求的排放企業發放碳排放許可證，實際上就是允許其持一定交易配額進入碳排放權交易市場。因此，應當對碳排放行為設置行政許可，嚴格規定進入碳排放市場的主體必須向行政機關申請審批排放許可證：只有獲得相應批準的企業，才能獲得與排放數據相當的排放配額，從事碳排放交易行為。

2 碳排放監測計劃備案制的缺陷

雖然從理論上看，監測計劃備案制度能夠限制進入碳排放權交易市場的排放企業的資格，對構建我國碳排放單位的排放行為監督管理法律制度具有一定的積極意義。但是就中國目前的試點經驗而言，監測計劃備案制度仍存在一定的法律局限，需要繼續探討和完善。

（1）備案制度無論是在法學理論界，還是在具體實踐中，其都存在亟待解決的爭論。首先，學界并沒有對“備案”給出一個清晰的法律概念，概念的界定必須達到一致，才能在所有法律文件中滿足“法制統一”的要求。如果存在概念不一致的情況，則必須對其給出具體的說明及解釋。然而,在目前的法律制度中，“備案”概念只有在少數的法律文件中有其特定的概念界定。而且，學界對“備案”的概念也有不同的觀點，這直接導致了備案制度在實際應用時處于一種混亂的狀態。其次，《行政許可法》最終采用的分類方法與行政審批制度改革中所采用的通行分類方法存在較大的差別。兩種分類方法難以對接，甚至在某些領域出現脫節現象，衍生出了兩套概念體系，導致備案和許可之間的概念并不明晰。最后，由于備案和許可之間的概念模糊，在實踐中可能會出現這樣的情況：行政機關表面上規定“備案”制度，實際上實施“許可”行為，設定強制性的行政許可，在行政備案中行使裁量權甚至否決權。“備案”概念的不明晰，導致其在司法實踐中無法形成一個統一適用的標準，最終造成該制度混亂適用的現象。

（2）監測計劃備案制度沒有明確涉及到的各主體的法律責任。在備案過程中可能會出現以下問題：如果排放單位違反經備案的監測計劃來監測和報告排放數據，會導致什么樣的后果？ 政府是否能夠以此為依據處罰違反監測計劃規定的排放主體？ 排放主體是否能夠以其雖然沒有根據經備案的計劃來進行碳排放和數據監測行為，但其沒有影響排放數據的質量為理由進行辯解？ 監測計劃備案制度除了對以上三個問題沒有切實有效的解決辦法，其對排放單位這個相對弱勢的法律主體也沒有相應的保護。若是碳排放企業和政府主管部門之間因為排放行為的監管發生糾紛，作為行政機關的政府部門具有天然的“地位優勢”，那么對碳排放單位權利的保障就顯得尤為重要。

基于以上兩點法律局限，我國在建立對碳排放單位監測行為的監管法律制度時，備案制度只能以一個過渡、輔助性質的監測工具存在。

3 碳排放許可制度的優勢

碳排放許可制度在保證碳排放交易制度正常運行方面的可行性，主要有以下兩個方面。

（1）碳排放許可制度可以在交易開始之前排除不符合要求的企業進入交易市場。碳排放許可制度要求參與碳排放權交易的排放單位必須取得排放許可證，方具有交易排放配額的資格。而碳排放許可證的內容實際上就是排放主體自我監測排放行為以及收集、報告排放數據的具體規定。因此，監管主體可以根據排放許可證申請、發放等內容及其法律程序要求從源頭上保證參與碳排放權交易的排放單位具有相應的的監測和報告排放數據的能力，為碳排放權交易制度的有效運行提供了強有力的制度保障。這與碳排放監測計劃的備案制度類似，都是在交易開始之前就篩選出符合碳排放權交易制度要求的排放單位。但是碳排放許可制度的可取之處在于，“許可”明晰了政府主管部門在是否允許排放單位進入碳排放交易市場上具有絕對的裁量權以及否決權。這在一定程度上排除了監測計劃的備案制度的不確定性因素。

（2）碳排放許可證能夠為碳排放權以及碳排放配額的來源提供相應的法律依據。碳排放許可制度是碳排放主體獲得具體排放配額的前提，也是行政機關向排放主體發放特定數額的溫室氣體，并允許其進行排放行為以及進入排放市場的強制性制度。許可證的發放就為碳排放權在法律制度上的取得提供一定的程序和依據。

雖然碳排放許可制度同樣沒有解決排放過程中各主體的法律責任，但其較之備案制度，不存在語義不明的問題，不會造成如“備案制度”在實踐中的混用現象。而且如果在許可過程中出現糾紛，由于“許可制度”為排放單位取得碳排放權提供了相關的法律依據和程序，這在一定程度上保護了“排放單位”。

結語

國際上對碳排放單位監測行為的法律監管主要是碳排放準入監管制度。碳排放準入監管制度包括碳排放監測計劃備案制和碳排放許可制。碳排放監測計劃備案制存在兩點法律局限。第一，學界對“備案”一詞并沒有科學明晰的概念，導致“備案”和“許可”兩個不同的概念相混淆，在實踐中出現大量的以備案之名，行許可之實的情況。第二，監測計劃沒有明確各法律主體的法律責任。同時，若出現糾紛，其也沒有相關的規定來保護排放單位。這兩點局限導致監測計劃備案制在實踐中難以達到其理論上的效果。碳排放許可制度不但能夠保證參與碳排放權交易的排放單位都是符合一定條件的主體，還能夠明晰行政主體的裁量權和否決權。而且，碳排放許可證為碳排放權以及碳排放配額的來源提供了相應的法律依據，對排放單位起到一定的保護作用。