大慶流通環節食品安全監管實證分析及對策研究

馬三喜，李婭嬌

（黑龍江八一農墾大學馬克思主義學院，黑龍江 大慶 163319）

一、大慶市流通環節食品安全監管現狀

（一）監管部門

隨著我國經濟水平和物質生活的發展，為了順應社會發展的需要，大慶對食品安全監管工作在一步步摸索中前進，食品流通環節監管的主要部門也發生了多次變化，從新中國成立初期的行業監管、1982 年《食品衛生法（試行）》規定衛生部門監管、1998 年后的質監部門監管到2003 年后的工商部門監管、食藥部門監管，2018 年大部制改革繼續推進，將食藥監管、市場監管整合成立市場監管部門，食藥監管部門的食品生產、流通、餐飲環節監管工作交由市場監管部門負責，結束了食品安全監管縣區“沒腿”的尷尬局面，畜牧部門和農業部門合并成立農業農村部門，負責食用農產品的種養殖環節監管，出入境檢驗檢疫職責和隊伍劃入海關，海關負責進口食品企業備案注冊和進口食品檢驗檢疫工作，食品安全監管工作仍未達到“從農田到餐桌”的一體化監管。目前，大慶市級及各縣區局市場監督管理局承擔著轄區內流通環節食品安全監管工作職能。

（二）監管對象

目前，大慶市流通環節食品安全監管的對象為：在冊食品經營企業33，025 家，其中批發企業1209 家，零售企業28，427 家，批發兼零售企業3282 家，其他類型企業101 家，企業類型標注為空白的6 家。超市類企業28，124 家，食用農產品經營企業5231 家（以上為2019 年3 月大慶市市場監督管理局統計數據）。

（三）適用的法律

經過2014 年、2018 年兩次機構改革，《食品安全法》在2018 年經過了修正，隨著三局合一，食品流通環節監管適用法律法規、規章條例范圍更加廣泛，目前，大慶市食品流通環節監管工作主要依據法律、法規11 部，規章、條例12 部，地方性規章、條例3 部。食品流通環節適用法律法規、規章條例較多，存在一種行為違反多種法律、處罰程度各不相同的情況，對于這種情況如何認定違法行為的法律適用，按照哪一法律條款進行處罰存在較大爭議。

（四）監管環節和措施

大慶市流通環節食品安全監管主要采取事前許可、事中監管、事后處罰，監管措施較多樣化。（1）行政許可。大慶市各縣區市場監督管理局負責《食品經營許可證》《食品小經營核準證》申辦材料的審核、現場核查及證件下發工作。（2）日常監管。大慶市各縣區市場監督管理局負責對轄區內的食品經營企業進行日常走訪檢查，大慶市市場監督管理局每月對全市范圍內的食品經營企業采取“雙隨機”方式進行檢查，將檢查結果通報企業所在地縣區局，加強對存在問題企業的監管力度。（3）抽樣檢驗及核查處置。大慶市市場監督管理局每年年初制定全年抽檢計劃，通過專項抽檢，如食用農產品專項抽檢、標簽專項抽檢、預包裝食品專項抽檢、節日性食品專項抽檢等發現流通環節食品存在的主要問題。（4）投訴舉報核實。市民可以通過12315 投訴舉報熱線對食品經營業戶的違法行為及侵犯消費者合法權益的行為進行投訴舉報，由投訴舉報中心交由各縣區市場監督管理局及市級綜合執法支隊進行核實，一經核實情況真實將對企業進行行政處罰。（5）行政處罰。地市及各縣區市場監督管理局發現違法線索，經核實的投訴舉報線索，國家、省局、市政府轉辦督辦違法案件，不合格檢驗報告核查處置等經查實的違法行為，由大慶市綜合執法支隊進行行政處罰。

二、大慶市流通環節食品安全監管案件分析

（一）案件分類

以2015—2018 年大慶市食品藥品監督管理局、2019 年大慶市市場監督管理局食品流通環節查處案件作為樣本，5 年共有案件116 件，年分別為23 件、17 件、11 件、5 件和60 件。通過對5 年食品流通環節案件進行分析，一定程度可反映出大慶市流通環節食品安全監管情況及存在的主要問題。案件來源可以分為投訴舉報、日常監督、抽樣檢測。投訴舉報，其中有產品廠家打假人員、職業打假人、消費者舉報三種情況；日常監督、抽樣檢測，案件又分為大慶市市場監督管理局下屬大慶市食品藥品檢驗檢測中心檢測（下稱自行檢測）和委托有檢測資質的公司檢測（下稱委托檢測）兩種。

（二）采取的主要措施

1.加大食品抽樣檢測及核查處置。通過2015—2019 年的案件來源情況進行分析，抽樣檢測發現案件，占案件總數的40.3%。目前，全國范圍內的食品抽檢不合格報告統一上傳國家食品安全抽樣檢驗信息系統，再由生產、經營企業所在地市場局同時啟動核查處置，嚴格按照核查處置時限完成不合格食品的召回、整改、處置等內容。

2.嚴厲打擊假冒食品。假冒食品是在制造過程中逼真地模仿其他產品的外部特征，假借知名或他人品牌的食品外包裝進行冒名銷售，假冒食品不具有真實性，嚴重的侵害了人民群眾對于購買食品知情權。大慶市通過市場聯合檢查、聯合執法等方式，對流通環節存在假冒食品進行打擊。

3.加強流通環節食用農產品監管。流通環節食用農產品從業者素質參差不齊，部分從業者經營的食品缺少基本的入市檢驗，較易出現食品安全問題。大慶食用農產品集散地有兩處，分別為大慶農產品中心批發市場和大慶農批城，大慶市80%蔬菜、水果都是由上述市場批發進入各超市、商店。針對這種情況，大慶市重點對大慶農產品中心批發市場和大慶農批城進行檢查，檢查入市食品的產地證明及檢驗合格證明材料，并加大抽檢力度。

（三）取得的成效

1.核查處置流程逐步規范。統一系統管理、規定完成時限、生產流通環節同時啟動核查處置，有效地縮短了核查處置時間，能夠在一定程度上控制問題食品的繼續流通。同時，規范的核查處置流程，防止了部分基層市場監管部門辦案過程中程序違法情況的發生。

2.假冒食品案件呈下降趨勢。通過多年來對于假冒食品案件的重點打擊，加之公安部門、廠家打假人員的配合協作，假冒食品案件基本呈逐年下降趨勢，情況向好發展。

3.食用農產品查處力度顯著。2019 年，大慶市市場監督管理局共抽檢食用農產品800 批次，其中不合格26 批次，向各地市農業農村局、市場監管局移送線索26 條，查處案件35 件，占全年查處案件的30.2%。

三、構建大慶市食品安全監管長效機制的對策

（一）健全監管機制

1.加強部門間互通協作。提高食安辦行政級別，將其與市場監管部門脫鉤，成立單獨部門同各監管部門平級，強調食安辦的權威性，使之充分發揮溝通協調作用，完善和推進食品安全長效監管體制建設，食安辦有權對各食品監管部門進行檢查、考評、督促，將結果與績效考核獎勵相掛鉤。

2.加強區域之間協作機制。對需要跨地區辦理的案件，目前多是向當地局發函調查的形式完成情況收集工作，協助調查時間長短、情況收集是否有效均取決于當地局配合程度，故導致一些案件辦理時間拉長、當地企業情況調查不清等情況的出現。要建立規范性的區域間協作機制，明確合作范圍、工作程序、協查時限、雙方權利義務等內容，提高協查工作效率。

3.加強市縣區兩級事權劃分。盡快推進機構改革，制定好全市食品安全監管事權劃分清單，明確市、縣區兩級食品監管工作責任和義務，市局職能重心放在行政指導和檢驗檢測等方面；各縣區局職能重心放在行政許可、日常監管、專項檢查等具體執法職能上，通過市縣區兩級聯動，提升基層執法水平，從基層抓好食品安全工作。

（二）加強隊伍建設

1.提高監管人員信息化水平。黨的十九大報告特別指出要“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”，食品安全戰略目標中期目標是在2035 年我國基本實現現代化任務時，應基本完成包括食品安全治理在內的國家治理體系和治理能力現代化。[1]實現治理能力的現代化要充分利用互聯網資源、大數據手段，開展監管工作。不能僅僅依靠執法人員“用腿管”“用嘴管”，要借助“互聯網+”“物聯網+”，建設共享開放的政務信息資源支撐體系和跨部門的智慧綜合應用體系，利用監管平臺對監管業戶進行時時監控，依據人工智能技術收集數據、信息，提高對食品安全出現問題的發現和分析能力，對存在違法行為的業戶重點排查。

2.培訓專業化隊伍。建設年輕化專業化隊伍，根據專業背景和工作崗位，在市、縣區層面遴選食品安全監管業務能手，建立儲備人才數據庫，通過對法律法規解讀、實戰模擬訓練、疑難案件剖析等方式開展業務培訓，提高執法隊伍的專業性，提升監管水平。

（三）完善監管體系

1.完善檢測體系。首先，加大經費的投入。將食品檢驗檢測工作作為監管工作的重要手段，通過政府加大對檢測機構的經費投入，更新先進的檢驗檢測設備、高薪招收高素質的檢驗檢測技術人員、優化檢測單位檢測環境、利用好發揮好快檢技術，保證食品檢驗檢測工作順利、快速、有效地開展和實施。其次，充分利用快檢手段。在食品日常監督過程中廣泛開展快檢工作，將快檢結果作為行政行為的重要依據。再次，與第三方檢測機構合作。監管部門可以利用政府采購服務、第三方服務外包等形式，借助技術過硬、資質完備的第三方檢測機構，協助做好食品安全檢測工作。

2.完善信用體系。充分利用現有的企業信用檔案，建立食品流通企業安全信用信息數據庫，將食品流通企業日常檢查情況、違法情況、企業年報情況、表彰情況等全部錄入信用檔案，按信用檔案中企業的情況對企業進行分級管理，根據信用等級標準確定當年的監督檢查頻次；建立信用信息公開機制和公開網站，定期向公眾公開企業評價等級、失信行為、受到懲處情況以及誠信守法經營、獲得表彰獎勵等信息；開展誠信示范創建活動，推動建立行業信用記錄，加強行業誠信自律和約束引導機制建設。

3.完善追溯體系。對于全鏈條食品監管，食品監管部門共同開展食品信息追溯平臺建設，編制大慶市食品溯源地圖和數據庫。平臺主要對食品、種養殖、進口、生產、流通、餐飲進行全過程記錄。當前，預包裝食品追溯情況較好，追溯問題主要存在于食用農產品方面，大慶本市的食用農產品種養殖環節監管職責歸農業農村局負責，將本市種植的水果、蔬菜、糧食種植、肉類產品養殖情況及流入生產、流通、餐飲等環節的去向做好統計記錄，并上傳數據庫。非本地種養殖的食用農產品流入生產、流通、餐飲環節的，流入企業的做好登記記錄。食品追溯體系根據企業經營模式、經營產品種類進行區別管理。

（四）規范執法辦案

1.細化自由裁量基準。自由裁量基準對在法律法規無法細化的情況下結合大慶實際對監管執法工作進行細化，制定市級食品行政處罰自由裁量基準。首先，遵從過罰相當原則，對違法情節的行政處罰條款的處罰幅度加以細化，進一步明確模糊化、彈性化的條款，有限保證處罰結果的過罰相當、教育和處罰相結合。其次，遵從正當公平原則，引入政府機關以外的人員（如食品經營業戶、社會管理和法學領域專家、民眾等）共同參與，保障裁量基準更加民主科學，確保違法行為得到公平公正的處罰。

2.制定執法辦案指導意見。對現行依據法律、法規和規章進行梳理，出臺相應的實施細則和解釋。在市級層面應對違法行為認定根據地方實際情況制定統一的認定標準，防止出現同一違法行為兩種處罰類型。努力實現行政執法的合法性和合理性，減少執法人員的隨意性，保證案件程序合法、法律適用準確、處理結果公平公正。

（五）強化社會共治

1.普及法律法規知識。食品從業人員素質參差不齊，很多對于相關法律法規知識并不了解，對其在經營行為中負有的責任和義務并不清楚，有些違法行為發生后其認為行為并不違法。作為政府部門應當加強對從業人員的普法宣傳，在辦理食品經營許可證前進行嚴格的從業人員培訓，并對培訓情況進行考核。在日常巡查、監督檢查過程中加強對法律知識的宣傳教育，定期開展法律宣講，通過電視專題節目、政府網站、微信公眾號、宣傳冊等方式，以案件曝光、情景劇、漫畫等形式，將枯燥復雜的法條變得通俗易懂，深入淺出的講解法律法規和相關知識，增強經營者主體意識。

2.加快非政府組織建設。除了政府監管和經營者自律，某些階段需要非政府組織來協調政府與經營者之間的關系，這時作為第三方力量的行業協會就要加入到市場調控的工作中來。[2]監管部門應引導大慶市食品行業協會建立，對外能夠促進該行業進一步發展，形成統一的聲音將存在的困難與政府溝通，對內能夠有效地約束行業內部各成員單位，幫助監管企業作好行業內部的管理工作。協會工作正規化后要獨立運行，開展行業培訓、行業自律、協會管理的活動。

3.加強公眾參與、輿論監督。公眾對公共事務有知情權和言論自由，媒體將公眾的聲音統一起來，對政府部門行使行政權力起到監督作用。媒體作為社會的參與者、社會事件的發現者和揭露者，對食品安全監管工作起著非常重要的作用。尤其目前自媒體迅速發展，要善于引導和運用輿論監督作用，真正反映公眾的意見，進行公正的輿論監督，不僅要對于食品違法行為進行監督，還要對食品監管執法行為進行監督，暢通投訴渠道、建立獎勵機制，通過輿論監督，發現存在的不足，糾正存在的問題，促進監管工作的進步。