建筑消防設施存在問題、對策的法規性探析

文┃周宏騫

當前，由于前期建筑消防設施的產品質量問題，施工中的設計安裝和調試問題，以及在用期的維護保養問題，導致消防設施帶故障運行或者癱瘓，致使建筑自動消防設施難以發揮正常功能，不能撲滅初期火災，喪失防火滅火功能，給建筑和人民財產帶來嚴重損失的案例時有發生。從湖南近十年撲救建筑火災數據來看：52%的單位存在室內消火栓壓力不夠、防排煙系統不能動作、疏散照明和應急廣播不能全樓層聯動等問題，自動滅火系統發揮作用撲救初起火災的成功案例不多。從湖南近十年來的辦理的消防行政處罰情況來看：消防設施、器材相關案由的行政處罰達23282件，占行政處罰總數的24.47%，其中消防設施、器材未保持完好有效達10855件，占行政處罰總數的11.41%。從湖南各消防技術服務機構的2786份檢測結果來看：室外消火栓管道漏水嚴重，火災自動報警系統屏蔽和故障，濕式報警系統水泵控制柜處于手動狀態、報警閥壓力開關不能連鎖啟泵、關閉報警閥組通向延時器和壓力開關上的閥門，防煙和排煙風機距離過近、排煙風機入口處的排煙防火閥不能連鎖關停風機、地下車庫未按要求劃分防煙分區等現象較為普遍。

一、建筑消防設施存在的主要問題

（一）建筑消防設施管理的各方責任有缺位。建筑消防設施管理的各方大致有：單位建筑消防設施的主體方（產權方、小區業委會、使用方、物業管理公司等）；消防設施維護保養檢測方（自主開展消防設施維保的單位、委托第三方開展消防設施維保和消防技術服務機構）。目前，產權方、物業管理方、小區業委會、使用方對消防設施管理的職責和責任還不清不明，未按照《中華人民共和國消防法》第十六條規定，每年對建筑消防設施至少進行一次全面檢測，確保完好有效；特別是多產權單位，沒有按照《中華人民共和國消防法》第十八條規定，以書面合同約定、明確各方的建筑消防設施管理責任，經常有相互推諉扯皮現象，導致損壞缺失的消防設施長期不整改到位。此外，由物業管理的住宅小區消防設施整改維保過度依賴建筑維修資金，極易出現消防設施部分癱瘓或喪失功能的狀況。近三年來，湖南某市30起超期未整改的重大火災隱患中，有20家重大火災隱患單位是物業公司管理的住宅小區。

（二）法律規范有待進一步完善。一是約束力有待加強。《中華人民共和國消防法》第十六條第一款第二、三項要求機關、團體、企事業單位定期組織消防設施的維修，每年至少進行一次全面檢測，但對檢測維保由誰來實施未作規定；《建筑消防設施的維護管理》對建筑消防設施的值班、巡查、檢測、維修、保養人員的資質有規定，也未要求必須請專業的技術服務機構進行檢測維保；《湖南省建筑消防設施管理辦法》第十五條規定不具備建筑消防設施單項檢查和聯動檢查條件的單位，可以委托具有建筑消防設施檢測資格的單位進行，既未對檢測維保人員的資質、也未對是否需要正規技術服務機構進行檢測維保提出要求。現實情況是“兩端冒泡”：一方面小部分火災高危單位、大型綜合體、大型連鎖企業呼吁有資質、正規可靠的消防技術服務機構為其提供技術服務；大部分部分易燃易爆企業、人員密集場所、火災高危單位不愿意付費請消防技術服務機構開展檢測維保，依靠“游擊隊”和單位內部人員檢測維保，質量得不到保證。據統計，2020年湖南省只有2786家社會單位委托具有資質的社會消防服務機構開展檢測和維保。二是規范標準有沖突。由于頒布年限等原因，部分規范、標準未及時修訂，造成與現行的規范標準有沖突。例如《建筑消防設施的維護管理》中的對自動噴水滅火系統的巡查根據單位的性質確定頻次，巡查、檢測、維護、保養的內容與《自動噴水滅火系統施工及驗收規范》維護管理工作的檢查項目、內容和頻次出入較大。

（三）消防設施的施工驗收監理不到位。建筑設計單位更多地遵循強制性條款，對推薦性條款能省則省，在設計的時候沒有作出具體要求。消防施工單位更多地側重消防設施“有”或“沒有”，對建筑消防設施的安裝前檢查，施工中的安裝調試、施工完后的自我檢測驗收流于形式，一些管道的連接方式、走線方式、封堵方法、安裝高度、消防設備的材質和性能，均出于方便和成本考慮，偷工減料、偷梁換柱，縮短了消防設施的使用周期。監理單位更多地側重于設計規范的把控，注重于是否按圖施工的監控，對施工及驗收規范的監理內容不深不細，特別是建筑消防設施涉及水、電、暖等多個專業，點多面廣，且很多為隱蔽性工程，客觀上難以監理到位。而建筑消防驗收的部門，更多地注重于耐火等級、總平面布局、平面布置、安全疏散、消防救援設施等靜態內容的檢查，消防設施的檢查更多地依賴消防檢測機構的消防設施檢測報告，沒有對消防設施進行“過篩式”檢查。

（四）建筑消防設施檔案管理不規范。消防工程交工驗收后，消防設施的維護保養對驗收資料的依賴性很大。某種程度上說，驗收資料的完整性是消防設施布局、參數的綱領性文件。例如，《自動噴水滅火系統施工及驗收規范》（GB50261-2017）中規定，質量控制資料檢查包括施工圖、設計審核意見書、產品檢測報告和合格證、施工記錄表、系統試壓記錄表、隱蔽工程驗收記錄表、調試記錄表和系統及設備使用說明書等資料。而現實情況是，很多單位的消防控制室連最基本的消防設施點位圖都不能提供。另一方面，大部分單位未按照《建筑消防設施的維護管理》（GB25201-2010）要求建立建筑消防設施的基本情況和動態管理情況檔案，建筑消防設施的原始資料、檔案資料保存周期不符合要求，部分單位沒有建筑消防設施檔案資料的意識，檔案僅停留在消防管理制度層面，施工圖、點位圖和巡查、維保記錄等檔案資料丟失。

（五）建筑消防設施的維護管理質效不高。其一，我國消防技術服務行業的技術標準主要有2004年頒布的《建筑消防設施檢測技術規程》和2010年頒布的《建筑消防設施的維護管理》，配套的標準體系還不夠完善，缺乏執業行為、合格判定等標準，消防設施檢測等大多數都是按比例抽檢，手段簡單，標準不高，不能全面反映整體情況；且噴規、煙規、疏散照明規范等技術標準均在此之后進行了修訂，一些內容與現行規范沖突。其二，由于缺乏物價部門的監管，消防技術服務市場沒有統一的服務價格標準，造成維保公司之間惡性競爭，“低價位服務、低質量維保”現象不斷發生，嚴重擾亂整個消防檢測、維保、評估的市場，最終導致檢測維保質量整體不高。其三，一些單位沒有請有資質的消防技術服務機構進行維保檢測，通常由原來的消防施工單位人員和流動的消防施工人員擔任檢測維保任務，這類人員中大部分未取得技術以上資質，主要依靠施工經驗進行維保，對消防設施的掌握程度不全面，檢測維保難免顧此失彼，檢測質量打折扣。

（六）消防執法現場有盲區。《消防法》《消防監督檢查規定》均未明確要求消防監督員在檢查時，應對單位所有消防設施進行一次全面的檢查。現實情況消防執法檢查的時間最多也就二三個小時，難以對建筑消防設施進行一次全面、徹底的檢查，特別是面對一些大型倉庫廠房或綜合體，在較短的時間內，除了檢查消防設施還要查看建筑防火、消防管理情況等其它方面工作是否到位，加之現場消防設施是隨機抽查的，以及檢查人員自身技術水平和能力差異，通過隨機的、短暫性的面上抽查，難以把建筑消防設施存在的全面問題呈現出來，往往對消防設施方面提出的問題大多是“動態性”和“顯性”的，往往是難以反映建筑消防設施全部情況。抽查湖南省100余份消防監督檢查記錄，消防監督員很少檢查或未檢查過樓梯間、前室的送風量以及防煙分區內排煙口的排煙量，高壓水箱的流量開關和出水干管上的低壓壓力開關能否連鎖啟泵，氣體滅火系統鋼瓶是否按照壓力容器技術規范定期進行檢測，距地面8米以下的燈具是否選擇A燈具等關鍵內容。

二、加強消防設施管理的法規應對策略

針對建筑消防設施各個環節存在的問題，需要強化頂層設計，從法規、制度滲透到建筑消防設施的施工、驗收、巡查、維護、保養、檢測等各方面，切實提高建筑消防設施的完好率。

（一）強化建筑消防設施的源頭管控。一是突出消防產品的監管。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化消防執法改革的意見》將13類強制性消防產品調整出強制性產品認證目錄，改為自愿認證，需要加強源頭管控來彌補。在修訂《中華人民共和國消防法》和《消防產品監督檢查規定》時，區分強制性認證產品和自愿性認證產品的檢查內容、頻次、要求，明確市場監管部門對生產廠家、銷售單位的事中事后檢查頻次，明確住建部門對驗收合格的且在施工維保期內的消防產品質量負監管職責，消防救援部門對過了維保期的消防產品負監管職責。二是加大對建設、施工、監理、設計單位的管理和處罰。明確強制性條文、隱蔽工程設計、施工、監理的責任和具體要求。目前《中華人民共和國消防法》第五十八、五十九條主要對程序違法和降低施工標準、施工質量進行處罰，可考慮增加對消防設施質量不符合要求、未按要求進行安裝前檢查調試驗收的處罰。三是明確相關職能部門的資料共享和移交。在相關法規中明確施工圖、審核驗收意見書、消防設施點位圖、消防產品檢測合格證明、安裝前檢查記錄、施工調試記錄、隱蔽工程驗收記錄、消防產品合格證明、消防設施使用說明書等關鍵資料移交的種類、流程和移交文書模板，解決消防設施的“建”“用”“管”等環節的無縫對接。四是從源頭解決物業管理的小區消防設施存在的難題。修訂《消防法》第十八條第二款，增加物業公司對共用消防設施的檢測和保持完好有效的責任，明確消防安全防范的主要內容。制、修訂相關法律規章時，明確消防設施由物業公司出資和由公共維修資金出資的不同條件，打消物業公司單一依靠維修資金維保消防設施的念頭。

（二）加大對建筑消防設施在用期的維保約束。一是加強對火災高危單位消防設施維保的規制。參照《安全生產法》的相關內容，在修訂《中華人民共和國消防法》和地方性法律規章時，明確要求一定規模、性質的企業必須委托有資質的消防技術服務機構開展維保檢測，或者單位內部必須具有與服務機構同等實力、數量的注冊消防工程師以及消防設施操作員，并出臺相配套的限制性措施和處罰措施。二是加強對消防設施操作員的規制。嚴格按照《建筑消防設施的維護管理》《消防控制室通用技術要求》（GA767-2008）和《消防設施操作員》(職業編碼4-07-05-04)要求，督促配置了自動消防設施的社會單位配備消防設施操作員的配備和檢查。針對目前社會單位不按要求配備消防控制室值班操作人員處罰手段不多的情況，除可用《中華人民共和國消防法》第六十條第一項“指使或者強令他人違反消防安全規定冒險作業的”為罰則外，增加更加嚴格的行政處罰罰則，加大對不按規定配備值班巡查維保人員的震懾力度。三是加強對消防技術服務機構的規制。目前對消防設施的在用檢測是對消防設施運行狀況的定期檢驗，幾乎所有消防檢測機構都聲明只對當時被檢設施運行即時工況的檢測結果負責，一旦遇到火災時消防設施沒有動作等問題，難以界定檢測機構的法律責任。在制、修訂相關法律規范中，進一步進行責任細分，對同時承擔維保和檢測業務的服務機構，火災時消防設施的問題必須由服務機構承擔法律責任；僅承擔檢測的機構，區分靜態和動態因素、檢查是否按要求和頻次開展檢測，綜合確定是否需要承擔法律責任。

（三）完善消防服務機構執業的配套措施。《關于深化消防執法改革的意見》出臺后，取消了消防技術服務機構資質許可，取消消防設施維護保養檢測、消防安全評估機構資質許可制度，企業辦理營業執照后即可開展經營活動；加之《消防技術服務機構從業條件》相比以前降低了準入門檻，很多服務機構是否真正符合從業所需的裝備和場地要求，人員能力素質是否達標很難檢查到位。一是明確職責范圍和法律責任。健全相關法律法規，在修訂《消防法》時加入關于建筑消防設施檢測維保的相關規定，界定其檢測范圍，確定其產生依據及法律地位。同時制定與法律相適應的配套法規，明確消防技術服務機構的服務標準、法律責任和收費標準，對機構內部人員的培訓、儀器管理和計量檢測進行明確的規定。二是制定、修訂消防技術服務機構從業條件和服務標準。制訂一套明確的、完善的建筑消防設施檢測標準，讓消防技術服務機構在檢測過程中有據可依。同時嚴格標準的細分，不同性質的場所、不同性質的檢測項目、不同的服務內容設置不同的檢測標準和運行程序。三是完善新老標準的對接。修訂《建筑消防設施檢測技術規程》和《建筑消防設施的維護管理》，使之與各大系統的施工及驗收規范相配套。另外，《建筑消防設施的維護管理 》附錄的表格側重于消防巡查（業主單位范疇）和消防檢測（檢測單位范疇），維護保養表設計得比較粗放，在實際維保工作中往往不具備操作性。

（四）強化對建筑消防設施現場執法檢查的質效。一是集中補短板，組織住建部門驗收人員、消防監督員學習相關消防系統的施工及驗收規范，開展消防設施操作培訓，督促住建和消防機構的監管人員取得中級消防設施操作員資質，讓消防執法人員系統掌握建筑消防設施抽查檢查的標準、方法和要點；推動住建、消防機構執法人員嚴格按照具體抽查檢查的標準，采取隨機抽查的方式，做好建筑消防設施聯動測試，“以點帶面”，對建筑消防設施進行一次運行可靠性的“安全體檢”。二是強化單位日常消防安全服務指導。貫徹應急管理部消防救援局《關于改進消防監管強化火災防范工作的意見》，注重強化單位日常消防安全服務指導，加強對體量較大單位消防設施聯動演練培訓，督促社會單位消防設施操作員熟悉消防設施有關參數、作用以及操作規程，手把手解決單位應急處置力量對消防設施不熟悉、不熟練、不會操作的問題；督促所有社會單位消防設施點位圖歸位到消防控制中心并最好上墻，以便于發生預警信號后做好識別、查看、確認、故障維修等工作。三是加大對技術服務機構的管理力度。對消防技術服務機構檢測合格的單位仍存在嚴重缺項的，要對消防設施維保公司的資質、承保消防設施的范圍、消防設施維保的時間以及日常消防設施維保的記錄進行核實，糾正偏差，規范行業執業操守，推動單位與消防設施維保公司雙方進一步做好建筑消防設施熟悉和應急處置工作。