提升財政科技資金績效評價質量的思考

紀開芳

（云南大學，云南 昆明650091）

0 引言

為提高財政資源配置效率和使用效益，2018年，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“花錢必問效，無效必問責”的財政資金績效評價新理念，同年印發《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，提出財政科研項目依據任務書，開展分類綜合績效評價，推動項目管理從重數量和過程向重質量和結果轉變并要加強績效評價結果的應用。科研項目績效評價開展兩年多來，取得了一定的成效，但尚未達到預期目標，有進一步完善和提升的空間。

1 財政科技資金績效管理的制度體系建設

績效管理理論始于20世紀30年代，到20世紀50年代，績效評價作為企業管理的重要組成部分，被西方學者引入到公共財政預算管理領域[1]。我國起步較晚，到20世紀90年代初 “績效評估”這一概念才被引入。財政部2005年印發《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》,各高校紛紛開始探索績效管理。2015年，我國新《預算法》正式實施，預算績效首次入法，要求各級預算必須遵循“講求績效”的原則，并將績效思維貫穿于預算編制。預算執行、決算以及預算審查的各個環節，推進了我國財政資金的管理向法治化、科學化和規范化邁進。

2018年，依據黨的十九大提出的“全面實施績效管理”，中共中央國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，全國大部分省市結合自身實際相繼出臺了一系列財政資金績效評價的地方性文件，標志著我國財政科技項目資金績效管理的制度體系初步建立。

2 財政科技資金績效評價實踐中存在的主要問題

隨著科技管理改革的深入推進，雖然在財政科技績效評價方面已經取得了初步成效，但績效評價的質量及評價結果的應用還存在一些突出問題。主要表現為：

2.1 思想認識不高，重視程度不夠

政府相關部門雖然已出臺與財政科技資金績效管理的相關文件，但文件的貫徹落實不到位。其主要原因在于各級科研項目管理部門、項目承擔單位、項目負責人及項目評審專家對財政科研項目績效評價認識不高，重視程度不夠，導致公眾對科研項目績效評價結果認可度不高 。項目承擔單位和項目負責人在申報項目時，更多的關注點在能否立項，獲得多少財政科技資金的資助。獲得資助后科研人員對項目的進展關注比較多，對經費投入產出的效益基本不關注[2]，更談不上自覺樹立“花錢問效，無效問責”的意識。項目評審中，專家的關注點更多是項目的意義、必要性、研發內容、技術路線和成果產出等，對財政科技資金績效評價中的各個指標值、投入產出績效的科學性、合理性、可行性等重視不夠。

2.2 績效評價指標體系的科學性尚待完善

財政科技項目在確定項目目標和績效指標時隨意性大，沒有認真考慮其科學性、合理性和可行性。有的缺乏定量指標值，指標數據無法獲取，定性評價指標不可衡量；有的指標值測算的過高或過低，這樣測算的指標值毫無價值；有的指標與預算資金不匹配，與項目關聯性不強；評價指標主要集中在經濟技術指標，而不能反映全部工作內容。有的績效評價過于簡單，僅以論文、著作、專利數量等作為評價標準，忽略了成果應用、經濟效益、社會效益和可持續影響等指標的評價，一定程度上存在財政科技資金績效評價工作走過場的現象。

2.3 分類評價落實不到位

盡管在政府出臺的相關文件中明確提出績效評價必須分類評價，但在實際執行過程中落實不到位。沒有注意到自然科學和社會科學兩類科學研究屬性差異、自然科學內部各學科之間的差異等。僅僅使用統一的一級指標、統一的方式方法、統一的標準，導致指標體系的設立與實際科研活動出現“兩張皮”現象[2]。 “為評而評” “形式化”“走過場”的現象嚴重，未到預期績效評價效果。

2.4 評價數據信息缺失，評價結果缺乏客觀性和真實性

在自評和專家評價時，由于主要數據信息不全，特別是績效指標完成情況缺少相關材料支持，導致對績效的評價空泛，無實質性內容，與預設的考核指標符合度差。專家無法給出科學合理的判斷，不能真正體現專家評判、診斷和指導的作用。比如用戶滿意度調查，大部分項目在沒有采用任何方式對滿意度進行調查，在無任何依據的情況下隨意填上一個數值，造成項目實施效果與效益體現不夠明顯。雖然部分項目的績效評價工作由第三方機構來完成，但由于第三方評價機構的人員專業知識的局限性，無法準確把握科學研究的規律和特點，致使評價結果不夠客觀和真實,參考價值不大[3]。

2.5 評價結果應用的作用不明顯

財政科技資金績效評價結果的應用應該在提高財政資金管理效率、使用質量以及資金分配結構優化等方面起到重要作用， 但實際情況是評價結果的應用和預期的效果相去甚遠。沒有將評價結果很好地應用到相關的財政科技資金使用管理、日常管理工作中，也無法通過評價結果督促管理人員、相關部門來進行財政科技資金使用的整改與完善。財政科技資金績效評價結果的應用缺乏規范、科學的機制，對評價結果相關信息的公開方式、內容及范圍等不規范，隨意性大，通常情況下由被評對象的主觀意愿決定。《中華人民共和國預算法》中明確指出:各級單位或部門必須從年度經濟社會發展、國家層面宏觀調控以及跨年預算平衡、應參照上一年度資金預算執行情況、績效評價結果,且需征求多方意見的基礎上才能著手編制下一年度的預算。但在實際操作上很多單位或部門在下一年預算編制、資金安排中, 沒有參考上年度績效評價結構對預算總額調整幅度進行合理控制,績效評價結果的應用基本止步于結論的形成，財政科技資金績效評價就失去了意義。

3 提高財政科技資金績效評價質量的途徑和措施

3.1 統一思想、提高責任意識

各級政府管理部門、項目承擔單位和項目負責人要把思想統一到中央相關文件精神上來，要加大對財政科技資金績效管理重要性的宣傳力度,增強績效管理的責任意識,共同營造“花錢問效，無效問責”的氛圍；要加大對項目實施單位履行職責情況的監督檢查。把績效管理真正落實到項目申報、實施和結題驗收的每一環節。以績效管理為導向，建立和完善財政科技資金績效評價相關制度和辦法，包括財政科技資金管理辦法、績效評價制度、績效評價結果應用等。調動各類主體的積極性、主動性和創造性。同時要建立專門的績效評價工作機構,明確職責, 提高從業人員的知識水平和業務能力, 提高績效評價的質量。

3.2 構建科學合理的績效評價指標體系

遵循科學研究規律，根據不同科研類型的特點，按照共性與個性相結合、分類分級相結合、定量與定性相結合、過程與結果相結合的原則構建分類評價指標體系。在關鍵節點設立明確、細化的階段性目標，便于進行考核判斷項目實質性進展的好壞；立項評審時重點審核財政科技資金績效目標的合理性、創新性、可操作性，實現財政科技資金績效目標的能力和條件等在項目實施過程中，通過對階段性績效目標考核，對項目進展不好，績效目標完成度低或難以達到預期績效目標的，應及時予以調整或暫緩撥付財政科技資金。

特別要關注到，基礎研究和應用基礎研究具有探索性、獨創性、結果不可預測、風險大和失敗率高等特點，對于這類項目，比如國家自然科學基金計劃、國家重點研發計劃基礎研究與應用基礎研究類研究，績效評價的重點是原創性成果的產出，如新發現、新原理、新方法、新規律等，解決經濟社會發展和國家重大需求中關鍵核心科學問題的能力和達到的效果。而應用類項目績效評價的重點是科技對經濟社會發展、生態環境的影響和推動，評價的指標設立以新技術、新工藝、新方法、新產品、關鍵部件等的創新性、經濟效益、社會效益和生態效益，突出產生的成果應用為解決經濟社會發展關鍵問題和產生的效益、引領行業產業發展的作用。評價方式采取成果轉化、應用推廣相關方評價和市場評價方式。

探索構建“結構化的量化指標體系”，篩選具有代表性的績效評價核心指標, 根據不同的評價內容采用模塊化的組合方式進行整合。

要按照堅決“破五唯”的要求，提交評價的論文、專利等只提供有代表性的，在數量方面作出一定限制，不將“頭銜”“帽子”“論文數量”“獲得獎勵”等作為評價指標。

3.3 完善績效評價數據信息，確保評價結果客觀真實

評價項目信息資料是否真實完備，決定著績效評價結果的質量。要進一步完善反映項目管理的數據標準，完善科技項目數據庫建設，打通單位與單位之間和各個單位內部信息共享屏障，實現信息資源的共享。要利用大數據等信息技術手段，通過建模的優化和數據分析，提高財政科技資金績效評價

結果的客觀和真實。

3.4 推進績效評價結果的應用

財政科技資金績效評價結果應用是績效評價的最終目的，是績效評價工作的核心，是財政部門安排財政科技經費預算、政策調整和后續支持的重要依據；績效評價結果要與項目單位及項目責任人的業績考核掛鉤；要與以后年度的財政科技資金撥付掛鉤；與再次申請財政科技資金關聯。進一步強化績效評價結果的應用，關鍵在于建立基于績效評價結果的獎懲與問責機制，建立績效評價結果反饋機制。要暢通及時將專家評價意見和建議反饋給科技項目承擔單位管理部門、項目負責人和科研人員的渠道，有利于通過改進提升創新績效[4]。制定適度的獎勵或處罰辦法，對于績效評價結果優秀的高校、科研院所等，在申請國家、地方政府科技計劃項目、績效工資總量核定、建設國家科技創新基地布局、研究生招生指標、相關和政策等方面給予適當傾斜。對通過“產學研緊密合作”機制實現財政科技資金項目取得顯著效益的相關人員或基層車間（部門），給予項目繼續支持或獎勵。形成激勵約束的良性循環，使績效評價真正起到提高財政科技資金使用效益的作用。

4 結語

伴隨著科技管理改革的深入推進，我國在財政科技項目績效管理和評價方面已經取得了初步成效，標志著我國財政科技項目資金績效管理的制度體系初步建立。但在績效管理和評價的實踐過程中，尚有值得引起重視和進一步改革完善的空間。在全面貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動經濟高質量發展，推進高水平科技自立自強的新征程中，我們應該進一步把思想和行動統一到黨中央的決定和部署上來，以改革創新的精神推動科技管理改革邁上新的臺階。