城鄉統籌視域下相對貧困治理研究

王 卓 楊 帆

一、引言

貧困問題一直是困擾人類發展進程的頑疾。與發達國家和地區一樣，在絕對貧困得到整體消除后，我國必將進一步聚焦相對貧困治理〔1-2〕。黨的十九屆四中全會要求建立解決相對貧困長效機制，進一步明確了我國相對貧困治理的未來方向，長效機制的構建則正是其戰略思路的重要體現。

在實踐工作步入節點、頂層設計方向明確的基礎上，學界針對我國2020年后的相對貧困治理已展開一系列探索性研究。大致包括三個方面：第一，相對貧困的概念辨析和特征分析。國內外學術界對相對貧困的研究由來已久，相對貧困是將貧困賦予社會性的一種界定方式，與絕對貧困僅僅關注個體或家庭基本生存必需品的缺乏與否不同，相對貧困更多從整個社會的平均水平出發，比較個人或家庭是否在政治、經濟、文化和社會活動等方面達到了一個社會的中等水平〔3〕，其本質是一種相對剝奪〔4〕。相對貧困的特征主要有：一是相對性，是一種比較之下的劣勢狀態〔5〕；二是多維性，個體需求和社會生活的多樣性，要求對相對貧困的考察必須掙脫單一維度的束縛，從多維度綜合評判〔6〕；三是動態性，相對貧困的臨界標準應該隨著社會整體生活水平的提高而相應地提高〔7〕；四是長期性，不管經濟社會發展達到何種繁榮程度，只要社會還存在著較為明顯的地區、群體和個體發展不平衡和收入分配差距，相對貧困問題就會存在〔8〕；五是融合客觀性與主觀性，相對貧困不僅指在與他人的比較中所處的客觀剝奪狀態，而且包括由此產生的主觀剝奪感〔9〕。

第二，相對貧困的標準劃分。學者們或借鑒國際經驗，或立足我國國情，提出了各種不同的相對貧困劃分標準。例如，程蹊等(2019)借鑒世界銀行等研究成果提出，按人均可支配收入中位數的40%劃定相對貧困線〔10〕；孫久文等(2019)基于基尼系數區域化的設想提出相對貧困線設定應采取兩區域、兩階段方法，兩區域是指非沿海地區和沿海地區，兩階段是指相對貧困識別按照從絕對貧困線相對化到以居民可支配收入為標準漸進推進〔11〕；王小林等(2020)則提出了由經濟條件、社會發展和生態環境組成的多維相對貧困標準〔12〕。

第三，相對貧困治理路徑選擇。學者們從不同的視角對相對貧困治理進行了路徑設計。包括建立制度性的治理體系，實施正式制度和非正式制度雙輪驅動〔13〕；發揮市場機制的作用，激發貧困者的內生動力〔14〕；強調社會力量參與〔15〕；從“扶貧”向“防貧”轉變等〔16〕。綜上所述，現有相對貧困治理研究主要從相對貧困的概念、特征、標準以及治理路徑選擇等方面展開了較為深入的探討。然而，一個不容忽視的問題是，非均質的城鄉二元結構誘致扶貧的二元體制，雖有其特定歷史發展階段的合理性，但卻導致了扶貧資源配置效率損失等問題，也不符合相對貧困治理理論概念屬性，同時有違城鄉融合發展的客觀趨勢。為此，有必要在農村絕對貧困整體消除后，構建新的統籌城鄉的幫扶體制，彌補當前城鄉分割扶貧體制的缺陷，以應對相對貧困治理面臨的新挑戰。本文首先厘清城鄉統籌相對貧困治理的內在邏輯，回答為什么要城鄉統籌治理相對貧困；然后錨定城鄉統籌相對貧困治理的驅動機制，預設其實現路徑、步驟和內容，回答如何推進城鄉統籌治理相對貧困。以期為我國相對貧困治理提供一定的理論啟示、政策借鑒和實踐參考。

二、城鄉分割扶貧面臨的困境與挑戰

1.城鄉分割扶貧易造成貧困對象識別漏出

精準扶貧就是要瞄準全部貧困群體，既包括農村和城鎮的貧困群體，也包括城鄉一體化中的流動貧困人口。隨著我國工業化、城鎮化的不斷發展，農村居民赴城鎮打工成為常態。但一個客觀事實是，我國目前的戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率，這意味著存在一部分常住城鎮人口因戶籍在農村而難以享受城市教育、醫療等基本公共服務，主要包括農民工、流動兒童、流動老人等。受到能力錯位、資本不足、制度掣肘、社會排斥等因素的綜合影響〔17-18〕，加上城市就業、居住、醫療、教育、社會交往等成本更高，農民工等流動人口較城市市民更易陷入相對貧困，并表現在多個維度上。但是，受戶籍制度和城鄉分割扶貧體制的限制，他們很難從原籍地農村扶貧開發中直接受益，也不能享受城市最低生活保障，事實上處于了城鄉分割扶貧體制的“真空地帶”〔19〕。因此，要規避城鄉分割扶貧因貧困鄉城轉移而產生的盯住目標偏誤，必須打破現存的城鄉二元扶貧體制，實行城鄉統籌治理，把所有相對貧困者全部納入識別幫扶治理范疇。

2.城鄉分割扶貧易導致扶貧資源配置效率損失

自由流動是資源優化配置的必要條件。城鄉扶貧資源優化配置的前提是扶貧資源能夠在城鄉之間統籌調配。目前，城鄉分割的扶貧體制阻礙了這種統籌調配，無疑加大了扶貧資源配置效率損失的可能性，這不僅造成公共扶貧資源使用上的浪費，而且延緩了我國貧困治理體系和治理能力現代化進程。在扶貧工作實踐中，扶貧資源錯配是影響扶貧成效的重要因素，資源錯配既有貧困識別不精準的原因，更是由扶貧資源不能在城鄉之間統籌配置所造成的積弊。另一個與扶貧資源配置有關的問題是扶貧資源供需不對等，一些區域和領域出現供大于求，一些區域和領域則出現供小于求，同樣存在城鄉分割扶貧不能統籌調配全社會扶貧資源弊端的問題。由此可見，無論是理論推演還是實踐均表明，城鄉分割扶貧不利于扶貧資源的統籌調配，容易造成資源浪費、效率損失。

3.城鄉分割扶貧阻礙城鄉融合發展步伐

為進一步縮小城鄉發展差距，黨的十九大提出城鄉融合發展，為城鄉統籌治理相對貧困提供了契機。一方面，城鄉融合發展為城鄉之間的土地、勞動力、資本、信息和企業家精神等生產要素自由流動提供了制度和政策保障，為城鄉居民增收注入了新動能，提供了政策紅利。另一方面，城鄉統籌扶貧又能在扶貧領域推動城鄉融合發展步伐，進而推動城鄉全面深度融合發展。城鄉統籌治理相對貧困在治理主體、治理資源、治理對象上實現城鄉一體，這不僅消除了城鄉居民不平等的國民地位，而且推動了扶貧主體城鄉整合、扶貧資源統籌調配、扶貧對象統一識別，這也是城鄉融合發展在貧困治理領域的集中體現。而扶貧體制分割化、扶貧政策“碎片化”顯然已不符合城鄉融合發展的要求。在教育、醫療、養老、基礎設施建設、基本公共服務供給等領域城鄉融合發展的大背景下，相對貧困治理工作也必然需要適應這一發展趨勢，加大扶貧制度、機構、政策、資源的城鄉統籌發展力度。

三、城鄉統籌相對貧困治理的內在邏輯

1.城鄉統籌相對貧困治理是我國進入新發展階段后的客觀要求

首先，人類社會歷史發展的客觀規律要求我國整體消除絕對貧困后推進城鄉統籌相對貧困治理。從歷史呈現的客觀規律看，人類社會發展歷史進入階級社會后整體發展趨勢大體遵循了由不平等到平等的演變過程。從歷史的演進方向看，從奴隸社會迄今，縱有波瀾，但人類社會的平等程度總體上在逐漸上升。根據馬克思的科學社會主義理論，共產主義社會是一個物質極大充足、精神極端富有、人人全面發展的平等社會，是人類社會形態的最高級階段。由此，在絕對貧困得到整體消除之后和共產主義社會尚未到來之前，人類社會均須面對不平等以及由此帶來的相對貧困挑戰。

其次，我國的國情演進歷史節點和發展階段要求推進城鄉統籌相對貧困治理。總體而言，新中國成立后，根據國情和現實需要，我國發展經歷了先城市、后農村的兩個階段。黨的十八大以來，國家以千鈞之力開展農村脫貧攻堅工作，推動農村實現跨越式發展。目前，決戰脫貧攻堅取得全面勝利，絕對貧困和區域性整體貧困問題得到了歷史性解決。然而，從貧困理論的發展規律和發達國家與地區反貧困實踐來看，相對貧困仍將長期存在。這意味著絕對貧困問題得到歷史性解決后，相對貧困將成為我國貧困治理的重點。

2.城鄉統籌相對貧困治理是扶貧理論和實踐發展的客觀需要

貧困是人類社會為追求基本平等價值理念而設置的一個建構性概念，貧困概念的演進經歷了一個內涵逐步豐富的發展過程。Rowntree(1901)將貧困界定為家庭總收入不足以購買僅僅維持家庭成員身體正常功能所需的最低生活必需品〔20〕，這被稱為絕對貧困〔21〕。絕對貧困是針對生存能力而言的，是對一種絕對匱乏、絕對剝奪、絕對不平等的表達，這種匱乏、剝奪和不平等足以讓個體失去維持生命的能力〔22〕。隨著反貧困工作的深入推進，人們意識到，僅僅消除絕對貧困并不能滿足社會成員對反貧困的心理需要，因為不平等導致一部分社會成員未能達到一個社會公認的或平均的生活水平，處于一種相對劣勢的狀態，造成了一種相對匱乏、相對剝奪和相對不平等。這種貧困被界定為相對貧困〔23〕。

從價值理性看，相對貧困違背了基本平等理念；從工具理性看，相對貧困是社會不穩定的引致因子。當前，眾多發展中國家仍處于主要解決絕對貧困問題的歷史發展階段，而歐美等發達國家已經從主要解決絕對貧困問題過渡到主要解決相對貧困問題的歷史發展階段，但資本主義的本質屬性讓這一過程舉步維艱。隨著決戰脫貧攻堅取得全面勝利，我國進入了治理相對貧困的歷史發展階段。這是由我國貧困治理發展、社會發展和國情發展規律和客觀現實決定的。

3.城鄉統籌相對貧困治理是拉動經濟社會發展的內在引擎

國際形勢風云變幻，孤立主義、狹隘民族主義、貿易保護主義以及逆全球化勢力抬頭明顯，加上受新冠肺炎疫情影響國際貿易不暢，我國經濟運行面臨諸多不確定性。在外銷受阻的情況下，亟需挖潛內涵、拉動內需，培育新的消費和投資增長點，確保經濟平穩健康發展。根據邊際效用遞減規律，相對貧困者的大眾消費效用一般大于富裕人口。因此，收入增長對低收入者更有動力進行消費。由此，城鄉統籌治理相對貧困幫助相對貧困群體提高可行能力和增加收入，有利于激勵他們投入到對更好生活、發展和享受的消費行為中，拉動社會消費和投資增長，實現社會消費轉型、投資轉型和經濟轉型，推動經濟社會全面發展。

四、城鄉統籌相對貧困治理的驅動機制

1.黨的領導是城鄉統籌相對貧困治理的政治驅動力

中國共產黨來自人民，是中國特色社會主義事業的領導核心，始終堅持以人民為中心的發展理念，其最高理想和最終目標是實現共產主義。黨的十九大報告對我國社會當前主要矛盾的深刻揭示，是中國共產黨對中國社會發展現實的深刻把握，也是中國共產黨帶領人民吹響消除發展不平衡不充分矛盾、實現共同富裕的沖鋒號。共同富裕意味著城鄉整體全面富裕，城鄉社會人的全面發展，不平衡不充分發展則是與城鄉整體全面富裕背道而馳的。因此，城鄉整體消除相對貧困是實現共同富裕的必然要求、必然選擇和必經之路。由此，城鄉統籌相對貧困治理理應成為中國共產黨帶領中國人民為實現共同富裕砥礪前行的集體意志，這是我國應對相對貧困治理最強大的政治驅動力。

2.社會主義是城鄉統籌相對貧困治理的制度驅動力

我國實行的是中國特色社會主義制度，這一制度在消除貧困中具有優越性。一是人民代表大會制度決定了我國的戰略舉措能夠充分體現廣大人民群眾的意志。人民代表大會制度通過各級人大代表收集民意、集中討論、民主決議，能夠把人民的心聲落地落實。隨著絕對貧困整體消除，相對貧困治理的民意已經抵達決策層。二是中國特色社會主義市場經濟堅持發揮有效市場和有為政府的優勢與作用，既能鼓勵效率又能保證公平，為城鄉統籌相對貧困治理提供了經濟基礎。三是中國特色社會主義制度具備強大的戰略規劃能力。

馬克思主義認為，社會存在和社會意識相互作用，人類應在客觀認識規律的基礎上，主動謀劃，積極改造客觀世界〔24〕。黨的十九屆四中全會提出建立解決相對貧困的長效機制，就是在客觀認識貧困和反貧困演進規律基礎上進行的重大戰略，是中國特色社會主義制度具備強大戰略規劃能力的又一體現。長效機制構建的本質含義正是從制度層面謀劃解決相對貧困的治本之策，其題中之義就包括了在整體性治理思路下的城鄉統籌。四是中國特色社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是在我國現代化建設實踐中反復得到印證的，而精準扶貧、鄉村振興、城鄉統籌相對貧困治理等正是這一制度優勢的不斷彰顯。

3.共享發展是城鄉統籌相對貧困治理的民意驅動力

中華文明歷來崇尚平等。平等意味著共創財富、共擔風險、共享發展，平等擁有發展的權利。然而，由于財富分配體系不健全，導致社會收入差距擴大，弱勢群體處境堪憂，相對貧困問題日益凸顯，嚴重阻礙了我國經濟社會持續、健康、穩定發展。清華大學中國平衡發展指數顯示，2017年我國基尼系數為0.467(1)基尼系數是衡量社會公平的重要指標，國際上通常將0.4作為該系數的警戒線。，處于警戒線之上；城鄉居民收入的絕對差值在增大〔25〕。為此，黨的十九大對我國社會主要矛盾進行了重新表述，這是對人民群眾重大關切的有力回應，而相對貧困治理則是對這種關切的積極實踐。

4.激勵相容是城鄉統籌相對貧困治理的實踐驅動力

城鄉統籌相對貧困治理是一場涉及財富再分配的社會整體性改革行動，只有設計出一套激勵相容的制度，才能實現關涉該領域的實踐行動具體推進。激勵相容是機制設計理論的一項重要原則，它是指己方在實現自身利益最大化的同時，也確保他方利益最大化〔26〕。在城鄉統籌治理相對貧困的過程中，需要處理好幾方面的關系，從而確保激勵相容原則得到具體落實。一是城市與農村的關系。就目前城鄉發展水平看，表面上，城鄉統籌治理相對貧困是把城市資源向農村傾斜，屬于此消彼長的零和博弈。但實際上，一方面，城市反哺農村是對歷史上“農業支持工業”的回饋；另一方面，農村相對貧困緩解帶來的資源增長、消費拉動，將為城市進一步發展提供原材料基地和消費市場，這是一個互利共贏的博弈。二是政府與市場的關系。市場的首要動機是逐利。因此，把公益項目完全放手市場可能會遭受極大的系統性風險。由此，反貧困必須由政府主導。當然，在相對貧困治理的具體實踐上，市場是有效的，比如在產業選擇、資源配置等方面。因此，城鄉統籌相對貧困治理應堅持政府主導、市場運作的基本原則，讓政府和市場優勢互補。三是財政資金與非財政資金的關系。眾所周知，國家的財政收入是有限的，財政資金的分配涉及國家的各項事業發展，反貧困只是其中之一。尤其在我國經濟社會轉型升級之際，財政壓力不容小覷。而反貧困不僅是政府的責任，也是社會的義務。財政資金在其中應該而且也只應該發揮杠桿作用，更重要的資金來源應是在財政資金撬動之下的社會資金。社會資金參與治理相對貧困，不僅能夠緩解財政資金的壓力，而且可以激發自身的活力，實現政府與社會道義責任共擔、收益回報共贏。四是相對貧困者和非貧困者的關系。在相對貧困治理過程中，富有者的財富通過稅收轉移支付等財富再分配方式向相對貧困者轉移，一方面實現了能者對社會承擔的道義責任，另一方面在更趨平衡的社會結構中，社會更加和諧，對富有者同樣是一種保護。

五、城鄉統籌相對貧困治理的階段重點與實現路徑

相對貧困治理不可能一蹴而就，是一個漫長的過程。在我國目前城鄉反貧困分而治之的背景下，城鄉統籌相對貧困治理需要分階段、有步驟地推進。具體而言，我國城鄉統籌相對貧困治理大致需要分三個階段。第一階段，將相對貧困人口全部納入治理范疇，實現全覆蓋，系統性治理相對貧困；第二階段，按照相同的標準識別相對貧困對象，人人平等，標準化治理相對貧困；第三階段，構建完善的社會保障體系，法制化治理相對貧困。

1.第一階段：貧困人口全覆蓋，系統性治理相對貧困

新中國成立以來，我國反貧困工作大致經歷了兩個階段。第一個階段是首先滿足城市發展的階段，第二個階段是主要解決農村絕對貧困的階段。前一個階段農村貧困人口被相對忽視了；后一個階段城市貧困人口(包括從農村流動到城市的農民工)被相對忽視了。這是與國家當時所處發展階段的國力和國情緊密相關的相對忽視與犧牲，是為了整個國家的向好發展而必須做出的艱難抉擇。2020年后，絕對貧困被整體消除，城鄉統籌治理相對貧困將被提上議事日程，從而實現城鄉貧困人口全覆蓋。尤其隨著鄉村振興戰略的大力實施，城鄉間的勞動力、資本、信息等生產要素流動將更加頻繁。在此情勢下，反貧困工作也應堅持城鄉統籌，把農村、城市和在城鄉之間往返流動的相對貧困者全部納入治理范疇。這一階段大致需要持續到2035年，即基本實現社會主義現代化之時。這一階段的重點工作應包括組建統籌城鄉的政府扶貧機構，搭建統籌城鄉、覆蓋全民的貧困識別數據系統，為“應幫盡幫、應扶盡扶”所有相對貧困人口提供支撐，展開貧困識別、登記工作，并提供針對性、差異性的幫扶措施。

2.第二階段：識別幫扶同尺度，標準化治理相對貧困

第一階段的貧困人口全覆蓋系統性治理相對貧困，并不意味著識別幫扶的尺度相同，這主要是考慮到國家財政能力的制約。隨著我國進一步擴大改革開放，實現經濟社會轉型升級，到2035年基本實現社會主義現代化之時，國力將進一步增強，國家財政將更有能力在促進社會公平正義上發揮作用。此時，我國城鄉統籌相對貧困治理將進入第二階段，即使用相同的城鄉貧困識別標準識別相對貧困人口，使用相同的幫扶標準幫助相對貧困人口緩解擺脫相對貧困。因此，這一階段的主要工作是研究制定相對貧困識別標準。這一標準應在充分考慮不同地域在生產、收入、消費等方面的差異性后，按照可比性、科學性、系統性、代表性、操作性的基本原則制定，將物質貧困、能力貧困、精神貧困、生態貧困等相結合，從收入、可行能力、精神動力、發展環境等維度設計相對貧困識別指標體系，并在比較權衡各類指標權重計算方法優劣的基礎上，確定各指標的相對貧困臨界判斷標準，綜合判別個體是否處于相對貧困狀態，并通過扶智、增能、賦權和完善發展環境，以內外結合的方式實現貧困者通過主觀能動性擺脫貧困。

3.第三階段：健全社會保障體系，法制化治理相對貧困

從長遠看，應對相對貧困的本質方法是健全社會保障體系，編織一張綿密的社會防護網絡，預防每一位社會成員因天災人禍等意外而陷入相對貧困。一是健全社會保障普及立法。明確基本社會保障對全體公民全覆蓋，確保每位社會成員面臨的基本風險都能得到保障，二是優化社會保障結構體系。在厘清基本保障與補充性保障的功能定位基礎上，逐步提高基本社會保障水平，充分發揮其社會防護網的作用；統籌完善各類社會保障項目，明確各級部門的職能分工，增強整個社會保障體系運行效率。三是完善社會保障管理體制機制。進一步明確中央與地方政府社會保障職責，建立完善社會保障部門與醫院等各相關部門合作機制，消除部門之間的制度壁壘。四是提高社會保障服務能力。從職業發展的全過程出發培育社會保障人才隊伍，建立客觀公正的社會保障服務質量評價體系，引入第三方評估機構展開獨立測評等〔27〕。

貧困治理嵌套在我國現代化建設事業中，它既要有力地推動我國各項現代化建設事業向前發展，也必須與現代化事業整體發展步伐保持基本一致。有關該領域的研究還有許多可供深化拓展的地方。例如，在貧困人口全覆蓋系統性治理相對貧困階段，如何處理人口流動越來越頻繁的現實問題?流動人口的相對貧困識別歸口原則如何確定？以上問題有待進一步厘清。在識別幫扶同尺度標準化治理相對貧困階段，相對貧困標準的設定如何關照各地區的差異，幫扶措施如何在體現公平性的基礎上做到因地因人制宜？以上問題也有待進一步闡釋。在健全社會保障體系法制化治理相對貧困階段，基本保障和補充性保障的比例如何確定，政府和個體在其中承擔的責任如何劃分?以上問題同樣值得進一步分析。總之，統籌城鄉相對貧困治理的相關研究值得深度挖掘，最終目的是在實踐和理論的相互促進下為我國消除貧困、實現共同富裕貢獻力量。