社會保障應對新冠疫情的全球答卷

■編譯／秦靖沂

譯者單位：人社部信息中心

全球金融危機后，2012 年國際社會一致通過了國際勞工組織《關于國家社會保護底線的建議書》（第202 號），再次確認了個人享有社會保障的權利。各國承諾保證基本的社會保障水平，并逐步提高。新冠肺炎肆虐全球讓我們看到，各國在社會保障方面做得還遠遠不夠。面對如此大規模的健康、經濟和社會危機，盡管準備不足，各國政府仍然采取了前所未有的行動，實行一系列社會保障措施，保護個人健康和收入免受疫情影響，同時穩定經濟和就業。

新冠疫情對社會經濟影響深遠

新冠疫情是對公共衛生的重大挑戰，是現代經濟史上第一次政府采取措施限制經濟活動以保護人民健康。疫情帶來的影響，一定程度上是由于本次危機的特殊性質，以及許多國家的衛生系統沒有為疫情擴散做好準備。新冠疫情還引發程度不同的封鎖措施，影響近27 億工作者（約占世界勞動力的81%），這對經濟和就業的影響巨大。此外，新冠疫情的影響極不均衡，加劇了現有的不平等和社會分裂。生活條件較好的人更有可能獲得穩定的就業和收入，享有社會保障，并且能更好地隔離和遠程工作。這些又將進一步加劇收入不平等。在拉丁美洲這個最不平等的大陸，一些國家的基尼系數預計增加1.1%至7.8%。

此外，過去幾十年在兩性平等方面取得的有限進展可能逆轉。保健和社會工作部門70%的工作者是女性，在許多沒有帶薪病假的國家，由于缺乏適當的職業安全和健康管理制度以及保護設施，女性從業者面臨較高的感染風險。女性往往在家務、零售、清潔等受疫情影響嚴重的行業工作，同時面臨因封鎖而失去工作和收入的巨大風險，而且往往缺乏有效的社會保障。此外，關閉托兒服務機構、學校和長期護理院，也使為幼兒和老年人提供護理的更多責任轉移到家庭。

各國社會保障制度應對疫情大考

社會保障制度是應對全球流行病和嚴重危機的協調政策中不可或缺的部分。短短幾個月時間，許多國家實施了規模空前的經濟和社會刺激政策。

擴展醫療保障制度范圍。泰國、菲律賓等采取措施，構建有效的醫療保健體系，加大財政補助，縮小社會差距。措施包括向衛生系統提供額外的財政資源，提高全民衛生服務的可獲得性，提升衛生服務質量等。為提升醫療機構和醫務人員服務能力，西班牙、英國等征用私人衛生設施，暫時加強了公共衛生設施供應。中國將遠程醫療等預防、檢測和治療措施納入醫療保險。其他措施還包括加強對醫療費用的財政支持，擴大現有醫療保障制度覆蓋范圍，確保保障的普遍性和連續性，泰國還將外國居民治療納入保障范圍。

疾病福利確保病假期間收入保障。疾病福利允許工作者居家休養直到康復。奧地利、法國、德國、英國、越南等在檢疫或自我隔離情況下向個人支付疾病津貼，以防止病毒傳播。澳大利亞、加拿大、葡萄牙取消了支付疾病津貼的等待期，奧地利和日本則免除了提交疾病證明的要求。德國、愛爾蘭、葡萄牙、英國由政府資助，向原本無權享受待遇的工作者發放疾病補助金。

提供失業保障。一直以來，失業保障被廣泛用于應對危機。丹麥、多米尼加共和國、德國、意大利、日本、馬來西亞、荷蘭和泰國等通過短期工作福利或部分失業福利，支持企業留住工作者，防止失業。失業救濟金在確保失業者收入保障方面發揮了重要作用，澳大利亞、愛爾蘭、菲律賓等向自營職業者發放失業救濟金。澳大利亞、意大利、日本等對沒有資格參加失業保險的下崗工人發放了一次性緊急救濟金。中國、韓國等提供就業匹配、技能發展和積極勞動力市場政策等就業服務，比利時、愛沙尼亞、馬來西亞等通過在線工作咨詢和調解，幫助求職者找到新工作。

調整公共就業計劃。埃塞俄比亞修訂了“生產安全網”計劃，允許參與者獲得3 個月預付款，同時免除該期間的工作義務。盧旺達暫時免除主要公共工程計劃參與者的工作要求，同時繼續支付現金，以使人們保持距離。菲律賓實施了一項公共就業計劃，要求工作者對其家庭和附近地區進行消毒。

養老收入保障。鑒于老年人面對疫情的脆弱性，確保老年福利的持續和充足、調整老年福利的提供機制是重要的政策應對措施。阿根廷、秘魯、烏克蘭等提前支付了老年福利金。其他措施還包括確保老年人有效獲得醫療服務，減少老年人領取待遇時的身體接觸。阿爾及利亞允許社會養老金領取者通過代理人領取待遇。

為殘疾人提供收入支持和社會服務。許多國家加強了對殘疾人的現有支持政策。阿根廷、中國、秘魯、新加坡等通過充分維持現有殘疾撫恤金來提供收入保障。玻利維亞、埃及等除了實物福利和現有現金支付外，還推出了緊急現金支付，臨時提高福利水平。澳大利亞、法國等調整了對殘疾人的護理和支持政策。英國在3 個月內暫停了其主要收入資助措施對殘疾人的要求和限制。

提供家庭福利并引入特殊的家庭休假護理政策。100 多個國家為兒童及其家庭提供了支持，關鍵措施是普遍和專項兒童福利，以及公用事業費用減免和糧食援助。蒙古、南非等顯著提高了兒童福利待遇。加拿大、德國等在現有兒童福利之外提供一次性兒童福利金。菲律賓、危地馬拉等暫停了享受家庭福利的附加條件。烏茲別克斯坦暫時將有子女的低收入家庭獲得社會津貼的資格期限延長6 個月。隨著100 多個國家的中小學、大學和托兒服務園所關閉，8 億多兒童和青年受到影響，家庭休假護理政策成為關注焦點。法國、意大利等擴大了特別家庭假，以支持受學校關閉影響的在職父母。日本還對給予帶薪護理假的雇主提供補貼，意大利、波蘭、葡萄牙、韓國等為保姆或其他兒童保育服務提供者發放現金補貼或代金券。奧地利、法國、荷蘭等為衛生保健工作者的子女享受兒童保育設施提供保障。

擴大制度覆蓋面，保護非正式就業者。各國面臨的一項挑戰是，向受到封鎖措施影響的16 億非正式就業者，和在受影響最嚴重部門工作的人提供支持。越南向失去收入但沒有資格參加失業保險的個人提供現金，向每年納稅申報收入低于1 億越南盾的暫停營業的家族企業提供現金資助。哥斯達黎加推出了一項緊急福利，為失去工作者提供3個月現金待遇。納米比亞的緊急收入補助金提供了一次性待遇。巴西向尚未參加國家社會保障的人提供網站或電話申請登記方式。厄瓜多爾針對非正式就業者中的感染者、其他受影響的工作者及其家庭，制定了特別應急福利。

向移民和流離失所者提供援助。在原籍國、過境國和目的地國，移徙人員在獲得醫療服務和收入保障方面面臨重大挑戰。因此，國際勞工組織強調，各國政府必須充分考慮移民和被迫流離失所者在疫情中的特殊需要。許多移徙人員生活在過度擁擠的環境中，缺乏基本衛生設施，沒有條件保持安全距離，無法采取預防措施。這些情況增加了流動人口中的感染比例。一些國家努力向移民提供醫療和社會保障福利。法國和西班牙將居住許可證延長3 個月。卡塔爾向移民免費提供新冠肺炎檢疫服務。葡萄牙給予非本國國民某些權利和支持，包括醫療保健、社會支持、就業和住房。

為弱勢群體擴大或引入新的社會援助福利。在中國，地方政府提高了低保福利水平，具體政策由各省確定。印度尼西亞在9 個月內將其平價食品計劃的受益額增加了三分之一。愛爾蘭和英國放寬了資格標準，以增加其低收入資助措施的覆蓋面。薩爾瓦多、法國和西班牙等為無家可歸者等弱勢群體提供了額外資助。佛得角擴大社會收入促進緊急包容計劃覆蓋范圍。西班牙推出了新的最低保障收入計劃。在國家社會保障體系不健全的情況下，一些人道主義干預措施緊急填補了疫情期間的保障缺口，為人民提供社會保障。例如，索馬里政府啟動計劃，首次向貧困和弱勢家庭提供現金。伊拉克實行了一項臨時每月贈款。

特殊或通用的普遍現金支付。塞爾維亞、新加坡、美國等國家和中國香港向全體人口提供一次性現金支付。圖瓦盧實施了緊急普及基本收入政策。

緩繳社會保障費。為了緩解企業面臨的資金流動困難，多國政府推遲或暫停社會保障繳費，或采取其他措施提高靈活性。中國、法國、匈牙利、泰國、越南等允許企業緩繳社會保險費，在某些情況下還允許雇員緩繳。在福利需求增加和支出相應增加的時期，繳費收入的減少會對社會保障管理部門帶來挑戰。除非在短期或中期內通過政府資金投入進行補償，否則可能在危機后提高繳費率或減少福利，或兩者兼而有之。

疫情危機清楚地表明了社會保障作為社會緩沖器和經濟穩定器的重要作用。社會保障體系較為發達的國家能夠更好地走出危機。政府和公眾重新認識到社會保障的重要性，為調動社會保障制度所需資源提供了機遇。通過在2030 年前實現普遍社會保障，保護個人權益，各國可以更好地為應對未來危機做好準備。（文獻來自《國際社會保障評論》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■