大別山區脫貧攻堅特色產業發展存在的問題及對策研究

衛飛

摘 要：農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，解決大別山區現有貧困人口的脫貧及發展問題，是我國全面建成小康社會的應有之義，體現了中國政府脫貧攻堅的決心與信心。大別山區貧困縣、鄉、村產業發展助力脫貧攻堅存在著問題，其根本原因在于沒有形成強大的區域特色產業。目前，大別山脫貧攻堅已經形成特色種植、養殖、電商、以“紅”帶“綠”旅游發展等特色產業模型。著力扶持特優產業，完善基礎設施，做好精準識別，提升脫貧攻堅評價效果是解決大別山脫貧攻堅問題的主要對策。

關鍵詞：大別山區;脫貧攻堅;精準識別;特色產業模式;對策建議

一、大別山區致貧原因

（一）大別山區致貧的具體原因

整體上看，大別山區地形復雜，自然稟賦弱，各類資源貧瘠，因病因殘致貧比例高，扶志氣、扶智力、扶產業見效慢，成效差。

1.自然稟賦弱。大別山區地形復雜，主體地貌為山區和丘陵，兩者面積之和占總面積的約75.4 %，山區和丘陵居住人口占總人口的比重接近60%，人均耕地面積少，地理空間上不利于接收到河南省中心城市的經濟社會輻射帶動效應;資源開發難度大，以傳統種植業為主，缺乏特色產業。此外，從人力資源組成成分上看，“老”“少”人口數量比例過高。15.4萬人處在16歲以下60歲以上年齡階段，比重為42.8%，9.17萬人處在60歲以上年齡階段，比重為25.48%，根據這一統計結果，在大別山區貧困人口中，大約每4名中就包括1名60歲以上老人（《信陽統計年鑒（2017）》）。

2.因殘、因病致貧比例高。據《信陽市“十三五”脫貧攻堅規劃（2016—2020年）送審稿》統計顯示，截至2019年11月，“因殘致貧”占大別山區11.95萬貧困戶的比重達到11.44%，“因病致貧”貧困戶占大別山區11.95萬貧困戶的比重高達47.47%，而“因學致貧”的比例達3.31%，“因災致貧”的比例為1%，“因技術匱乏致貧”的比重為13.48%，“因勞動力不足致貧”比例為9.22%，“因資金缺乏致貧”比重達到11.32%，“由于自身發展力不足致貧”的比重為1.46%，其他外部條件差或者變故（如交通條件落后、缺水、缺土地、意外事故、天災人禍）致貧的比例達到1.3%。由此可知，因殘、因病致貧總占比為58.91%，接近60%（《信陽統計年鑒（2018）》）。與此同時，在大別山區共計36萬貧困人口中，患有大病或者長期慢性病的絕對數量為9.9萬，占貧困人口的比重高達27.63%，這意味著大約每4個貧困人口中就會有1個患有大病或者長期慢性病（《2018年信陽市政府工作報告》）。

（二）大別山區致貧的根本原因

“老”“少”群體比例高，農村基礎設施水平低，社會事業發展緩慢和因病、因殘致貧比例高等因素是導致大別山區貧困的直接原因，通過加大政府投入和社會保障兜底可以有效解決這些問題，但政府投入和社會保障兜底卻不是實現脫貧致富的長久之計和有效對策。習近平總書記提出“產業扶貧是穩定脫貧的根本之策”，為解決脫貧攻堅問題指明了方向[1]。從大別山區致貧的根本原因來看，在于該地區一直沒有形成強大的區域特色產業：一方面表現為特色不突出，未能充分發揮特色優勢;另一方面體現為特色產業分散，集中度低，導致特色產業規模低，輻射帶動作用弱。有了強大的區域特色產業，“老”“少”群體比例高，農村基礎設施水平低，社會事業發展緩慢和因病、因殘致貧比例高等問題才能夠得到根本緩解，也才能為實現長久脫貧和致富夯實根基。

二、大別山區脫貧攻堅特色產業模式現狀及問題

針對上述主要致貧原因，在大別山區脫貧攻堅進程中，政府與社會各級組織從本地實際出發，進行了多種幫助貧困戶脫貧增收的特色模式探索，如企業幫扶、異地搬遷、政府兜底等模式。但在調研過程中，課題組發現大別山區最有效及普遍的脫貧攻堅模式是產業扶貧，也是特色模式和重點模式。產業扶貧是脫貧攻堅的重要舉措，也是實現“造血式”脫貧的根本之策。大別山區經濟發展水平低，產業仍以農業為主，第二、三產業發展緩慢對脫貧增收作用甚微;人口素質低，高素質人才外流情況明顯;貧困村社會事業發展滯后，阻礙貧困戶人力資本的提升。大別山區產業以種植、養殖為主，其中種植以茶葉、板栗為主，茶葉產業深加工產品以茶油為主，突出的農產品有固始蔣集“嫩頭青”蘿卜以及羚銳制藥集團的中草藥，這都輻射帶動了當地貧困戶的脫貧增收;養殖產業以光山麻鴨、光山青蝦、養鵝為特色。產業扶貧推動特色產業規模化發展，增強產業帶動脫貧能力，帶動了大別山區35%的貧困人口通過開辦企業、就地務工等途徑增收（《2018年信陽市政府工作報告》）。

（一）大別山區脫貧攻堅特色產業模式

1.特色種植產業模式。大別山區是我國中部地區作用突出的綠色食材供給基地，特色農產品種植總面積位排在河南省第一位。具體表現在：一是利用平原和淮河灘區優勢，側重于糧油加工和特色農產品種植等產業發展;二是利用轄區內山區與丘陵地區地理資源，推動促進花卉、油茶、茶葉這三大產業集群化發展，形成規模效益。目前，共建成100多個面積大于5 000畝的特色種植產業園區，所實施的產業扶貧項目共帶動10 000多戶貧困戶增收脫貧（《2019年信陽市政府工作報告》）。如羅山縣靈山茶產業園面積達3.5萬畝，帶動2個貧困村、556戶貧困戶增收脫貧。光山在保證糧油生產的基礎上，將傳統優勢產業與新興產業相結合，按照三個尊重（即尊重市場經濟規律、尊重貧困群眾意愿、尊重傳統生產習慣）的原則選擇產業扶貧項目。為了做強做大油茶產業，把山區資源優勢轉化為產業優勢，進而帶動貧困戶脫貧致富，羚銳集團結合自身特點，發揮自身優勢，先后發起組建了河南綠達山茶油股份有限公司和信陽綠達山油茶資源公司，并基于“公司+油茶專業合作社+基地+農戶”的經營模式，在周河鄉設立了新縣綠達油茶農民專業合作社，著力將油茶產業與脫貧攻堅相結合，全力打造富民產業（《2019年信陽市政府工作報告》）?；礊I縣有弱筋小麥60萬畝，如何讓傳統的優勢產業帶動貧困戶增收是扶貧改革的重點工作。該縣支持金豫南面粉有限公司流轉土地2萬畝，對貧困農戶重點扶持，實施統一供種、統一供肥、統一病蟲害防治、統一農業保險、統一加價收購的“五統一”服務。同時將人均1 200元的貧困戶財政扶貧項目補助資金入股企業，通過互助，貧困戶畝均增收340元左右，貧困戶帶資入股分紅年人均增收120元，帶動了2 300多戶貧困戶穩定增收。光山縣是國家林業局命名的“中國茶葉之鄉”和“全國油茶產業發展重點縣”，依托自身資源優勢，現有茶園24萬畝，油茶18.7萬畝，中藥材8.3萬畝，瓜果7萬畝。擁有各類企業、合作社達400多家，成為帶動貧困戶脫貧的重要產業（《2019年信陽市政府工作報告》）。

2.特色養殖產業模式。首先，政府重視支持本地龍頭企業的培育和壯大，并引導龍頭企業帶動下游產業整合，構建龍頭企業與貧困戶的利益鏈接機制，利用產業發展吸收當地貧困戶就業。如光山縣文殊鄉杜槐村的甘平安整合企業和村集體的資源，成立了金合歡麻鴨養殖基地、養羊基地，當地338名農民被吸納到合作社就業，促使貧困戶人均年收入增加約1.5萬元，還幫助當地431名農民和126戶貧困戶增收致富。新縣通過合作社將過去農民分散經營變為規范管理、規模化經營，由合作社按照油茶種植規范對油茶林進行再改造，提升油茶產量，合作社根據流轉面積每年支付農戶流轉費用，同時吸納農民實現就近就業。通過拓展油茶產業基地規模和進行低產油茶園改造，解決貧困戶在家門口就業就獲得勞動報酬。據統計，2019年在基地用工2 870個，獲得務工報酬總計29萬多元，其中貧困人口務工1 000多名，獲得務工報酬9萬多元（《2019年信陽市政府工作報告》）。其次，充分發揮現有擔保平臺優勢，政府為貧困戶提供信用擔保和資金支持，甄選有養殖技術但缺乏資金的貧困戶，幫助這些貧困戶創業，實現“人不離家，就地脫貧”。光山縣結合當地資源稟賦，為有條件的貧困戶提供50 000元的貼息貸款擔保鼓勵貧困戶發展“房前屋后村頭經濟”，被撂荒的坡地上都種植了茶樹，被廢棄的水塘里養魚養鴨，如今“五步一茶園，十步一魚塘”，帶動了1 000多戶貧困戶脫貧致富。光山縣是國家質檢總局命名的光山麻鴨和光山麻鴨蛋的原產地，也是豫南黑豬、土雞的主產地。2019年全縣麻鴨出欄398.5萬只、存欄239.7萬只（新增39萬只），豬牛羊出欄24.4萬只、存欄35.7萬只（新增5.2萬只）。同時，還引進了孔雀、鴕鳥、鹿、大雁、天鵝等特種養殖項目（《2019年信陽市政府工作報告》）。中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央辦公廳主任栗戰書到光山縣考察時對這種“房前屋后一畝茶，一塘肥魚一群鴨”的脫貧思路給予了高度評價[2]。

3.特色電商脫貧模式。抓住“互聯網+”機遇，發展“農村電商+雙創”扶貧，構建電商扶貧體系，免費對貧困戶開展電商培訓，帶動貧困人口脫貧。光山縣立足現有產業發展優勢，制定優惠政策，創新產品開發，引導電商下村，注重電商扶貧作用的發揮?！半娚膛嘤枌W?！苯衲暌雅嘤栘毨丝?00名，同時與阿里巴巴公司成功簽約，全縣第二批60個村淘點啟動建設，其中26個設在貧困村。目前，已有從事農副產品線上開發和銷售人員中，涵蓋了47個貧困村，包括700多個貧困戶和2 400多名貧困人口，每年平均每人增收5 000多元;總計發展5 000余家農村網店，幫助7 300余名貧困人口實現就地就業（《2017年信陽市政府工作報告》）。

4.多元參與、以“紅”帶“綠”的旅游扶貧新模式。旅游資源是構成旅游業發展的基礎。在中央確定的“1231”紅色旅游工程中，新縣被列入全國 12 個紅色旅游區和 30 條紅色旅游精品線之中。新縣作為全國著名愛國主義教育示范基地，境內共有 7 處國家級文物保護單位，12 處省級文物保護單位，縣級文物保護單位更達 300 余處（《2017年信陽市政府工作報告》）。新縣“紅”“綠”旅游資源豐富，但在資源豐度、開發水平、市場知名度等方面，紅色旅游資源遠遠超出綠色旅游資源。因此，新縣旅游開發以紅色旅游資源位龍頭帶動，綠色旅游資源為補充，構建以“紅”帶“綠”、以“綠”托“紅”的旅游扶貧開發模式。多元參與主體共同參與，確保旅游發展的扶貧特征和可持續性。新縣周河鄉西河村國家級傳統村落旅游脫貧就是多元參與、以“紅”帶“綠”旅游扶貧模式的體現[3]。

此外，在產業脫貧過程中，積極探索金融扶貧新模式，將金融支持作為產業發展的加油站和助推劑，為產業脫貧注入新動力。例如光山縣政府制定的“二貸”實現了對貧困戶金融扶貧的全覆蓋。一是農戶貸。對貧困戶自主創業的，給予每戶8萬元以下的小額信貸支持，縣財政給予政策貼息。二是平臺貸。對1 209名兜底貧困戶的貸款指標，由光山縣扶貧開發公司統貸統還，用于統一開展光伏扶貧項目，光伏發電效益每年可給兜底對象每人補貼3 000元以上。目前，僅光山縣扶貧公司為28家農業專業合作社擔保貸款7 570萬元（《2018年信陽市政府工作報告》）。

（二）大別山區脫貧攻堅特色產業模式存在的問題

通過對大別山區脫貧攻堅模式的總結、提煉、歸納，大別山區產業扶貧資金制約瓶頸沒有被根本打破，“缺錢”的問題仍然比較突出，融資難、融資貴的問題沒有根本解決。由于農村經濟發展滯后、土地所有權和使用權分離、村級集體資產流失等種種歷史原因，農村集體經濟總體較弱。特色農業、優質農業、高效農業方興未艾，集約化、產業化程度低，本地就業的帶動力不足。產業集聚區尚處于成長階段，提供的就業機會和工作崗位不足，轉移就業有限。產業扶持剛剛起步，有的尚在制定扶持規劃，有的尚在探索扶持模式。

1.龍頭企業數量偏少。一方面，相關領軍企業較少。現有的龍頭企業中，大部分經營規模有限、裝備設施落后、經濟實力較弱，難以實現跨區域、跨行業發展，發展潛力較小，輻射空間較窄，帶動能力不強，也缺乏抵御市場風險和自然風險的能力，因而扶貧效果有限。另一方面，深加工龍頭企業數量少，帶動當地農產品消化的能力不足。目前，大多數龍頭企業缺乏自主研發創新能力，以粗加工和簡單生產為主，產業鏈條短，產品附加值低;加之資金方面的制約，缺乏發展后勁，難以在激烈的市場競爭中持久立足。這些問題如不解決，產業扶貧將難以為繼。

2.產業化組織水平低。在企業聯合農戶的過程中，有些農戶缺乏產業化合作組織，生產方式專業性不強，制約了農業機械化、科技化水平的提高，也影響了當地龍頭企業的標準化生產。還有一些農戶雖然已經加入產業化經營組織，但由于此類組織多處于初步發展階段，各種體制尚不健全，組織結構較為松散，因此很難發揮積極影響，同樣不利于龍頭企業的發展。

3.產業扶貧規模小。部分鄉鎮的產業基地建設尚不完善，未能發揮其特色產業的優勢，導致產業規模不大，經濟效益不高，產業扶貧規模也較小。另外，利益聯結機制不完善。盡管企業落戶進村，農民受到實惠，但多數企業與農戶之間是松散的買斷關系，僅依靠產品購銷合同來維系，而且簽訂的合同也缺乏履行保證機制，因而難以形成利益共享、風險共擔的共同體，這也制約了產業扶貧效果。

4.貧困戶觀念仍待改變。大多數貧困群眾文化素質不高，存在不同程度的“等、靠、要”思想，缺乏自力更生的奮斗精神，依靠自身實現脫貧致富顯然較為困難。而且，越來越多的青壯年不愿留在農村發展，而是選擇進城打工掙錢，導致留在農村發展農業的勞動力越來越少，且僅有的勞動力也是留守在家的婦女和老人。這些勞動力由于文化水平和身體素質不高等原因，難以接受與適應現代農業的生產模式，也遏制了脫貧致富的能力。除文化素質較低外，貧困戶仍有兩方面素質亟待提高：一是技能素質。在接受新品種、新技術等方面的能力差，產品綠色化觀念滯后，直接影響了農產品質量和產業化水平的提高，也制約了利益鏈的延伸。二是市場觀念。貧困戶普遍缺乏市場風險意識，跟種跟養情況普遍，創業能力和積極性不高。

5.貧困識別仍需加強。一是存在貧困對象確定不準確的現象。主要原因在于精準扶貧政策宣傳不到位，導致符合扶貧條件的村民未能及時了解扶貧政策、扶貧申請條件和程序，進而未被識別確定為貧困戶而錯失幫扶機會。二是存在貧困對象確定不透明現象。部分單位及人員在審核精準扶貧對象時責任意識欠缺，審核流于形式，造成扶貧對象確定不規范、不透明。三是難以精準衡量村民家庭經濟情況。在貧困狀況調查過程中，多以房子、存款等信息來決定貧困程度，缺乏生產能力、致富能力等其他衡量貧困對象收入的信息，導致無法精準收集各戶的家庭經濟情況，從而不可避免地存在部分較為困難、需要幫扶的貧困戶未能成為扶助對象。

三、大別山區脫貧攻堅特色產業模式發展對策建議

（一）著力扶持特優產業，助力貧困戶從脫貧到致富

產業是精準扶貧的“鐵抓手”。堅持開發式扶貧方針，以項目扶持為主要手段，與貧困識別結果相銜接，因人制宜、因戶施法，是實現“精準扶貧”“精準脫貧”最有力的抓手。產業是區域經濟的“發動機”，一個地方的快速發展，一定伴隨著產業的崛起;沒有產業的區域，就會變成一潭死水。產業是強縣之本、致富之源、脫貧之基。

1.做大做強龍頭企業?！盎疖嚺艿每欤寇囶^帶?！币贫ê屯晟葡嚓P政策措施，扶持引導龍頭企業做好產業扶貧工作。一是要建立并完善相應的市場準入機制，加強對企業的監管和科學評價，在扶持產業發展的過程中注意選擇有一定基礎或者發展前景較好的產業。二是要加大各類支農資金整合力度和各級財政投入力度，鼓勵和引導各類社會資本集中用于扶持農業產業扶貧的重點產業、重點項目，形成多層次、全方位的集中投入協調機制。三是要加強對產業扶貧龍頭企業的考核，及時監測扶貧效果，并根據對企業的考核結果及時完善各項機制建設和動態指標管理。此外，要注重全程監管，尤其要確保產業扶持資金?？顚Ｓ?，扶持政策落到實處。

2.健全利益聯結機制。鼓勵企業、合作社組織以及農民三者之間建立利益聯結機制，強化對訂單農業的監督管理工作，加強企業和農戶之間的誠信合作。在積極支持貧困戶單獨創業、聯合創業和接受帶動創業的基礎上，重點探索符合地方特色的合作帶動機制。健全完善“龍頭企業+合作社+基地+貧困戶”等合作方式，鼓勵扶持龍頭企業、合作社、家庭農場等經營主體發展特色產業，采取租賃、入股、合作、托管等方式帶動貧困戶脫貧，探索形式多樣的組織創新實踐及利益聯結機制[4]。

3.完善金融服務機制。一是大力推進金融扶貧信貸產品創新。各地政府應積極推動完善農地確權頒證、產權交易、抵押、流轉、評估、風險補償等配套措施，提升承包土地經營權的抵押貸款發放金額。鼓勵和支持金融機構探索完善“企業+農民合作社+農戶”等農業產業鏈金融服務模式，提高農業金融服務集約化水平。二是支持發展村級互助資金組織。通過設立風險補償金，探索建立縣、鄉（鎮）、村三級聯動的扶貧小額信貸服務平臺，為全部建檔立卡貧困戶提供信用評級、建立信用檔案、貸款申報等信貸服務，構建精準扶貧金融體系。三是加大信貸貼息力度，降低資金使用成本。鼓勵當地政府資助部分資金與扶貧專項資金捆綁作為擔保金，提高銀行貸款投入，有序開展貧困戶發展產業免抵押、免擔保小額信貸業務。四是延伸金融服務網點，健全推廣農業保險。推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸，發展農業擔保機構。

4.大力發展電商扶貧。一是在貧困村莊設立電商扶貧示范網點，充分利用本地特色資源，建立特色品牌戰略，依托各種力量，成立縣（區）鄉村三級電商扶貧綜合服務中心，提高產品的鏈條化發展。同時支持電商企業與村莊建立線上與線下多重合作，拓寬服務職能，并不斷完善農村電子商務服務站點建設。二是健全農村電子商務配送體系。在村級層面搭建本地物流配送網絡系統和業務支撐，在每個電商服務站點內設立快遞代理收發點，承載收集、分揀、配送等業務，爭取完成從鄉鎮到村莊全面覆蓋的物流快遞網。三是完善農村電子商務基礎設施建設。實施寬帶下鄉和提速工程，完善農村通信網絡建設，爭取貧困村全面覆蓋寬帶網絡。加快貧困地區的公路建設，實現“村村通”，推進城鄉客運一體化，提供便利的交通運輸支撐體系，為電商扶貧奠定堅實基礎。

（二）完善基礎設施，夯實精準脫貧基礎

群眾最需要才是最精準，凝心聚力、聚焦發力、準確用力，以貧困村基礎設施建設為突破口，不斷創新工作思維，狠抓工作落實，著力解決貧困村貧困戶的路、水、電、產業、民居、增收等問題，突出條件改善，堅持把基礎設施建設作為改善群眾生產生活條件的根本途徑，不斷夯實基礎設施建設基礎。

1.加強基礎設施建設。一是高度重視農村安全飲水，大力實施農村飲水安全工程。二是切實提升農村道路建設。升級改造一批重要的鄉村道路，推進鄉村道路聯網工程，加快推進斷頭路、瓶頸路、年久失修路和危橋“三路一?！备脑?，完善農村公路安全生命防護工程。建立完善通村道路維修養護機制，切實提升農村道路通行保障水平，從根本上解決交通短板問題。三是加強自然村動力電保障。開展精準扶貧動力電覆蓋實施計劃，大力實施農網改造及低壓治理工程，不斷加快農網升級改造，讓自然村三相動力電全覆蓋。

2.不斷加大易地搬遷力度。統籌城鎮保障性安居工程、農村人居環境改善、新型城鎮化試點等項目，充分尊重有搬遷需求的群眾意愿，采取易地搬遷、整村推進，整體搬遷、插花安置，就近搬遷、改善生產生活條件等多種方式，加快扶貧搬遷步伐。

3.不斷加強危房改造。全力推進農村住房建設與危房改造工作，堅持集中力量優先解決住房最危險、經濟最困難農戶最基本的安全住房要求，以居住在危房中的農村分散供養五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭為重點，按照先急后緩的原則，優先安排生存條件差的貧困村民進行危房改造，進一步改善農村困難群眾的居住環境和生活條件。

4.積極整治農村環境。開展以臟亂差治理、人畜分離、垃圾污水處理、村莊綠化為重點的環境突出問題整治，推進改廁、改圈同治棄、治污、治理亂搭亂建工作，創建干凈整潔、山清水秀的農村人居環境。

（三）做好精準識別，提升脫貧攻堅評價效果

貧困戶的精準識別是脫貧攻堅的首要環節也是重要環節，直接影響脫貧攻堅的成效和群眾的滿意程度。在課題組調研過程中發現，由于精準識別工作不細致、不到位，導致非貧困戶對脫貧攻堅工作產生不滿情緒，影響群眾對脫貧攻堅工作的評價效果。因此，要嚴格按照精準識別要求，做好扶貧檔卡規范建立、信息錄入與維護工作，真正實現信息系統數據、檔卡、貧困戶家庭實際信息“三一致”。

1.完善新識別貧困戶檔案。在嚴格履行“兩公示一公告”的基礎上，按照戶檔要求完善新識別貧困戶檔卡。

2.整理保存好清退戶檔案。為有效提供貧困戶動態調整和落實扶貧政策相關依據，各級扶貧機構要收集、整理、保存好已清退貧困戶原檔案，嚴防丟失。

3.進一步核定提供需要修正的貧困戶家庭成員名單。認真收集整理因合戶、人員重復、錄入不同步、錯錄、操作失誤產生的相關數據信息。

4.提供貧困戶家庭成員自然變更名單。按照時間節點，認真填寫、修訂、完善貧困戶家庭成員自然增加和減少名單。