新冠疫情下的歐洲社會保護措施

■文／彭姝祎

作者單位：中國社科院歐洲所

2020 年突發(fā)的新冠疫情給歐洲各國造成了巨大沖擊。危機時刻，歐洲各國完善的社會保護制度發(fā)揮了關(guān)鍵作用，織就了一張龐大的社會保護網(wǎng)，給企業(yè)、家庭與個人及時提供了必要的幫扶，增強了他們的抗打擊能力，基本保障了各國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟安全。

以保就業(yè)為第一要務(wù)

鼓勵以短時就業(yè)取代裁員。2020年疫情暴發(fā)后特別是在疫情最為嚴(yán)重的3－5 月，由于疫情導(dǎo)致需求驟降，企業(yè)被迫通過大規(guī)模裁員來自救。在此背景下，歐洲各國的失業(yè)率和失業(yè)人數(shù)雙雙大幅度攀升，多國刷新了二戰(zhàn)以來的歷史記錄。面對這一嚴(yán)峻局面，歐洲各國紛紛將“保就業(yè)”列為第一要務(wù)，并普遍采用了“部分就業(yè)”或曰“部分失業(yè)”的方式，以此來避免大規(guī)模失業(yè)及由此引發(fā)的貧困和社會動蕩。

早在2008 年全球經(jīng)濟和金融危機期間，德國就使用了“部分就業(yè)”（也叫“部分失業(yè)”或短時就業(yè)）方式來防止企業(yè)大規(guī)模裁員并取得了顯著成效，即允許企業(yè)適當(dāng)縮短員工的工作時間，以此代替裁員，從而降低企業(yè)用工成本和經(jīng)濟壓力，由此產(chǎn)生的雇員收入損失由政府予以一定程度的補償，譬如將原先的每周32 小時就業(yè)縮減為20 小時，其余12 小時的收入損失由政府承擔(dān)。在新冠疫情期間，該做法被歐洲各國普遍借鑒。

德國駕輕就熟，從2020 年3 月中下旬起允許施行更加寬松的短時工作即“部分就業(yè)”制，政府為“部分就業(yè)者”提供60%的替代工資，有子女的“部分就業(yè)”者該比例增至67%；同時政府還為員工支付“部分就業(yè)”期間的各種社會保險費。法國政府借鑒了德國的做法，鼓勵企業(yè)以部分就業(yè)取代裁員，雇員損失的工資由政府以“半失業(yè)保險”的形式予以補償，補償比例從凈工資的84%到100%不等，大致是收入越低、受疫情沖擊越大，補償比例越高，如領(lǐng)取最低工資者的替代率是100%。在疫情最為嚴(yán)峻的幾個月，全法共有2/3 的雇員從這項措施中受益。英國政府為全國所有因疫情影響而不能正常工作的雇員提供金額最高可達(dá)2500 英鎊/月的收入（替代率最高可達(dá)80%）。

北歐各國也采取了類似措施。丹麥為避免大規(guī)模裁員而給予就業(yè)者每人每月最高可達(dá)3 萬丹麥克朗的工資補償，替代率相當(dāng)于正式就業(yè)雇員工資的75%或非正式就業(yè)員工的90%；在2020 年4 月疫情最嚴(yán)重期間，丹麥政府出臺了緊急工資援助計劃，為受危機打擊最嚴(yán)重的近25 萬名雇員提供類似的緊急工資補償。挪威采取了類似法國的措施，允許全職雇員每周工作兩天，其余三天的收入損失由國家以失業(yè)救助的方式補償。冰島規(guī)定從5 月1 日到9 月30 日，允許企業(yè)以部分就業(yè)的方式來保持和雇員的雇傭關(guān)系，國家為雇員提供替代率達(dá)75%的工資補償，從而將企業(yè)的用工成本降低了25%－50%。

南歐國家類似，如意大利也以大量部分就業(yè)來抑制裁員，政府為部分就業(yè)者提供的工資替代率最高可達(dá)80%，全國平均替代率超過70%，多達(dá)700 萬雇員從中受益。

概言之，大多數(shù)歐洲國家均采取了“短時就業(yè)”措施，區(qū)別只在于補助的程度。通常情況下，經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家補助金額高，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)國家補助金額少。

為自雇者、自由職業(yè)者和小微企業(yè)提供收入支持。自雇者、自由職業(yè)者和小微企業(yè)是受疫情沖擊最嚴(yán)重的群體之一，因此保就業(yè)、保收入的第二項措施是確保這部分群體的收入安全。

德國在疫情肆虐期間為受沖擊最嚴(yán)重的小微企業(yè)主和自雇者、自由職業(yè)者提供每月9000－15000 歐元不等、為期3 個月的補助。法國創(chuàng)建了名曰“團結(jié)基金”的幫扶基金，為受疫情影響，符合一定條件的小微企業(yè)、個體經(jīng)營者和自由從業(yè)者提供從幾千歐元到上萬歐元的救助。英國為自雇者提供收入補償，金額根據(jù)過去3 年報稅額的平均值來確定。芬蘭政府為自營業(yè)者提供2000 歐元的一次性補貼。丹麥政府同樣對于營業(yè)額大幅度下降的自營業(yè)者提供了補償，以確保其維持基本生存。

減免稅費或允許緩繳稅費。德國政府返還企業(yè)繳納的社保金的比例從50%提至100%，法國允許符合條件的企業(yè)緩繳或免繳社保分?jǐn)偨鸺捌髽I(yè)和個人所得稅，冰島給企業(yè)免稅并允許企業(yè)緩繳社保基金，挪威允許虧損公司延期納稅。包括法國在內(nèi)的一些國家還減免或延遲了部分困難企業(yè)的房租、水電等費用，力爭最大限度地減少企業(yè)的經(jīng)營成本，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

盡管歐洲各國自新冠疫情以來普遍實施了“部分就業(yè)”制，即通過國家財政補貼來保就業(yè)、穩(wěn)經(jīng)濟，但由于經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不同，各國在財政能力、受疫情沖擊程度和失業(yè)人數(shù)等方面均存在較大差異。在此背景下，歐盟于2020 年4 月及時出臺了一項新的社會政策工具，即所謂的“緊急狀態(tài)下緩解失業(yè)風(fēng)險援助計劃”（簡稱SURE計劃，暫定截止于2022 年底），發(fā)行債券在國際金融市場融資，以優(yōu)惠條件向成員國提供總額1000 億歐元的貸款，以確保各國特別是受疫情沖擊最為嚴(yán)重的成員國能順利施行“部分就業(yè)”措施，從而實現(xiàn)保就業(yè)的目標(biāo)。東歐、南歐等國家已率先獲得支持。

對弱勢群體予以救助和幫扶

疫情期間，歐洲各國充分發(fā)揮社會保護制度的兜底作用，給予包括兒童、困難家庭、殘疾人、老人、失業(yè)者在內(nèi)的脆弱群體以必要的幫扶救助，確保這些人能夠維持基本生活，不因疫情而陷入無以為生的悲慘境地。

救助兒童和家庭。兒童和家庭是各國救助幫扶的首要對象。德國針對疫情期間因失業(yè)、部分失業(yè)而出現(xiàn)收入困難的家庭重新設(shè)計了兒童補貼政策，以滿足他們在疫情期間的新需求；對于疫情期間因?qū)W校和托幼機構(gòu)關(guān)閉，家長被迫在家看護殘障兒童、無法外出工作的家庭給予補助；為符合一定條件的低收入家庭提供住房補貼，供暖補貼等補助，減輕其經(jīng)濟壓力。法國在疫情最嚴(yán)重的時期為400 萬低保家庭每月增發(fā)150 歐元的補助，有孩家庭在此基礎(chǔ)上每孩增發(fā)100 歐元；為近2 萬人提供緊急住宿；為6.4 萬無家可歸者提供生活必需品；為符合一定條件的貧困青年發(fā)放每月200 歐元補助；為符合條件的人群提前支付家庭津貼等社會福利；允許困難家庭緩繳房租和煤氣、水電費。

北歐國家也在原有福利制度的基礎(chǔ)上，通過額外出臺兒童津貼等方式來幫助低收入家庭，提高其抗風(fēng)險能力。冰島政府在2020 年6 月向有18 歲以下兒童的所有家庭一次性發(fā)放兒童津貼，對低收入家庭和兒童提供相應(yīng)的津貼，提高求職者的子女撫養(yǎng)津貼。瑞典政府2020 年12 月出臺包括臨時育兒津貼和停課看護補貼等在內(nèi)的一系列有針對性的臨時補貼，對有孩家庭予以支持。

救助老年人、殘疾人和失業(yè)者。老年人是新冠疫情的高危人群，感染率和死亡率均遠(yuǎn)超平均水平，特別是在養(yǎng)老院和老年公寓等老年人聚集的場所。針對這部分人的救助也成為歐洲各國的重點。德國給予老年人、殘疾人等暫時或永久性失去收入的人群提供了更多更便捷的生存保障。法國計劃將助聽器、假肢和牙科治療等此前老年人需求量大但不列入醫(yī)保的自費項目列入醫(yī)保，由國家全額報銷，并提高低收入老年群體的補助金額。瑞典政府決定投入3000 萬瑞典克朗用于發(fā)展智慧養(yǎng)老和數(shù)字護理，以減少老人到醫(yī)院的就診次數(shù)，降低新冠疫情的傳播風(fēng)險。冰島為殘疾老年人提供了一筆額外補助，并計劃在2021 年對殘疾人養(yǎng)老金制度進行改革，為收入最低的殘障老年人每月增發(fā)約8000 冰島克朗的補助。

各國還紛紛通過延長失業(yè)救濟金領(lǐng)取時間、提高失業(yè)救濟金額等方式給予失業(yè)者基本的生活保障，如法國暫停了此前以“收緊”領(lǐng)取資格為主的失業(yè)保險改革，延長了失業(yè)保險的領(lǐng)取時間。

除此以外，各國還針對奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)護人員給予了專門的援助，提供勞動津貼、加班津貼、風(fēng)險津貼等，從政策上免除這部分人的后顧之憂，確保他們安心工作、正常工作。例如，瑞典給從事公共衛(wèi)生和護理工作的人員提供總計5 億瑞典克朗的支持。

應(yīng)對危機需要更好的社會保護

持續(xù)發(fā)揮作用的可靠的社會保障制度是歐洲各國在疫情期間能夠基本維持社會穩(wěn)定的利器。但是在上述共性之外，不同的福利體系導(dǎo)致各國在具體的政策上有差異。具體而言，以法國、德國為主的歐洲大陸國家和北歐各國，有較好的普惠性的社會保障制度，能夠給廣大民眾提供基本的生活保障，使之在疫情面前維持生存，因此集中救助受疫情沖擊最嚴(yán)重的兩大群體——停工停產(chǎn)的企業(yè)員工和低收入者，針對這兩大群體出臺臨時性救助措施，確保大多數(shù)人的就業(yè)安全，確保經(jīng)濟不陷入崩潰。相比較之下，英國的自由主義色彩濃厚，其在疫情期間側(cè)重于保就業(yè)，一開始就采取了經(jīng)濟發(fā)展與疫情控制平衡的對策，大多數(shù)措施針對保就業(yè)展開，對貧困群體重點人群的直接救助盡管也有，但是力度不及歐洲大陸國家。

社會保護是一個寬泛的概念，不僅關(guān)涉社會，更關(guān)涉經(jīng)濟；不僅僅是被動的亡羊補牢式救助，也是積極主動的保護或創(chuàng)造就業(yè)，從收入安全著手，確保其他安全。從這個意義上看，穩(wěn)定的就業(yè)是最好的社會保護。新冠疫情表明，社會保障歷史悠久、經(jīng)驗豐富、保障全面的國家面對危機的時候能夠比較從容地應(yīng)對，最大限度地減少危機造成的經(jīng)濟社會損失。這值得后來者借鑒學(xué)習(xí)，從而更好地完善社會保障制度，發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。■