“市場+行政”理念助推職業年金發展

■文／吳孝芹

作者單位：山東工商學院公共管理學院

職業年金作為推進2015 年機關事業單位養老保險改革的重要舉措，承擔著保持改革前后機關事業單位職工退休待遇平穩過渡的功能。2017 年各地陸續開啟職業年金基金投資運營，2020年覆蓋人數超過3700 萬人，累計結存超1 萬億元。職業年金建立伊始就覆蓋了近82%的機關事業單位工作人員，遠超企業年金覆蓋率（9%），短短5 年的基金積累相當于企業年金近20 年基金積累總額的一半，并有快速追上企業年金積累規模的趨勢。職業年金的快速發展得益于其在“行政+市場”理念指導下形成的強制性參與制度和市場化基金運營管理的有效結合。

職業年金管理理念演進

職業年金管理理念經歷了從“市場化”向“行政+市場”理念的轉變，初始采取自愿參與的市場化經辦試點，發展幾乎停滯，2015 年之后引入了行政干預理念，實行強制參與和集中市場化信托管理模式，取得了快速發展。

早在2008年3月，國務院就發布《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發〔2008〕10 號），決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶先期開展事業單位工作人員養老保險改革試點，提出在參加基本養老保險的基礎上建立職業年金制度。2011 年《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37 號）中第九份文件《事業單位職業年金試行辦法》基本沿襲《企業年金試行辦法》的相關規定，對職業年金的具體事項作了規定，采取自愿參加模式。后因受制于事業單位分類改革工作進展緩慢，該制度在實踐中未能落實。

黨的十八大以后，以全面深化改革為契機，機關事業單位養老保險改革步伐加快，作為配套改革措施，在借鑒企業年金發展經驗基礎上，建立了職業年金制度。

2015 年1 月《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2 號）要求機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，為其工作人員建立職業年金。2015 年3 月《關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》（國辦發〔2015〕18 號）明確了職業年金制度參加范圍、繳費比例及資金來源、待遇支付方式、稅收政策等問題。規定機關事業單位基本養老保險參與人員均需參加職業年金，采取個人賬戶管理，實賬積累基金進行市場化投資運營，基本確定了職業年金前端強制性參與、后端市場化運作的運營管理模式。

2016 年10 月《職業年金基金管理暫行辦法》（人社部發〔2016〕92 號）確定了職業年金基金管理職責和投資運營規則，規定職業年金基金采取集中委托投資運營方式進行管理，省級及以上社保經辦機構承擔“代理人”角色，代理委托人與受托人簽訂職業年金受托管理合同、歸集職業年金繳費、采用份額計量方式進行職業年金基金賬戶管理、計算職業年金待遇、可以建立多個計劃、多計劃可以實行統一收益率，投資運營與企業年金相似，采取市場化信托管理模式，“代理人”代理委托人與受托人簽訂受托管理合同，受托人與托管人、投資管理人分別簽訂委托托管合同和委托投資管理合同。代理人角色的引入讓政府在職業年金管理上承擔更多職責，代理分散的委托人進行集中委托投資，具有更強談判能力，更有助于維護委托人權益，多計劃信托管理和同一計劃下的多組合投資管理進一步引入競爭元素，相較企業年金的單一計劃信托管理的競爭性更強，市場化程度更高。

2018 年4 月《關于規范職業年金基金管理運營有關問題的通知》（人社廳發〔2018〕32 號），針對各地推進職業年金基金市場化管理工作中出現的問題進行規范，之后各地陸續開啟了職業年金基金市場化運營。2020 年12 月《關于調整年金基金投資范圍的通知》（人社部發〔2020〕95 號）擴大了年金基金投資范圍，允許年金資產除在境內投資外還可在香港市場投資，權益類資產投資上限從30%增加到40%，進一步強化了企業年金基金運營的市場化程度。

職業年金第二支柱功能定位突出

從職業年金理念演進可以看出，作為機關事業單位基本養老保險制度改革配套措施，職業年金管理遵循“市場+行政”組合理念，在業務經辦端強制性由社保經辦機構進行基金征繳、歸集和賬戶管理，在基金運營端借鑒企業年金市場化信托運營經驗，采取“代理+受托”基金運營管理模式，引入代理人集中代理委托人進行年金信托市場化運營，將行政推動與市場運營有機結合。在制度建立初始就將職業年金定位為養老保險第二支柱，承擔保持并提升機關事業單位職工養老保險水平的功能，而非僅僅作為用人單位某種薪酬激勵措施存在。政府在職業年金制度參與、繳費和集中運營管理監督方面承擔了較多職責，保障了職業年金制度建立之初就基本實現全覆蓋和全繳費。在投資運營方面，采取市場化信托管理模式，與企業年金在管理機構、管理模式、運營流程、投資范圍等方面極為相似。其治理結構中除賬戶管理由省級社保經辦機構負責外，受托管理、托管和投資管理分別由獲得企業年金相關管理人資格的金融機構負責相應管理業務，職業年金管理可以分享相關金融機構近20 年從事企業年金基金管理的經驗，為其基金保值增值提供保障。

職業年金在業務經辦端通過“行政干預”建立強制參與計劃，自建立伊始就基本實現機關事業單位及其工作人員全覆蓋，相較企業年金而言，職業年金無需關注擴面問題。提升職業年金替代率、保障財政供款可持續性、充分發揮職業年金的補充職能，成為其發展重心。提升職業年金替代率的主要任務是增加職業年金運營管理效率，提高保值增值能力，為機關事業單位員工養老待遇不下降提供有效保障。

在基金運營管理端，職業年金基金管理較企業年金復雜，采取集中委托運營模式，由省級社保經辦機構作為代理人集中代理委托人實施委托責任，較企業年金增加了一重委托代理關系。同時引入市場競爭機制，下設5—11 個受托計劃，每個計劃又分多個投資組合，代理人擔任委托人和受托人的橋梁，集中為分散的委托人（各類機關事業單位）進行資產配置和受托人評價選擇決策，既代表委托人利益又承擔了政府責任。多個受托人與一個代理人進行信托交易，受托人相對分散，代理人具有談判優勢，更能為分散的委托人提供權益保障。一個受托人與多個投資管理人進行投資管理委托代理業務，投資管理人的投資組合規模取決于投資業績和投資組合間的相對排名。受托人在計劃層面的相互競爭及投資管理人在組合層面的相互競爭產生的雙重競爭機制，提高了職業年金運營的競爭性，對業績、服務和時效具有更高要求。目前來看，職業年金投資運營全面啟動，獲得了良好收益。

邊界清晰方能健康有序發展

“市場+行政”理念有效推動了職業年金的發展，但其在管理運營過程中也暴露出一些不足。比如：多數省份財政全額供款單位的單位繳費采取虛賬運行，將當前財政壓力轉化為未來財政負擔；采取多計劃統一收益率，并按份額計入個人積累賬戶，忽略了不同群體風險偏好差異（如年輕人有能力追求更高投資回報，而臨近退休人員則對資金的安全性更為關注），難以實現最佳收益；代理人對受托人考核具有短期性，導致投資管理人在投資過程中更關注短期收益，忽略了長期資產配置，與養老金的長期資金屬性和穩健運營屬性不匹配，不利于提升職業年金長期投資收益。有鑒于此，職業年金發展應放眼長遠，清晰界定職業年金管理的“行政”與“市場”邊界，明確政府應擔之責和市場可為之事，保障職業年金長期健康有序發展。

對于虛賬運行問題，虛賬運行會削弱制度的自我積累能力，而實賬積累則能產生制度外收益，可以有效緩解未來財務負擔，實現代際公平。在改革窗口期，職業年金參加人多數未進入退休階段前，各地可根據自身財政情況，逐步推進職業年金單位繳費做實，確保職業年金制度的自我積累能力和財政可持續性，這是對未來財政的責任擔當。

對于基金運營考核短期化問題，代理人可適當延長投資考核期限，使投資運營符合資產周期波動特點，使市場化基金運營管理機構可以更專注于市場之事，進行長期投資和價值投資，有效提升職業年金長期積累能力。

對于忽略群體風險偏好差異問題，代理人可考慮根據本省職業年金參加人的年齡結構劃分年金投資組合，并設置不同收益率目標，引導市場化管理運營機構積極開發生命周期基金或目標日期基金，在激發市場活力的同時提升職業年金基金總體收益率?！?/p>