突發事件風險管理體系對城市發展的作用探析

石泉潔

（石河子大學，新疆 石河子 832000）

0 引言

長久以來，突發事件都影響著城市發展，如破壞城市的基礎建設，影響城市的經濟發展等，突發事件因此也成為學者們廣泛關注的熱點問題。

1 突發事件概念的界定

突發事件的概念可以廣義和狹義地定義。廣義上，突發事件是指突然發生的事情，其含義可以理解為事件的快速發生，也可以理解為事件需要運用非常規方法處理[1]。廣義的突發事件可指代范圍廣，界限較模糊，針對性弱。一般而言，這種廣義的定義用于做出突發事件的詞語釋義。狹義的突發事件是指意外地突然發生的重大或敏感涉及到國家安全和社會穩定方面的事件[2]，一般而言，是指自然災害、重大公共衛生問題、恐怖襲擊等，所以狹義的突發事件也被稱作“危機”，且突發事件具有突發性、不確定性和破壞性的特點。

基于中國的基本國情和政府實況，本文中定義的突發事件源自于2007年11月1日起生效的《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，是指那些突然發生，會對城市的發展產生嚴重損害的，需要通過政府帶領來解決的事件。本文是在狹義的基礎上進一步拓展，狹義的突發事件沒有說明是否有主體來領導解決突發事件，本文的突發事件是指需要通過政府帶領來解決的突發事件，相比突發事件廣義的概念，本文將受影響的主體范圍進一步縮小，突發事件影響的主體范圍可以是國家或者城市，本文的受影響的主體范圍縮小到城市，使其與本文的關鍵詞“城市”相符。本文界定的突發事件具有突發性、社會性、破壞性等特點，相比狹義的突發事件的不確定性，更著重于社會性，即指的是突發事件在社會體系中的基本價值和行為規范框架上的影響。

2 突發事件對城市發展的影響

由于突發事件自身的特征，它們可能會帶來嚴重的社會問題和傷害，所以對城市的發展有巨大的影響。基于突發事件的概念，本文將突發事件分為自然災害、社會安全事件和公共衛生事件，詳細闡述其對城市發展的影響。

2.1 自然災害對城市發展的影響

自然災害主要指氣象災害和地質、地震災害[3]，具有分布范圍廣闊，發生次數頻繁以及難以被避免等特點。據統計發現，中國是世界上受氣象災害影響最深的國家之一[4]。而臺風便是氣象災害中影響中國城市發展的罪魁禍首之一。以2013年的海燕為例，從11月10日到12日，三天時間海南大部分地區累計降雨100-250毫米，導致三亞主要城區多處出現停電現象，同時臺風風力強勁，樹木出現被掛斷的現象，廣告牌等不固定物品被吹倒，造成巨大的安全隱患，海南省有4人死于物體墜落和墻壁倒塌，截至11月11日，海燕帶來的暴風驟雨造成海南全省19個市縣225個鄉鎮204.48萬人受到臺風的影響。同時臺風天氣的出現直接影響了三亞的大多產業，連續暴雨導致三亞市多處景區關閉，三亞市的農業受到了巨大打擊，暴雨導致了田地的受災面積達到29萬畝，未收獲的田地超過9萬畝。海上運輸業受到影響，11月10日，一艘屬于廣西的船只“順航998”在三亞港港池停泊來抵擋臺風對船的危害，結果卻被遠超17級的臺風“海燕”吹斷了固定的繩索，致使大船飄入大海中，船上的7名船員下落不明；路上運輸業也受到了很大的影響，從臺風開始到11月10日三亞機場取消航班187架次，延遲耽誤航班27架次，同時火車站和汽車站取消島內外全部班次，影響1.6萬旅客的正常出行、工作。此外，地質、地震災害是指那些在人力或者自然影響下產生的具有很強破壞力的地質現象及作用[5]。常見的地質、地震災害有地震等。本文以2008年四川的汶川地震為例，這是一場震級達到8的地震，同時它的震中區的烈度到達了11度，影響范圍廣闊，基本上除黑龍江、吉林及新疆三省外中國其他地區均有震感。據相關部門統計，這次地震導致69227人死亡，374644人受傷，17923人失蹤，地震造成了8452億元的巨額經濟損失。同時這次地震導致房屋大量被毀損，城市基礎設施被大量破壞，文物中以古建筑類文物受損最嚴重。汶川地震后，重建四川受災縣花費1.7萬億元。

綜上，自然災害嚴重影響城市的房屋建設、基礎設施建設等城市的地上地下的建設情況，影響公眾對于這座城市的印象和城市人口的流入流出，給城市未來的發展造成隱憂，對于我國的城市發展產生了極大的消極影響。與此同時，自然災害的發生有可能破壞一個城市的歷史遺跡，造成城市精神文化的缺失或者消失。

2.2 社會安全事件對城市發展的影響

社會安全事件指因人民群眾內部產生的矛盾激化而發生的事件，具有社會性，危害性和采取特殊措施應對的必要性[6]。其中，恐怖襲擊就是一個典型的社會安全事件。中國昆明火車站曾于2014年發生過一起恐怖主義主導的襲擊事件，當時，昆明火車站29人遇難，143人受傷，影響3000名左右的旅客出行，大量的人員傷亡導致保險業面臨巨額賠付問題。政府專門組織一批權威的醫療專家為傷員進行救助，與此同時，國家相關領導親自趕赴云南進行這起暴力恐怖襲擊事件的調查。該起暴力恐怖事件干擾了政府正常的工作秩序，導致短期內到昆明旅游的人員大量減少，給昆明的旅游業帶來沉重的打擊。與此同時，恐怖襲擊會直接影響人民對政府的信任度，這也證明了政府積極建設反恐力量勢在必行。

由恐怖襲擊事件可以發現，社會安全事件發生會給城市的發展帶來大量負面影響，對人民群眾的生命和財產造成嚴重損失，對受害人自身和家庭造成巨大損害，并對城市的經濟發展造成不利影響，給各級政府及有關部門的正常工作秩序帶來嚴重的干擾。與此同時，社會安全事件的發生會引發民眾的不安和對公共安全的不信任，不利于社會穩定。

2.3 公共衛生事件對城市發展的影響

公共衛生事件通常是指突發公共衛生事件，突發公共衛生事件是指突然發生,造成或將會造成群眾的生命受到嚴重傷害的重大傳染病疫情、大規模群體性不明原因疾病、嚴重的食物中毒和因職業原因導致的中毒以及其他嚴重影響公眾生命健康的事件[7]。自2019年開始流行的新型冠狀病毒肺炎疫情事件就是一件典型的公共衛生事件，武漢是一座深受新冠疫情影響的城市。面對嚴重的疫情問題，政府選擇封城這一解決辦法。這個辦法的確有效防止了新冠病毒在全國范圍的傳播，然而雖于全國有利，但是給武漢造成了重大損失。首先，封城會導致群眾對于武漢的印象發生變化，影響未來流入人口的數量。武漢的流入人口主要集中在學生、企業遷入帶來的人口和旅游人口，該起事件會導致這些人群在面臨選擇城市時會更慎重。其次，對于城市內部的商業也是一個沉重的打擊，人群選擇自行隔離在家，無人外出消費，靠消費生存的小商戶會面臨關停危機。此外，武漢疫情暴露出的當地政府的對于公共衛生事件處理能力的不足會得到中央政府的處理，對未來武漢城市發展過程中如果再遇見公共衛生問題有了很好的范例。

綜上，公共衛生事件會對城市的未來發展產生影響[8]，這種影響不像自然災害和社會安全事件直接表現在毀壞多少城市建筑等客觀方面，而是一種通過人的觀念傳遞出來的間接性影響。群眾認為該地出現了重大衛生問題，會下意識地躲避該城市相關的產品與服務，如日本出現核電污染地區種植的大米，長期無人購買。公共衛生事件產生的后果的嚴重性不可想象。

3 城市中不同主體對突發事件風險管理措施

面對突發事件對城市所造成的嚴重影響，社會各界不同主體積極關注該問題，并采取不同的措施預防和解決突發事件。

3.1 政府對突發事件風險管理措施

在自然災害方面，建立預警機制，及時組織應急救援隊伍。現階段，我國政府的確建立了較為完善的預警機制，如目前我國應用了地震災害預測系統，加入了國際海嘯警報系統，構建了應急財政預警機制等。這些預警機制有利于減輕受災地區的人員傷亡和對當地社會經濟的破壞，也提高了政府在自然災害發生時的反應能力，有利于及時開展救援行動。與此同時，政府建立應急財政預警機制有利于災區恢復重建，促進當地經濟恢復發展。但是我國目前只是建立了個別災害預警機制，突發事件預警力度不足，對突發事件防范重視不夠，政府缺乏長期的防范突發事件的戰略和計劃。自然災害發生時，會出現大量群體被困現象，這時候就需要救援隊伍對他們進行救援。我國當前組織的應急救援隊伍主要來自于政府部門組織的，來自社會力量組織的應急救援隊伍也不少，一些單位和興趣組織建有相應的救援隊伍，但是社會力量組織的應急救援隊伍存在資金不足，救援依靠熱血等情況，導致其不可能長久存在。與此同時，由于社會組織的應急救援隊伍本身存在聯系和調動不暢的問題，導致我國的主要救援力量依然是政府組織的。政府組織的救援隊伍來自于軍隊、武警部隊、消防部門等，這些隊伍擁有完善的組織結構及設備，聯系和調動方便，聽從指揮。但是由于這些隊伍的主要任務并非實施應急救援，且大多是臨時由官方組建起來的救援力量，導致其缺乏相應的專業知識。在應對社會安全事件方面，有關部門準備各級應急預案和設立響應的法律法規或行政規章。應急預案指在面臨突發事件時，所做出的管理、計劃，國務院于2018年組織建立了中華人民共和國應急管理部門，其主要任務是推動應急預案體系的建設及演練等。通過應急管理部門，政府可以準備各級應急預案，為應急準備和應急管理提供了行動依據，降低了突發事故的危害。但是目前，我國的預案內容和管理機制滯后，預案劃分不夠清晰，缺乏明確的機制對應急預案做出支撐。在此之前，有關部門已經設立相應的法律法規，于2007年起實行的《中華人民共和國突發事件應對法》是一部關于突發事件的法律，與此同時，還有散落于各大法律法規的相關處理規定，如《刑法》第一百二十條就是關于恐怖襲擊的處理依據。相關的法律制度有利于明確政府在處理突發事件時的地位和作用，有利于確定當公民參與處理突發事件時的責任和權力，有利于政府明晰權責，依法行政。目前，我國處理突發事件雖然有《中華人民共和國突發事件應對法》這一主干，但是散落于其他地方的法律法規還有很多，過于松散，政府在處理突發事件時在查詢法律方面需要花費過多的時間和精力，效率低下。

在應對公共衛生事件方面，發揮網絡的作用，建立信息共享體系。政府運用網絡強大的信息傳遞能力，搭建自己的信息共享平臺，在這個平臺上向公眾發布相關公共衛生防感染知識，并及時公布相關處理情況，安撫民心。如在本次新冠疫情中，政府就很好的利用了網絡，及時向公眾公布感染地區和死亡人數等，減少民眾受其他惡意信息傳播的影響，維護社會穩定。與此同時，政府也通過網絡，快捷便利地告訴人民預防新冠的辦法。但是我國現在信息共享處于起步階段，各方面亟待完備，法律法規上存在漏洞，同時一些不法分子會利用信息共享的缺陷，傳播不實消息危害社會，影響社會的穩定。

3.2 公眾對突發事件風險管理措施

隨著科技水平和公民知識水平的不斷提升，公眾越來越愿意主動了解政府對于突發事件的解決措施，當政府的措施是不損害自身利益時，公眾會積極配合政府行動。與此同時，由于法是由國家強制力保證實施的，法律是維護公共秩序的基本手段之一[9]，再加上我國進行的長期關于法的教育，公眾會自覺遵守法律法規。社交平臺和政府公布信息的平臺可以向公眾傳遞突發事件的解決措施，各種不正規的平臺或者無良媒體也可以影響公眾的信息獲取。通過了解政府的措施有利于公眾了解如何保護自身生命安全，有利于減輕政府實施管理的壓力和阻力，創建了公民監督政府履職的新途徑。但是，在大多數情況下，公民只希望政府披露與個人利益密切相關的突發事件的信息，而不關心與本身的實際利益無關的信息，因此，在了解突發事件解決措施上，公民存在公開意識落后的問題。

3.3 社會各界對突發事件風險管理措施

突發事件發生時，社會上各不同力量會主動組織人員進行應急救援，不同的社會團體積極承擔自身責任，如紅十字會在突發事件發生后，協助政府對受害者提供醫療幫助或者其他服務；快遞業積極發揮自身的運輸功能，幫助政府向受災地區運輸物資。與此同時，各界人士積極響應向災區捐款的活動，為災區的搶救和重建提供經濟上的支持。例如2008年的汶川地震，全國上下一直堅持“一方有難，八方支援”的精神，大量的救援資源都被送進汶川；本次新冠疫情中，全國對于武漢也進行了這樣的救助行為。相較于政府，社會各界的幫助可以更好深入受害群體之中，了解受害群體的需求，發揮政府難以發揮的作用。社會各界的資金物資支持可以幫助災區渡過難關，也可以減少政府財政負擔。但是我國目前的社會各界組織的救援組織存在管理和協調機制缺失，極大的降低了救助地效率和積極性，導致物資和資金不能及時送達到需要者的手中，本次新冠疫情中武漢紅十字會在物資發放就存在這樣的問題。同時該類組織由于是民間自發組織存在資金籌措和運作能力不足的問題。

4 突發事件風險管理體系對城市發展的作用

對于突發事件，突發事件風險管理體系是政府應對危機的緊要舉措，可以幫助政府有效的解決突發事件。突發事件風險管理體系在政治上、經濟上和社會上都具有先天優勢[10]，能夠發揮重大作用，具體作用如下。

4.1 政治上有利于凝聚城市精神，構建上下級部門聯系，建立權責分明的政府

首先，突發事件風險管理體系可以減少突發事件對城市發展的消極影響，提升民眾對城市安全的信任，有利于城市文化和其精神的建設，增強城市凝聚力。同時，突發事件風險管理體系由政府領導建立，政府時刻堅持以人為本，執政為民的宗旨，加強對民眾利益的保護，保障民眾的安全，有利于增強民眾對政府的信任。其次，通過構建突發事件管理體系有利于建立與上級單位和部門應急救援體系的聯系。在建構突發事件管理體系過程中制定應急預案，可以確保發生的程度超過本級應急能力時，及時聯系有關上級應急部門和機構，協調突發事件的處理，有利于減少不必要的損失。最后，突發事件管理體系是各類突發事件的應急基礎[11]，在此基礎上，有利于各類突發事件救援活動高效開展。政府開展突發事件救援活動，需要實行責任追究制度，依法追責失職和瀆職。與此同時，落實責任追究制度需要提高政府官員的問責水平和能力，使問責呈現科學、制度化，減少腐敗行為的出現，保障群眾的利益，有利于建立一個權責分明的政府。

4.2 經濟上有利于降低城市經濟損失和促進新技術的發展

如果在突發事件發生時缺乏良好的突發事件管理體系，將會導致一系列產業遭受突發事件的打擊，區域之間的產業鏈和供應鏈也受到影響，破壞城市的經濟發展，所以建設良好的突發事件管理體系非常重要。首先，在建設良好的突發事件管理體系中，需要準備應急預案，有利于促進各行業準備良好的應急預案，做好相應的應急保障準備，可以減輕突發事件對城市經濟的危害，降低事故的后果，有利于城市經濟正常運行，在突發事件發生后，有利于將突發事件造成的經濟損失降到最低。其次，完善突發事件風險管理體系，需要架構好信息共享體系和信息應急管理系統。完善信息共享和應急管理系統有利于促進相關新技術的發展，如在救援過程中，運輸物資需要運用應急管理中的運輸系統，可以促進無人機運輸救災物資進入危險地區等運輸業相關技術的發展。最后，通過突發事件管理體系，政府能對社會籌集的資源加以優化和配置，充分發揮資源的價值，釋放出最大社會價值，有利于穩定突發事件發生后的城市經濟。

4.3 社會上有利于降低人員傷亡，建設良好社區管理，維護城市的穩定

一方面政府通過突發事件管理體系中的信息共享體系和信息應急管理系統及時發布有關突發事件的信息，同時積極與媒體合作，減少無良媒體報道以及傳播假消息造成的社會不穩定現象，有利于維護社會的穩定。另一方面，公眾可以通過了解、學習政府發布的突發事件的信息和應對突發事件的方式，學習基本的應對突發事件的方法，增強自身應對突發事件的能力，有助于減少城市緊急情況下的城市傷亡人數。與此同時，政府也可以通過信息共享體系和信息應急管理系統向社會籌集所需的應急資源，充分發揮社會力量的作用，與政府做好配合，讓社會資源做到最有效率的分配和利用，形成有效應對突發事件的強大合力，為建設良好的社區管理提供支持。一個良好的社區管理可以做到與各級政府部門及時建立聯系開展防御、應對和處理工作，也可以做好及時安慰居民的工作，以促進突發事件的處理并最大程度地減少突發事件的影響。維護城市的穩定，為減少突發事件對城市的破壞做出貢獻。

5 結語

在現代城市中，擁有良好的突發事件風險管理體系會對城市的政治、經濟、社會產生積極作用。因此，為了讓城市擁有良好的突發事件管理能力，我們可以從推動完善突發事件風險管理體系、建立健全信息共享體系、完善預警體系、做好法律法規建設和提高政府工作人員專業應急能力等方面做出努力，為社會長治久安的發展奠定基礎。