發展視角下大慶市流動兒童福利服務體系完善研究

周曉焱

（東北石油大學人文科學學院，黑龍江 大慶 163318）

一、人口外流背景下的大慶市的流動兒童現狀

作為黑龍江省經濟總量排名第二的城市，大慶市的流動人口數量很大。一方面，因為城鄉和區域經濟發展的客觀差距，使得黑龍江省域內的農村居民和中小城市居民，進入中心城市謀求發展機會的趨勢并沒有改變；另一方面，跨省流動人口的進入，也為大慶市穩定經濟發展和優化人口結構提供了機會。特別是“家庭流動”逐漸取代“個體流動”成為人口流動的主流以后，流動兒童的生存和發展問題，也就成了流動家庭能否真正地在大慶市保持長期工作，以至最終在大慶市長期居留的關鍵。因此，為了保障大慶市流動兒童可以獲得充分的發展，就必須要清楚地了解大慶市流動兒童生存發展的基本情況。

首先，大慶市流動兒童總數龐大且集中分布在中心城區之中。根據2015 年《大慶年鑒》的數據，2014 年大慶市戶籍人口數為276 萬人，而全市常住人口數達316.16 萬人，其中差額就達到了40.16 萬人（如果扣除人戶分離情況，大慶市的流動人口的數量遠遠將超過40.16萬人）[1]。以40.16 萬人為基數，按《全國流動人口動態監測數據集2014 年》數據推算，其中流動兒童數量將達到6.3 萬人之多[2]。另根據大慶市教育局提供的《2017 年全市教育工作總結》，僅在大慶市接受義務教育的流動兒童就已經達到了3.68 萬余人。由此可見，大慶市流動兒童絕對數量還是頗為龐大的。

其次，大慶市流動兒童家庭的經濟條件較差和支出結構不盡合理。據《中國分市流動人口家庭成員與收支特征數據（2015 年）》披露的數據，2015 年，大慶市就業流動人口家庭人均月收入占比最高的是3000—5999 元這一區間，家庭人均月支出在2000—3999 元的區間[3]；再疊加上經濟社會的轉型變遷，流動兒童照料與教育支出的加大，婚姻和家庭的穩定性下降，導致傳統的家庭對流動兒童發展的支持因素在減弱，使得流動兒童對政府提供的社會福利服務需求日益強勁。

再次，大慶市流動兒童數量增加的趨勢并沒有改變。黑龍江省社科院編寫的《黑龍江社會發展報告（2017）》指出，2013 年，黑龍江省流入人口中有68.3%的流動人口家庭攜帶子女[4]。另據《中國分市流動人口就業和居住特征數據（2015 年）》指出，大慶市流動人口長期居住意愿高達75.48%[5]。所以，在可以預見的未來，在流動人口城市長期居留意愿維持高位的情況下，大慶市流動兒童占全市流動人口數量的比重還將不斷增加。

二、大慶市流動兒童的發展性福利需求

聯合國開發計劃署歷年發布的《中國人類發展報告》統計，黑龍江省的人類發展指數一直保持在0.7 以上的高位（盡管聯合國開發計劃署曾經多次對人類發展指數的構成與計算進行了調整）。就大慶市而言，2017 年人類發展指數達到了0.789[6]，說明大慶市在促進包括流動兒童群體在內的整個兒童群體發展方面的基礎是非常好的。

（一）大慶市流動兒童早期發展需求

流動兒童早期指的是0—5 歲這一年齡階段，是在生理機能的強化、學習能力的提高、良好情緒人格的形成、溝通表達能力的加強、融入學校能力的提高等方面全面發展的時期。此時，一方面，需要政府為孕產婦和兒童提供充足的營養；為孕婦和哺乳母親提供社會心理支持；為嬰幼兒提供關愛和日間照顧等服務。另一方面，以流動兒童本身為對象提供早期啟蒙；提供安全、關愛和保護性的環境；預防接種；借助公共醫療系統為患病流動兒童提供必要的治療。通過以上這些活動，幫助他們實現其發育潛能，打破貧困代際傳遞的生理基礎，使他們可以養成學習和良好生活習慣的自覺性，形成良好精神品質，在進入學校學習或社會工作時，更好地適應學校和社會生活。

（二）大慶市流動兒童中期發展需求

流動兒童中期主要是指從6—14 歲這一年齡階段，也是義務教育階段的流動兒童群體實現其發展潛力和融入社會的能力的時期。從大慶市流動兒童的實際來看，絕大多數流動兒童是在接受義務教育以后或即將接受義務教育的時候才進入大慶市的。流動兒童進入城市和學校以后，面臨著融入新的城市與新的學校的問題，客觀上存在的生活習慣上差異、經濟條件的差異，甚至語言口音上的差異都會讓他們陷入不知所措的困境，都會出現這樣或那樣的問題。進入中學前后是流動兒童青春期發育的高峰，也是兒童形成性別認同和明確個人社會角色定位的時期，這個時期流動兒童和其他兒童群體一樣面臨這些困擾。所以，這就要求在家庭、社區和學校教育中加強對學生的性教育和性別意識教育，為流動兒童青春期性發育、性意識和性道德的形成和發展提供必要條件。

（三）大慶市流動兒童后期發展需求

流動兒童后期主要指的是15—18 歲這一年齡段（義務教育完成以后），這一時期的流動兒童生理發育基本成熟，心理認知的能力和水平已經有了很大提高，并具備基礎性的知識儲備，初步具備了適應社會生活的能力。從大齡流動兒童的生理發育來看，已經具備從事簡單體力勞動和腦力勞動的知識與能力，加上流動人口家庭增加家庭收入的客觀需要，大齡流動兒童確實有非常強烈的就業需要，迫切需要政府能夠為他們開辟出一條合法的就業渠道，并給予一定的特別保護。同時，我們也要承認大齡流動兒童由于學歷低、缺乏就業技能和社會經驗，可能面臨從事收入低、缺乏穩定性、工作條件差的工作的境況。因此，對于大齡流動兒童而言，一方面，他們需要通過必需的各項關鍵技能的發展，改善個人健康和心理，提升勞動生產率，為其積累更多的人力資本。另一方面，他們需要的不僅僅是生存和保護性的服務，更多是對獲得平等參與社會生活、經濟生活和政治生活的權利與機會，達到減少和預防青少年犯罪、失業等一系列經濟與社會問題。

三、大慶市流動兒童社會福利服務概況

進入21 世紀第二個十年以后，我國流動兒童福利服務也進入了一個新的發展階段，更強調對兒童發展需求和社會參與需求的滿足，標志著我國兒童福利服務政策由“保護特殊兒童群體”，向“推動全體兒童的發展”轉變。大慶市作為我國的一個邊疆城市，多年來十分重視流動兒童社會福利服務工作，一方面，是對與流動兒童相關的全國性、全省性兒童福利政策（如《義務教育法》《未成年人權益保障法》《兒童發展綱要》等全國性政策法律，以及《黑龍江省流動人口服務和管理辦法》《黑龍江省未成年人保護條例》《黑龍江省兒童發展規劃》等省級文件）的繼承和延續，體現了中央和省級政策的權威性和整體性；另一方面，大慶市在相關政策領域有自己的政策設計，先后制定出臺了《大慶市兒童發展規劃》《大慶市推動非戶籍人口在城市落戶工作實施方案》《大慶市人民政府辦公室關于扶持民辦學前教育發展的意見》等相關規定，流動兒童福利政策已經形成了體系。當然，大慶市實施的流動兒童福利政策中，大部分都是以部門規章的形式存在，對流動兒童權益保障的層級還是偏低，還需要政府提供更多、更完善、更具體、更易于落實的流動兒童關愛舉措。

（一）大慶市流動兒童福利服務存在的問題

1.宏觀政策制定理念上對流動兒童群體重視不足。流動兒童群體及其家庭的社會福利需求，一方面，受到城市中既得利益群體的強烈反對，越是流動兒童數量多、需求大的地區反對聲音越強烈；另一方面，也因為流動兒童群體及其家庭自身能力的不足，并且缺乏暢通的管道，導致其的社會福利需求難以得到重視，故使針對流動兒童的社會福利政策長期存在一個缺位的問題。

2.在社會福利資源籌措能力上的差異，也制約了流動兒童社會福利的提升。與社會福利服務相關支出的“屬地化管理”傳統，加之流動人口的不確定性（流動持續性、穩定性）過強的問題，為其提供較為豐厚的社會福利服務，對于地方政府而言是一個風險成本問題。為了規避這種風險，經濟發達的地方政府往往也不愿意在流動人口身上投入過多。相比之下，欠發達地區經濟發展的短板就為這些地區加強和完善社會福利服務方面帶來先天的缺陷。戶籍人口的社會福利需求還難以得到滿足，何況流動人口呢？盡管各地政府都明白為流動人口，尤其是為流動兒童提供社會福利服務是一件“有利于國，有利于未來”的好事，但就地方政府的客觀處境來看，為流動人口提供社會福利服務的積極性實屬不高，這種差異的存在事實上妨礙了大慶市流動兒童福利服務水平的提高。

3.歷史慣性造成了大慶市流動兒童社會福利服務改革進程相對滯后。在近40 年的改革開放過程中，大慶市創造了前所未有的經濟輝煌，但與經濟發展相配套的社會發展方面嚴重滯后。計劃經濟時期建立起來的、依托單位體制的社會福利制度，迅速面臨著籌資、組織、管理等方面的挑戰，尤其是造成城市戶籍人口與外來流動人口群體之間享受社會福利權利的不平等。

（二）大慶市現有流動兒童福利服務存在問題原因分析

1.戶籍因素的影響。盡管2011 年大慶市率先于全省推廣了居住證制度，但是大慶市的居住證含金量還不夠高，流動兒童所享受的教育、醫療、就業等社會福利服務也僅僅是解決了有無的問題，而沒有解決公平享有優質社會福利服務的問題。同時，根據《中國分市流動人口社會保障特征數據（2014 年）》提供的數據，截至到2014 年，大慶市的流動人口中享受到公租房、廉租房和政策性保障住房的僅達到2.13%，享有住房公積金的人也僅占1.8%。同樣，大慶市流動人口僅有15.61%參加了養老保險，參加失業保險的不足4.1%，參加工傷保險的僅占4.9%，參加生育保險的僅占3.05%，就是醫療保險（含全部四類醫療保險）參保率也只達到了78.59%，這和全國的平均水平相比還差的很多[3]。這意味著流動兒童家庭缺乏保障，相比正常戶籍家庭，其陷入貧困和其他困境的幾率就會大大增加，這勢必影響到流動兒童的健康成長。

2.社會福利資源因素的影響。自我國實施中央地方分稅制改革和社會福利支出的屬地化管理以后，地方政府由于財政比較緊張，往往缺乏進行福利擴張的積極性；而中央政府的轉移支付由于層層傳遞，難免存在時效性和挪用的問題。近幾年，大慶市公共財政預算收入下降較大，從2013 年的143.6 億元降到2016 年的130.2 億元；而公共財政支出卻由2013 年185億元增加到2016 年的263.5 億元。盡管在2019 年，大慶市的公共財政收入得以重新增加到164.1 億元的歷史高位，但公共財政支出也相應增加到315.9 億元[7]，收入增長的絕對數和速度還是比不上公共財政支出的速度，使得大慶市也就難以加大對流動兒童的社會福利投入了。

3.社會工作服務模式因素的影響。一方面，大慶市社會工作人才隊伍建設尚不盡如人意。盡管在2016 年開始，大慶市鼓勵具有社會工作資格的人員加入社區工作人員的隊伍，并兌現每月100—200 元不等的生活補貼或者對工資上浮10%的待遇，但截止到今天，大慶市的持證社工數量遠遠無法滿足專業化社會服務的需求。另一方面，大慶市的專業社會工作服務組織發展也不快，服務的專業性有待提高。從2015 年5 月開始，大慶市就將“為城市流動人口社會融入服務”作為政府購買社會工作服務項目之一。但從實踐的效果上看，能夠獲得政府購買項目的主要還是社區工作站，在本質上還是政府主導的行為，使得現有的流動兒童福利服務還停留在生存保障和社會保護的層面上，對流動兒童的發展問題重視不足。

4.地域管理條塊分割因素的影響。其一，我國目前實行的是分稅制財政管理體制，中央財政主要承擔國家安全、外交等事項所需經費；地方財政主要承擔本地區經濟、社會所需支出費用，負責維持其統籌地域社會保障基金的平衡。因此，不論是發達地區還是欠發達地區都是不太希望增加對流動兒童的投入，缺乏為流動兒童提供福利服務的積極性，這在事實上妨礙了流動兒童福利服務水平的提高。其二，不同部門和不同地區由于自身的需要，人為限制了社會福利資源的流動。如，在流動兒童的醫療保障方面，采取降低報銷比例、復雜報銷流程、縮減報銷目錄等手段，使得流動兒童及其家長所擁有的醫療資源難以完全惠及流動兒童。在大慶市內各區縣之間的醫療保險類型就有4 種之多，不同保險類型和不同區縣之間就存在著報銷標準不一、手續不同、重復保險等亂象。在社會救助領域，政府沒有明確把流動兒童群體納入其具體的工作范圍，其中難免就包含著把流動人口排除在正式的社會救助制度以外的意思。盡管在社會救助和醫療救助的實踐過程中，大慶市各級社會福利部門并沒有排斥對非本地戶籍兒童的救助行動，但這些行動和資源多為臨時性的，難以持久。在流動兒童教育方面，大慶市流動兒童可以順利地進入中小學就讀，所要求的入學條件基本上就是居住證、工作證明和租房合同而已，條件和手續都已經相當簡便了。但是對義務教育結束以后，在如何滿足大齡流動兒童的繼續教育需求方面，還存在短板。

可以說，作為一個弱勢群體，流動兒童本來自身擁有的社會福利資源就比較匱乏，不合理的社會福利制度和政策的設計，又在相當大的程度上妨礙僅有的社會福利資源效用的發揮，這就嚴重制約了流動兒童發展潛力的實現，甚至會直接影響到流動兒童的生存。

四、完善大慶市流動兒童發展性社會福利服務體系的思考

從大慶市流動兒童福利政策的完善層面看，我們既需要考慮到現有政策和服務能力的現狀，使我們的政策具有繼承性和銜接性；又要站在未來流動兒童福利需求不斷增加，其福利服務范圍不斷擴展的趨勢上，來看待這一問題的解決。

（一）構建以居住證統籌流動兒童基本公共服務供給的頂層設計

在很多一線城市中，因為缺乏戶籍往往使流動人口子女失去積累人力資本的機會，或者是戶籍人口往往擔心流動人口的公共服務成本可能會轉嫁到戶籍人口身上，導致公共服務質量的下降。而就大慶市而言，卻不存在太多這樣的問題，因為較為豐厚的基本公共服務資源存量，可以有效地緩解因居住證增加的流動兒童的基本公共服務需求。在教育方面，由于大慶市義務教育階段的生源數量在持續減少，義務教育階段大慶市擁有較為充沛的公共教育資源可以為流動兒童服務，而不需要刻意增加服務的供給。當然，在本地最為優質的服務資源的享有上，客觀地說還是存在競爭的。因此，將各種基本公共服務功能與居住證相綁定，實現流動兒童與戶籍兒童服務的均等化，建立以居住證為核心依據的、統籌全局的流動兒童基本公共服務管理體系就成為了最為便捷和可行的制度設計。

（二）構建流動兒童微觀社會保護和社會支持服務體系

首先，要構建以社區保護為基礎的社會保護體系。與戶籍兒童相比，流動兒童群體因為流動年限、人口登記、輟學等情況的限制，公安、民政、學校等部門對流動兒童的掌握并不全面和準確。而社區因為是流動兒童生活的最主要場所，也就最容易了解到流動兒童的實際生存狀況，尤其是在流動兒童的合法權益受到侵害的時候，社區的反應是最為敏感和快速的。因此，流動兒童社會保護服務的設計上，一要明確社區在兒童保護中的法定報告責任（2015年頒布的《反家暴法》在一定程度上確定了社區的這一職能，但多局限于家庭暴力這個領域），使得政府和社會組織可以快速了解需要接受保護的兒童信息。二要從法律和政策的角度明確流動兒童保護的聯動機制，確定社區在這個聯動機制中地位和作用，建立長效聯動機制和兒童保護資源的共享機制（如利用兒童福利院的硬件設施建立兒童臨時庇護所），充分發揮社區警務室、學校、兒童福利院、社區內企事業單位和社會組織的作用。三是通過社會福利政策的修訂，加強社區自身的社會福利服務能力建設。如，在社區中以政府購買社會服務的形式，設置專業社會工作崗位，可以強化社區的流動兒童保護方面的專業力量。也可通過政策規范社區兒童信息的科學歸檔和整理，可以使社區建立正確全面的兒童保護需求臺賬（針對監護失當家庭、家暴家庭、單親監護不力家庭等）、越軌兒童檔案（針對有特殊需求的兒童）等信息庫，為預防兒童侵害事件發生和越軌兒童幫教打下基礎。

其次，要構建以鏈接資源為主要手段的流動兒童社會支持體系。流動兒童群體在一個陌生的城市中最為顯性的、現實的需求就是生存的需求，獲得健康、安全的生活環境是流動兒童正常成長的前提條件。為流動兒童提供支持就必須要兼顧到流動兒童家庭，因為流動兒童不是一個孤立的存在，是和他的家庭密切聯系在一起的，不可能只為流動兒童自身提供幫助，而不顧及其家人。

（三）以職業化、可持續性為目標，構建非戶籍流動兒童福利服務實施體系

首先，要完善流動兒童福利行政的組織體系。大慶市有必要建立專門的兒童福利行政主管機關（不必區分流動兒童和戶籍兒童），負責跨部門兒童福利政策的制定、兒童福利資源的協調使用，并賦予其監督兒童福利政策執行的權利。如，建立“市—區—社區”的縱向管理體系，為流動兒童社會福利服務的實現提供組織保障；還需要在同級政府層面上，建立有民政、教育、公安、衛生等多部門參與的橫向協調管理機制，以發揮政府在流動兒童社會福利服務中的積極作用。

其次，要建立完善的信息支持保障體系。對于流動兒童而言，其離開戶籍所在地以后，與流動兒童發展息息相關的基本醫療、基礎教育等方面的支持就有賴于流入地提供了，這就需要健全的流動兒童基礎信息，以保障福利服務的有的放矢。就大慶市的實際而言，與流動兒童相關的各類信息都分散在公安、教育、醫療和社會保障的信息系統之中，只是由于長期以來管理的碎片化和部門利益的制約，使得不同管理部門之間的信息統計口徑不一、統計內容不同、信息分類標準不一導致的人為信息壁壘長期存在，嚴重制約流動兒童福利服務水平的提高。因此，實現流動兒童信息管理系統的完善，第一要實現信息收集和統計標準化，明確信息收集事項，實現數據資源格式和內容上的統一，為以后數據的整合奠定基礎。第二要推動政府部門間建立統一的信息保存、交流和查詢的平臺建設，既可以防止重復建設的浪費，又可以實現信息的共享，減少流動兒童及其家庭獲得福利服務時的申請成本。第三是推動信息平臺向管理和服務平臺的轉變，可以在平臺上完成流動兒童及其家庭社會福利服務的“申請—審核—批準—福利資源/服務的分配—服務效果評估”整個流程，這是順應我國服務型政府建設和科學技術發展趨勢的利好變革。

（四）確定按服務對象為核心分配資源，構建非戶籍流動兒童福利資源的分配體系

就大慶市的情況而言，為城市流動兒童群體提供社會福利供給難以達到一個較高的社會福利保障水平，其原因是一直受到政府公共財政收入的限制。所以，一方面，要盡可能地爭取中央政府在教育、養老、社會保障和救助等方面的轉移支付，以彌補地方財政的不足。另一方面，建議推進跨省市級流動兒童福利資源流轉平臺建設，實現流動兒童教育、醫療等基本公共服務經費的流轉，這也是對于流入地地方政府給予的補償，以期達到減少提高流動兒童福利服務水平的阻力?？傊?，對流動兒童福利服務資源獲取和分配的改革，就要在資源有限的情況下，最大效率地動員各個方面的積極因素，統籌中央政府的轉移支付、地方政府的預算內資金、民間社會組織的慈善捐贈等資源，為流動兒童群體的生存和發展創造有利的資源保障。

綜上所述，從大慶市流動兒童福利服務的完善層面看，我們既需要考慮到現有政策和服務能力的現狀，使我們的政策具有繼承性和銜接性；又要站在未來流動兒童福利需求不斷增加，其福利服務范圍不斷擴展的趨勢上，來看待這一問題的解決。