西藏基層社會治理法治化的若干問題及對策*

韓德輝 陳芝娟 唐小民

（中共西藏自治區委員會黨校，西藏 拉薩 850000）

西藏位于祖國的西南邊境，具有重要的政治地位，因其獨特的氣候、人文，形成了別具一格的文化氛圍、政治管理模式。劉寶臣（2016）研究發現，西藏基層治理面臨著經濟社會發展程度較低、維穩形勢復雜及維穩壓力較重、基層治理的力量較為薄弱等問題，并提出五點建議：堅持把改善民生放在重要位置，提高經濟發展水平；推進治理體系和治理能力的現代化；加強農牧區組織自身建設；發展經濟方面充分挖掘自身資源優勢和利用好宗教因素［1］。同樣認為西藏社會基層治理的主要問題是經濟發展水平低的張龔雪（2018），提出促進經濟發展、轉變政府職能、促進組織發展保障社會治理主體多元化的建議［2］。扎西多布杰（2014）以其駐村點邦達村為例，得出服務型社會治理更為適合西藏民族地區復雜社會環境得結論。依據是服務型社會治理以服務為宗旨，平行地包容了權力關系、法律關系和倫理關系，能夠實現這三重關系互動整合，直接服務于秩序目的的管理并且有著社會自治的性質和內容，正是這種自治性決定了服務型治理適合于西藏本地的社會環境［3］。冉昊（2017）指出西藏基層社會治理的創新點：網格化治理、雙聯戶制度和駐村干部制度，針對這三個方面提出了問題和改進措施［4］。王丹莉，武力（2017）針對西藏干部駐村存在的問題提出了切實可行的方案［5］。以上關于西藏基層社會治理的研究比較全面，真實反映了目前西藏基層社會治理存在的問題，但是關于西藏基層社會治理法治化的研究比較少，這決定了本研究的必要性。

1 西藏基層社會治理中存在的問題

1.1 群眾法治觀念淡薄

基層群眾法治觀念淡薄，在以下幾個方面表現較為明顯。第一，多數基層群眾信訪不信法，信訪有愈演愈烈的趨勢，很多民事領域的糾紛也通過信訪來解決。究其原因主要是對涉訪案件的處理方式不科學，基層維穩陷入怪圈，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”“花錢買平安”的“權宜性治理”方式較為普遍。第二，不履行調解協議和法院的生效判決，一是缺乏誠信意識和遵守法律意識，二是懲罰措施執行不力。第三，從糾紛解決的方式選擇來看，法律禁止的私力成為很多糾紛的解決方式。全區法治建設起步較晚，法治的影響在基層更是微弱。遇到糾紛時，很少尋求村兩委、基層政府調解或訴諸法律途徑解決。由此帶來的問題不僅僅是法律的問題，更會直接影響黨在基層的執政地位。第四，村規民約執行力欠缺。目前，基層都制定了村規民約，但卻很少被遵守。一是因為部分村規民約的制定科學性欠缺；二是對于違反村規民約的行為，缺乏相應的制裁措施。

1.2 領導干部法治思維欠缺

近幾年隨著普法宣傳教育工作持續開展，全社會法治氛圍日益濃厚，在法律框架下處理解決問題的意識和行為正在形成，但是個別基層干部法律觀念淡薄，仍然存在行政權威高于法律權威的思想，依法辦事觀念不強、能力不足，法律應有的權威和作用尚未形成。個別政府工作人員在推進工作中，首先考慮的不是在國家法律、法規以及規章制度下辦事，而是習慣于憑借個人的想法和經驗做決斷，在遇到本應通過法律途徑解決問題的時候，習慣找相關黨政部門解決，更多的是依靠行政命令、講人情等方式完成工作，甚至采取違反法律規定的土辦法來解決，個別干部還存在徇私枉法、知法犯法的現象。在基層追責方面存在嚴重的泛化現象，基層政府不堪重負，目前基層政府特別是鄉鎮政府承擔了太多本不屬于自身職權范圍內的工作，且動輒得咎。

1.3 司法機構職能未充分發揮

目前，基層都設立了司法所、人民調解組織、村居法律顧問等。但這些組織存在職能發揮不足等問題。比如很多單位都設置有專門的普法機構，但其職能被邊緣化。首先，從人員配備上來看，很多并不具備專業的法律背景的人員，大都是一般工作人員兼職。其次，從工作內容來看，除了在特定節點進行法律宣傳以外，更多的是進行相關信息報送，沒有形成主動作為的風氣和長效推進的機制。最后，無專門資金推動此項工作，即使有也是用來象征性的購買一些普法讀物。另外，律師資源的欠缺導致了法律顧問虛設，全區律師僅千于人，其分布又基本集中在拉薩市，在偏遠地區更是嚴重短缺，遠遠無法滿足群眾的需求。在普法宣傳中存在重形式、輕內容的現象。首先，普法宣傳形式單一，基層普法還是以傳統的發傳單形式為主，而且傳單內容教條化，缺乏生動的案例。影響基層普法宣傳實效的一個重大現實問題是大部分法治宣傳講座僅僅到達縣級，這其中既有經費問題，又有交通不便的現實困境，因此如何解決最后一公里的問題，成為當務之急。

1.4 傳統道德倫理約束力不足

我國基本上走的是法律移植的道路，影響制度能否有效運行的一個重要因素就是制度的土壤，鄉土熟人社會的土壤與陌生人社會的制度設計必然會存在一定的沖突。道德雖然也存在多元主義，但基本倫理道德具有共通性。當民眾不能達成法律共識的時候，可以發揮道德的教化作用。但是，在基層很多風俗習慣與基本倫理相違背時，傳統道德的約束顯得力不從心。比如在藏北草原，存在的“打狗”習俗，在這個過程中，建立了情侶關系的男子過著“多妻”的生活，女子則過著“多夫”的生活。其所生子女由女方撫養，男方沒有責任，因情侶關系所生子女，也不受社會歧視。在現代法律制度看來，這是為法律所不允許的，從傳統道德倫理來看，這種行為也是應當受到譴責的。但在這些地區的群眾來看，這是他們沿襲已久的風俗習慣，與道德無涉。這種認識上的問題不改變，道德倫理的約束就無從談起。

2 推進西藏基層社會治理法治化的路徑

2.1 加強本土立法

任何法律制度和司法實踐的根本目的都不應當是為了確立一種威權化的思想，而是為了解決實際問題，調整社會關系，使人們比較協調，到達定分止爭的目的。目前，我國已經開始注意到這方面的問題，風俗習慣正在慢慢的影響立法甚至直接成為法律的正式淵源，如《中華人民共和國民法典》將習慣納入了民法的正式淵源。注重本土化的立法，特別是作為自治地方的西藏有更大的運作空間。比如2020年1月1日生效實施的《林芝市生態公益林保護條例》2020 年5月1 日生效實施的《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》，都是實踐本土立法的條例。

2.2 堅持嚴格規范公正文明執法

面對基層執法的亂相，必須推進嚴格規范公正文明執法。嚴格執法要求執法必嚴，違法必究。不搞態度執法、關系執法、人情執法。規范執法要求執法手段和程序要符合法律的規定，執法人員要具有執法資格。公正執法要求不得有偏私。文明執法要求不得使用法律規定范圍之外的暴力，不得超出案件危害程度的暴力。面對違法犯罪現象，基層執法者要敢于亮劍，一味的妥協只會對法治造成更大的破壞，筆者認為基層法治化最重要的一點就是領導干部不能踐踏法律，不能以言代法、以權壓法。不謀全局者，不足以謀一域。領導干部要樹立全局思維，不能為了息事寧人，不能為了實現“零上訪”，就突破法律的底線。習近平總書記強調，必須加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，只有堅持嚴格規范公正文明執法，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，才能確保憲法和法律得到全面正確實施。

2.3 切實踐行司法為民的理念

2.3.1 要注重司法的法律效果與社會效果的統一。法律效果與社會效果的關系是一種辯證統一的關系，既有統一的一面，也有沖突的一面。法律效果的終極目的在于實現良好的社會效果；而且在一般情況下，法律和普遍社會正義具有一致性，通過法律效果可以實現部分社會效果。一般情況下只要依法審判就可以確保社會效果的實現。但法律的規定具有原則性，而司法的具體實踐又具有特殊性，所以司法的法律效果與社會效果又必然會存在沖突。法律認定的事實是法定事實，它只能無限接近事實真相，卻永遠無法完全和事實真相相一致。這就必然導致判決的結果只能是大致公正但不能完全公正，不能完全滿足當事人的合理預期。遲到的正義是非正義，司法的程序性限制導致其并不能及時給予當事人回應，當事人遇到侵害時往往希望能夠盡快發泄情緒，在這種情緒的支配下可能會有過激行為從而造成不良的社會效果。在農牧區傳統的根深蒂固的復仇思想更是要求司法必須給予盡快回應并符合合理預期。因此，可以專門成立刑事巡回法庭負責農牧區刑事案件，進而提高效率。

2.3.2 要加大司法救助力度。2015年，中央政法委等6 部門印發了《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》，“意見”的實施進一步明確了司法救助對象、方式、標準、程序等方面的內容。關于救助對象的確定只是明確列舉了7 種情形，但第八項規定了“黨委政法委和政法各單位根據實際情況，認為需要救助的其他人員”，《訴訟費交納辦法》第45 條第五項規定了“確實需要免交的其他情形”，以上第八項和第五項法律之所以規定兜底條款就是為了應對特殊情況。相關部門應該充分利用法律賦予的自由裁量權，特別是憲法賦予了我們自治權。此外，法律的上述規定并未涵蓋交通費等必要的因訴訟發生的附帶費用，對于這一部分除了對兜底條款的運用外還要加強地方立法予以明確規定。對于因訴訟發生的附加費用實行實報實銷的方式，從而解決農牧民群眾因經濟原因而放棄選擇法律手段維護自身合法權益的問題。

2.4 著力提升普法效果

首先要創新普法宣傳形式，提高宣傳內容供給的有效性。一是加強調研，針對農牧區群眾需求來普法，在繼續加強《交通安全法》《婚姻法》《刑法》等重點領域普法的基礎上就特定問題的法律重點宣講，特別是加強《中華人民共和國民法典》的宣傳，不僅要講清楚權利，也要講清楚侵犯權利的法律后果。二是采取群眾喜聞樂見的方式如法治小品、案例等、通過廣播、電視、網絡、微信公眾號等媒體進行靈活多樣的普法宣傳。三是真正發揮流動法庭的作用，既方便群眾以訴訟渠道尋求救濟，又能讓更多群眾通過旁聽案件審理的方式了解法律進而起到普法宣傳的效果。四是成立臨時辦事機構，集中各地從事藏語研究的專家進行普法教材的翻譯工作并錄制具有地方語言特色的法治音、視頻資料。五是合理配置駐村工作隊成員，做到漢藏結合，充分發揮駐村工作隊的理論宣傳的職能。其次要以青少年為突破口，帶動普法。

2.5 構建三治融合的基層社會治理體系

構建三治融合基層社會治理體系要發揮自活的基礎作用,健全和創新村(社區)黨組織領導的充滿活力的村(居)民自治機制,引導基層組織和群眾有序參與社會事務；要發揮法治的保障作用，提高政府依法行政的意識和能力；要發揮德治的教化作用,充分發揮道德在引領社會風尚、規范社會行為、協調社會關系中的春風化雨作用,弘揚社會正能量。三治融入關鍵在融，主要做好以下兩點：第一，要強化公眾參與。三治融合就是要求多元主體參與社會治理。公眾參與的過程是雙向、互動的決策過程。公眾參與既體現在自治、法治、德治的各自作用中，又體現在三者融合的治理過程中。法治是自上而下的治理方式，德治是自下而上的治理方式，通過法治與德治的互動達到自治的狀態。公眾參與本身是一個法學概念，體現于法治的各個環節中的程序性，體現于道德共識的形成過程中，體現于自治的全過程。自治、德治、法治在各自范圍內發揮不同的功效，共同實現社會治理目標，公眾參與也是社會主義協商民主的具體體現。三治融合治理離不開人民的參與，人民是治理的主體，治理效果的螺旋式上升，人民享受到社會治理帶來的具體實惠。第二，提高系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的能力。系統治理的核心在統籌，要統籌各方面因素，五位一體。要統籌發揮黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障等各方合力。要統籌全過程治理，不僅要解決矛盾，更要預防風險，貫穿事物發展的全過程。依法治理體現在自治法治德治全過程，一方面，法治本身就體現了依法治理，而自治與德治在組織上也有實體抑或程序的規范，體現了規則之治。綜合治理強調黨委和政府的統一領導下，各方力量參與，綜合運用多種治理手段，自治、法治、德治融合治理。源頭治理要求治未然，主動預防而非被動應對。在西藏基層具體做好兩項重點工作。一是繼續加強網格化管理。網格與便民警務站相結合，片警工作與社區工作相結合，通過網格化管理，提升基層治理效率，密切黨群、干群關系。二是創新“雙聯戶”的作用，變“雙聯戶”為“多聯戶”，發揮其在基層治理中的重要作用。