區域經濟一體化的價值蘊含與法治考量

陳婉玲 丁 瑤

長三角區域一體化作為國家戰略，正在中央層面引領以及三省一市地方政府的積極合作下緊鑼密鼓開展，現已在生態綠色協同治理、國土空間規劃協調、制度改革創新、基礎設施共建共享等方面在取得一系列突破性成果。然而，經濟一體化作為區域一體化的核心，仍面臨諸多實現障礙。例如，在抗擊新冠肺炎疫情期間長三角各地區各自為政、封路設卡，不以產業鏈為中心的復工復產復銷等區域經濟割裂問題；(1)劉志彪、徐寧：《統一市場建設：長三角一體化的使命、任務與措施》，《現代經濟探討》2020年第7期。再如，在數字經濟如火如荼的當下，各地方政府仍濫用行政權力制造數據壟斷、競相上馬本地化的產業優惠政策、壟斷公共數據資源以及政企合謀“數據獨裁”等，(2)李謙：《互聯網數據開放的中國邏輯：經濟動力與政治意涵》，《文化縱橫》2016 年第1期；孫洪磊、南婷等：《大數據產業發展調查之二：公共數據資源亟待開放》，新華網，http://www.cbdio.com/BigData/2014-12/25/content_2109497.htm; 孫洪磊、南婷等：《數據交易場所應避免重復建設》，新浪財經，http://finance.sina.com.cn/money/future/roll/2019-09-26/doc-iicezzrq8651963.shtm,訪問時間：2020年2月4日。造成數字經濟基礎建設碎片化、東西部算力資源結構性失衡、數據信息孤島等“數據割據”問題，嚴重影響我國區域經濟一體化的發展進程。實現區域經濟一體化，應當針對其障礙來源、價值目標提供法治保障。區域經濟一體化的核心是市場經濟亦是法治經濟，然而，當前我國區域經濟一體化的法律治理范式體現著強烈的“協調”偏向，側重地方政府間協議的法律化、區域立法協同機制、區際法律沖突化解等法律協調向度，但對一體化的本質核心命題關切不足，尚不能完全滿足區域經濟一體化的法制需求。亟須在厘清區域經濟一體化的價值蘊含基礎上，針對一體化的障礙壁壘尋求破解的法律制度空間。

一、區域經濟一體化政策工具溯源

區域經濟一體化是諸多國家和國際組織推行的典型政策工具。所謂政策工具(Policy Tool/Policy Instrument)，即“政府為實現其公共政策目標而實施的各種技術、手段”，或“以某種方式利用國家權力或通過國家權力進行有意識的限制的治理技術”。(3)Howlett, M. , Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation: National Approaches to Theories of Instrument Choice. Policy Studies Journal, 1991, 19(2), pp. 1-21; Howlett, M. , What is a policy instrument? Tools, mixes, and implementationstyles, Designing Government: From Instruments to Governance, edited by P. Eliadis, M.M. Hill and M. Howlett. Montreal: McGill-Queen’s UniversityPress, 2005, pp. 31-50.Howlett對“政策工具”界定的先后差異，體現出政策目標實現過程中的角色轉化及治理方式等的演進。當今一體化組織已遍布全球且發展模式各異，但其基本目標和核心理念仍是早期一體化政策工具的沿襲與發展。對比考察早期國際組織和國家的一體化政策目標、政策手段、實施效果等，是從本源的實踐維度回溯一體化價值蘊含、考察一體化制度供給的必要步驟。各國之所以將一體化作為政策工具，由一體化的特定目標、實施手段等因素決定。經濟互助委員會(簡稱“經互會”，Comecon)和歐盟是早期國際經濟一體化的源頭和典型，美國是國內經濟一體化程度較高的國家，也是全球經濟中最早形成共同市場的國家，對于追溯作為政策工具的一體化內涵具有代表性。

表1 早期典型國際組織及國家一體化模式比較

上述不同國家、區域性國際組織開展一體化的發展軌跡、運作模式、實施效果等雖各有不同，但都具有大致相同的目標指向，即在打破經濟壁壘與歧視的基礎上實現經濟聯系與流通，增強經濟體之間的優勢互補和整體經濟效益。與我國側重“政府主導的區域合作模式”不同，首先，一體化的核心在于立足市場機制，通過消除行政壁壘、促進要素自由流通與競爭以實現經濟一體化，進而帶動社會的整體聯通。一體化的政策目標場域在市場與社會，其實現需要政府等公共主體以及經營者、消費者、勞動者等私人主體的廣泛參與。其次，一體化語境下的產業分工，不是行政權力干預下的人為產業分工、價格扭曲、甚至操縱市場主體自主性等“權力經濟”，而是基于市場競爭下的比較優勢，形成產業細分與專業化勞動分工，而激發比較優勢的關鍵在于取消流通壁壘與歧視，各市場主體在共同市場中自由、公平競爭。再次，一體化的實現需借助國家權力或政府推動，一體化的障礙來源主要是國家主權或其派生的地方政府權力對經濟的割裂與區隔化，單純依靠自下而上的市場力量難以沖破，唯有國家權力保障下的改革與制度供給才能消除制度性壁壘與歧視；同時，一體化不是政府中心主義的“獨角戲”，政府的目標函數在于消除對市場經濟的不當干預、積極發揮公共職能以促進市場機制的顯性發揮，充分保障要素自由流通及共同市場的形成，而非取代或扭曲市場機制。最后，政府推行一體化應注重制度化、穩定化的體制機制保障。要素的自由流通促使經濟結構重組，帶來各方利益的博弈和重新分配，唯有以國家權力為支撐的正式制度方能有效衡平。無論歐盟還是美國的一體化路徑都凸顯出法律供給、穩定的組織機構對一體化運行的重要支撐，其法制供給側重對區域間公平競爭秩序的維護、增進要素自由流通。

二、區域經濟一體化的價值內涵

價值是物滿足人和社會需要的那種屬性，即物對人和社會的有用性，是對人的生存、發展和享受具有積極意義的一切東西。(4)杜齊才：《價值與價值觀念》，廣州：廣東人民出版社，1987年，第9頁。區域經濟一體化之所以備受世界各國及國際組織青睞，源自其特有的內在價值所形成的動力驅使。一體化的價值是貫穿其全過程的主旨與引領，明晰一體化的內在價值與動機，是一體化進程中進行自我修正與糾偏、有效發揮其制度功能的關鍵?，F代意義上的區域一體化價值期望，不僅有消除經濟壁壘、實現投資與貿易自由等經濟目標，還有安全、生態、自由、平等、民主與人權等非經濟目標。(5)Maurice Schiff , L. Alan Winters：《區域一體化與發展》，郭磊、何帆校譯，北京：中國財政經濟出版社，2004年，第4-7頁。承認并尊重一體化的多元價值驅動，對認識和實踐一體化有重要意義。以經濟福利為基點的區域整體利益價值，權力制約與經濟權利保障的實質價值以及合作、共享的形式價值構成區域經濟一體化的價值動力集合。

(一)區域整體利益的價值內核

區域整體利益是經濟福利的效率價值和整體價值觀在區域經濟一體化語境下的綜合表達。

其一，經濟福利是一體化的核心動力驅使和目標。對經濟效率與福利的增進是一體化的傳統動力分析視角，主要表現在一體化充分利用現代企業所依賴的交易成本經濟、規模經濟和范圍經濟等動力機制：(6)[美]小艾爾弗雷德·D. 錢德勒：《企業規模經濟與范圍經濟：工業資本主義的原動力》，北京：中國社會科學出版社，第1999年，第19-20頁。(1)一體化的直接效益在于各成員之間取消歧視性政策或措施，打破地方保護主義的行政壟斷壁壘，降低制度性交易成本；(2)要素自由流通、市場的開放度增強，市場主體充分競爭促進技術進步與革新，提高全要素生產率；(3)市場主體基于競爭產生比較優勢，形成高度體系化、專業化的產業分工，促進資源合理配置；(4)市場規模擴大、產業專業化分工，降低企業生產或銷售的單位成本，產生規模經濟；(5)要素自由流通還有利于促進產業聚集，通過企業間橫向、縱向的生產銷售聯系或企業內部生產多元化產品，產生經濟效益。

其二，對區域整體利益的追求是一體化的價值動力來源。區域經濟一體化以打破區域內地方保護主義的經濟壁壘為核心，在增進競爭、規模經濟效應等市場力作用下追求區域整體利益。區域整體利益相對于一體化成員的“局部利益”而言，更能代表一般的、普遍的、共性的利益追求?！胺且惑w化”狀態下各行政區經濟往往以其自身的經濟利益最大化為價值考量，地方政府在經濟錦標賽式的利益驅動下，易造成各自為政、經濟割據甚至以鄰為壑等區域整體利益減損。這種對“局部利益”的追求因其封閉性并不能達到其自身經濟效益最大化的效果，甚至會造成“個體理性下的集體非理性”。故唯有發揮“1+1>2”的整體合力，方能在整體最優結構的基礎上實現局部利益最大化。

(二)權力制約與經濟權利保障的實質價值追求

實質價值是價值目標的基礎與內容本質。一體化的核心即各成員之間取消歧視性政策或措施，保障商品和要素的自由流通與公平競爭，需要通過防范行政權力對市場經濟的過度干預、保障市場主體基本經濟權利來實現。從世界范圍看經濟權利發展史，經濟權利伴隨近代市民革命達到鼎盛，其中經濟自由居于核心，被譽為“人權中的人權”“神圣不可侵犯”，(7)[日]杉原泰雄：《憲法的歷史——比較憲法學新論》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第26頁。并在經濟自由過度膨脹引發壟斷等社會問題后進行必要的法律限制。但我國的經濟權利體系并未經歷從“神圣不可侵犯的經濟自由”到“經濟權利立法限制”的發展歷程，而是從計劃經濟“政企合一”式的經濟權利形態向市場經濟的經濟權利轉軌，發展階段的跨越性使我國市場主體經濟權利的自由度以及經濟權利的法律限制都相對弱勢，而以行政手段干預經濟權利的色彩頗為濃厚。

因此，消除行政權力過度干預所形成經濟壁壘，確立經濟權利保障與法律規制的框架基礎是區域經濟一體化的重要動機。一方面，權力制約、防范行政干預是一體化的基礎性價值。我國地方政府掌握大量管理和直接運行經濟的權力，其主導資源配置、行政區經濟的碎片化競爭、地方保護主義對市場經濟的割裂是區域“非一體化”的主要原因。唯有厘清市場與政府的邊界，通過制度化的規制手段防止政府權力對市場主體經濟權利的侵害，方能從根本上消除區域經濟一體化的壁壘與歧視。另一方面，經濟自由、機會平等等基本經濟權利福祉是一體化的內生價值動力。區域一體化促進商品交換和要素流通、優化資源最優配置的訴求，內在地要求市場主體的機會均等、經濟自由等經濟基本權利價值。如歐盟的權利保障理念要求“超越旨在防止對個人不平等待遇的反歧視政策，增進所有人的機會平等，以解決移民、少數民族、殘疾人、老年人和青年工人以及其他弱勢群體面臨的結構性障礙”，(8)European Commission, “Non-discrimination and Equal Opportunities for All-A Framework Strategy”.通過保障市場主體機會平等以實現歐盟范圍內的自由流通。在更充分地實現自由平等的基礎上增強成員的歸屬感、共同利益與責任，激發社會凝聚力，是區域一體化的內在動力。

(三)合作、共享的形式價值

形式價值是保障實質價值得以預期性實現的程序性機制。產品和要素的自由流通是區域經濟一體化的本質與邏輯起點，但一體化的實現還需要區域內成員間的合作及利益共享的機制保障，以確保區域整體的協調發展。

其一，市場主體間、地方政府間以及公私主體等合作形式是一體化的重要實現機制。地區間資源等要素稟賦結構的差異性催生出區域合作的現實需求，央地分權改革下地方政府追求地方利益最大化的內在沖動在遭遇各自為政的博弈僵局后，開始走向積極合作、共謀發展的良性態勢。不同于以往孤立、封閉的發展模式，一體化打破地方保護主義，地方政府之間克服以鄰為壑、過度競爭的狀況，從有限領域的合作進入到全方位、多領域的合作，不同要素生產率的企業在共同市場內公平競爭，在此基礎上形成各地區優勢互補、資源合理配置的合作紅利。

其二，公共基礎設施、資源、發展紅利等共享分享機制是確保區域經濟一體化長效發展的動力。一方面，產品和要素的自由流通離不開區域內道路、港口、信息等基礎設施和資源的共建共享。各行政區基于自身利益追求壟斷本地基礎設施，地方保護主義下的基建規劃選址與重復投資建設，跨行政區公共事務的各自為政等造成“非一體化”僵局。這一系列公共品供給的不協調與區隔化都是對自由流通的制約與限制，是一體化的改革動力。以保障商品和要素自由流通為指引，打破公共品供給的地區封鎖與阻斷，促進區域內基礎設施和資源的一體規劃、共建共享，是一體化的重要方面。另一方面，以區域協調發展為目標的利益共享機制是區域經濟一體化可持續發展的重要動力。一體化的最終目標在于實現區域整體的高質量協調發展，然而各地區經濟結構基礎、要素自由流通下的極化效應等不可避免造成區域內“中心—邊緣”的發展失衡格局。因而需要設置區域發展基金、利益補償制度、區域互助機制等必要的利益共享機制，縮小各地區經濟發展、居民收入水平等差距，使各成員在一體化進程中的獲益相對均衡，增強區域合作的動力和凝聚力。

三、我國區域經濟一體化的法律困境

區域經濟一體化的本質是消除區域內要素流通壁壘，達至要素自由流通、充分競爭的最優經濟結構的過程或狀態。我國區域經濟一體化的主要障礙是依附于行政區劃的“權力經濟”，其破解關鍵在于消除地方政府對經濟的過度干預。然而，當前區域經濟一體化的法律治理范式體現著強烈的“協調”偏向，對一體化語境下地方政府“權力經濟”的法律規制缺乏足夠審視。

(一)區域經濟一體化的實施困境：行政區“權力經濟”

我國區域經濟一體化的障礙主要表現為行政區劃的“權力經濟”對經濟的區隔化。正如有學者斷言，在所有可能影響區域經濟一體化發展的因素中，真正可能長期地、持續地扭曲其進程的主要力量，是制度方面的阻礙因素；區域經濟一體化的實現阻礙并非行政區劃本身，而是政府職能未能適應我國市場經濟的發展，行政權力過多、過深地插手市場經濟。(9)王建等：《“復合行政”的提出——解決當地中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路》，《中國行政管理》2004年第3期；劉志彪：《長三角區域高質量一體化發展的制度基石》，《人民論壇·學術前沿》2019年第4期。

例如，地方政府以地方規范性文件等方式出臺的各類本地產業政策，用以扶持本地特定企業、行業或產業發展。(10)例如，廈門市人民政府《關于印發扶持金融業發展若干措施的通知》[廈府〔2019〕280號]；濟南市人民政府辦公廳《關于印發濟南市支持首店經濟和連鎖經營發展的若干措施的通知》[濟政辦發〔2019〕24號]；《濟南市鼓勵總部經濟發展的若干政策》[濟政辦發〔2018〕32號]等對特定行業或企業的招商引資補貼。這類帶有強烈政策偏好的傾斜式優惠政策屬典型的“政策性措施”(11)即臨時而非持久的、針對特定對象而非普遍對象的支持性或資助性計劃。[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》第1卷，第219頁。，大量充斥著“本地注冊獎勵條款”“總部經濟條款”“貢獻度條款”“指定扶持對象條款”等經濟干預政策，通過財稅手段對市場主體進行區別對待，有選擇性地給予租房、建安、裝修等大額補貼，競相開展招商引資競賽。其在一定程度上損害平等原則，限制外地企業、中小企業的公平競爭機會，不僅扭曲市場機制對生產要素的配置，引發體制性產能過剩，還導致各地方產業發展本應由不同地方市場主體之間的競爭，異化為地方政府政策優惠的競爭，甚至是地方政府間財力的競爭。再如，行業監管過度依賴行政區劃造成的經濟區隔化。根據現有規定，各省、自治區、直轄市、計劃單列市行政區設立不超過一家區域性股權市場運營機構，區域性股權市場不得為所在省級行政區域外的企業私募證券或股權的融資、轉讓提供服務，即企業不得跨省掛牌交易、區域性股權交易市場不得跨省經營。(12)《關于規范發展區域性股權市場的通知》(國辦發〔2017〕11 號)、《區域性股權市場監督管理試行辦法》(證監會令第 132 號)的相關規定。這種為監管便利而按行政區劃匹配監管主體、設置經營限制的監管模式，其本質是將市場監管與行政監管混同，在一定程度上限制了資本的自由流通與市場化配置，加劇了地區間資本市場的發展差距以及中小微企業的融資難、融資貴等問題。

“次區域地方政府在長三角區域經濟一體發展中的作用是雙向和二元的，即同時具有動力和阻力”，(13)陳建軍：《長三角區域經濟一體化的源流、動力機制與價值目標》，《嘉興學院學報》2010年第5期。因此，消除經濟壁壘、促進要素自由流通的關鍵在于破除由“地方立法、地方‘紅頭文件’形成的行政壁壘以及計劃經濟時期中央立法遺留的權力經濟痕跡”。(14)葉必豐：《區域經濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。

(二)地方政府以“協調”作為路徑依賴

當前我國區域經濟一體化的發展進程和理論研究，傾向于以“地方政府間協調合作”為主的發展路徑，即不同行政區劃地方政府之間的利益協調、工作機制協調、信息對接等，以期通過地方政府間的合作、協同甚至一致行動等方式實現經濟的一體化發展。該觀點認為，行政區之間各自為政、互設關卡的地方保護主義是地方政府間不協調所致，進而認為實現區域一體化的關鍵在于協調地方政府間關系，以彌合“經濟區”與“行政區”的錯位。例如，2011年以來長三角地區陸續簽訂《長三角地區政法綜治協作交流框架協議》《長三角道路運輸合作和一體化協議》《泛長三角地區勞動保障監察工作合作協議》《長三角標準化服務合作宣言》等框架協議或合作宣言，旨在促使各地方政府在其各自職責范圍內建立積極推進經濟互動、加強合作。

然而，側重協調機制的發展路徑，其本質系將行政區劃本身視為區域經濟一體化的障礙來源，過度依仗行政權力對經濟的塑造，著力于公權力的內部塑造或多種公權力之間的關系協調等，其根源仍是計劃經濟思維下的行政主導型發展慣性，從而易引發一體化進程的權力經濟、忽視地方偏好、政策依賴等路徑偏離。這一路徑忽略了一個重要的前置性要件——在達成協調機制前應首先厘清政府與市場的合理邊界，消除地方政府對市場的不當干預，在地方政府過度干預市場的領域，不存在協調機制的生存空間。上述地方行政權力對經濟干預的現狀不改變，僅靠地方權力之間的協調，只會因干預的聯合而形成更大地域范圍內的行政壁壘，將不免陷入“權力經濟”窠臼。

同時，區域一體化進程中的政府協調、合作路徑有其特定的適用背景，即“市場經濟發育極不成熟，計劃經濟體制向市場經濟轉軌過程中政府手中掌握大量管理和直接運行經濟的權力”。(15)陳剩勇、馬斌：《區域間政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇》，《政治學研究》2004年第1期。隨著市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的經濟體制基調的不斷夯實，一體化的實現基礎與條件隨著我國市場經濟機制的日益成熟而變化。因此，部門干預主義、聯合干預無法實現要素自由流通，忽視市場主體的權利訴求、市場規則本身的構造及市場內生動力的激發，無法從根本上釋放經濟活力，全國統一大市場亦無法實現。

(三)法律治理路徑的“地方協作化”

相應地，承接地方政府以“協調”為主的路徑依賴，對區域經濟一體化的法律治理亦集中在行政區劃之間的立法協調或地方政府間協作的法制化，如解決區域法律沖突的立法協同、致力于地方政府之間合作的區域行政協議或區際權力協調的法律機制等。(16)方世榮、王春業：《經濟一體化與地方行政立法變革》，《行政法學研究》2008年第3期；葉必豐《長三角經濟一體化背景下的法制協調》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2004年第6 期；陳剩勇、馬斌《區域間政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇》，《政治學研究》2004年第1期等。

一方面，地方立法協調模式即尋求區域立法的統一，其邏輯依據在于：分割式的地方行政立法現狀不能適應我國區域經濟一體化的客觀需要，地方立法僅從本地區特殊性考慮，使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現象，(17)楊解君：《走向法治的缺失言說(二)——法理、憲法與行政法的診察》，北京：北京大學出版社，2005年，第4頁。區域間的“法律沖突”“碎片化”“地方化”造成地方立法之間的沖突與不協調問題，因而需推進區域內法制統一。例如，實踐中蘇浙滬皖三省一市人大協同制定或修改公路管理條例、軌道交通規劃建設條例、社會信用條例、標準化條例、人才發展促進條例等13項內容，重慶市人大常委會與四川省人大常委會簽訂《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》，在兩地立法中統一概念、措施和標準等，(18)中國長安網：《川渝人大簽訂合作協議 著力打造協同立法新樣板》，2020年7月25日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673154723850550578&wfr=spider&for=pc，訪問時間2021年1月28日。都是對區域立法統一的實踐。

另一方面，地方政府間合作的法制化模式的邏輯依據在于，“謀求長三角地區的統一法制是不現實的，而只能謀求地區性多元法制的協調，長三角經濟一體化的法制協調關鍵在于行政契約制度和磋商溝通機制”。(19)葉必豐：《長三角經濟一體化背景下的法制協調》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2004年第6期。例如對高速公路一體化規劃、統一收費、資源共享等事項，國家并無統一的法律制度供給，只能依靠地方政府的合作。該路徑多以美國州際協調的法制化為參照系，在尊重現行憲政框架的基礎上通過法解釋進行制度構建，其實現形式如區域行政協議的法律化、地方政府間行政權力協調的法律機制等，并基于地方政府間利益沖突這一“非一體化”誘因，探索地方政府間利益協調機制的法律化。(20)葉必豐：《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》，《法學研究》2006年第2期；葉必豐：《區域經濟一體化法制研究的參照系》，《法學論壇》2012年第4期；趙建國：《區域經濟一體化與行政契約協調機制》，《行政法學研究》2007年第2期；楊治坤：《區域經濟一體化中府際間利益的法制協調》，《廣東社會科學》2017年第6期。

誠然，上述一體化法制建構對行政單元之間法律制度協調、為區域經濟一體化提供法制化的協調機制等有積極意義。但其本質仍以地方之間的不協調為邏輯起點，或立足于區域間的立法沖突與協調，或以地方政府間協調法制為歸宿。實現區域經濟一體化面臨著減少規制差異與滿足地區偏好之間的權衡，在推行一體化時，區域“同一性”得以加強，與此同時，地區間的多樣性偏好可能會受到抑制。然而，一體化不是盲目地促成一致或達成全面協同，不宜將“一體化”片面理解為“一樣化”“趨同化”“一致行動”，進而推演出區域法制“一樣化”的行為邏輯。正如歐盟所確立的輔助性原則，區域共同的公共政策應在尊重地方差異性的前提下推行，唯有當且僅當滿足特定標準時方能將公共經濟職能分配給歐盟層面，并盡量將自主權留給成員國政府。(21)[荷]雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經濟分析》，吳弦、陳新譯，北京：中國社會科學出版社，2006年，第13-14頁?！皡^域立法協作不是片面追求法制統一，而是強調法制環境的和諧。如果區域立法協作把地方立法的差異性都抹殺掉，則可能會使各地方的利益和訴求得不到充分實現?！?22)劉平：《立法原理、程序與技術》，上海：學林出版社，2017年，第133頁?？梢?，區域經濟法制尚未對區域經濟一體化的本質命題“消除制度性壁壘、促進要素自由流通與競爭”給予足夠關切，并有將一體化誤解為協調機制、區域法制統一或“一致行動”的偏向。

四、法治經濟視閾下的破解之道

區域經濟一體化的法治命題應給予自由流通與競爭以足夠關注?！跋趬尽辈皇峭ㄟ^地方政府間的協調機制使壁壘聯合而形成的更大范圍內的壁壘，而是通過法律制度規制地方政府對市場的過度干預、保障市場主體基本經濟權利、健全要素自由流動的權利基礎及交易規則體系等，促進市場競爭機制的充分發揮。因此，應確立由權力經濟向法治經濟的基本面向，并通過地方政府經濟權力向市場的讓渡、中央層面區域協調法制的立法供給，規制地方權力經濟的任意性。

(一)破除“權力經濟”：從權力干預到法律治理

首先，樹立法律治理而非權力治理的經濟法治思維。選擇法律治理、確立法律干預市場的理念是市場經濟規范發展和政府依法調控的根本途徑。(23)陳婉玲：《經濟法權力干預思維的反思——以政府角色定位為視角》，《法學》2013年第3期。權力干預型經濟運行模式易導致政府越權、越位、權力濫用等，消除區域經濟一體化的“權力經濟”壁壘，關鍵在于通過經濟法治厘清市場與政府的邊界，防止政府權力對市場主體經濟權利的侵害。“法律——制定的法律——不但是公民的權利和義務來源，而且是所謂主權者的權力的或者政府的一切構成權的基礎。”(24)克拉勃：《近代國家觀念》，王檢譯，吉林：吉林出版集團有限責任公司，2009年，第25頁。地方政府對市場主體權利的限制應遵循“法無授權不可為”原則，任何單位或個人在法律沒有授權的情況下，不得施加影響要素自由流通的限制，市場規制、市場監管的權力限度應當以法律明確列明為依據。實現要素自由流通是區域經濟一體化的追求，需以公平的市場規則為保障，而非權力經濟的任意約束。

其次，健全以制度規制為核心的權力約束機制。權力經濟、地方保護主義往往假借“紅頭文件”等外殼進行市場干預，地方政府公權力的行使缺乏必要的法律約束是造成行政壁壘泛濫的制度誘因?！叭绻粚残姓跒樽非笃淠康亩扇∪魏伪徽賳T認為是便利的手段方面的權力加以限制，那么這種做法便是與法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權力統治?！?25)[美]E·博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第367頁。應加強對權力主體、權力范圍、權力行使程序、權力監督、問責機制等政府干預經濟的制度約束，規范地方政府出臺經濟政策或“紅頭文件”引致市場分割、行政壁壘的任意性，實現市場規制與監管的法律治理。例如，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發〔2016〕34號)《優化營商環境條例》(國務院第722號令)等，以地方政府干預市場準入與退出、商品要素流動、生產經營成本等為審查對象，防范地方政府和有關部門干預市場主體經營自主權、制定或實施歧視性政策措施等行為，但實踐中仍需加強相應懲戒與實施機制，避免制度約束淪為口號倡議。

(二)以政府向市場還權增強競爭機制

一是通過政府向市場還權，增強區域經濟一體化中市場主體的主導地位。由于地方政府掌握大量資源配置的權力，使地方政府成為獨立的利益主體，并為各自轄區利益和政府自身利益最大化相互競爭，而各區域間“非一體化”即源于地方政府運用行政權力對資源市場化配置的阻隔和扭曲。(26)彭彥強：《中國地方政府合作研究——基于行政權力分析的視角》，北京：中央編譯出版社，2013年，第1-6頁。區域一體化的活動主體應當是企業而不是政府，以地方政府間協調為主要路徑的一體化實踐混淆了政府與市場主體的地位與功能。地方政府的作用是通過合理的區域合作政策引導企業跨區域活動與競爭，并防止區域經濟沖突，即區域間惡性競爭。(27)張可云：《區域協調發展新機制的內容與創新方向》，《區域經濟評論》2019年第1期。地方政府僅僅是經濟法律的執行者，而非經濟權利的當然主體，更不應當成為經濟利益的競爭者或追求者。因此，應通過法制化路徑使政府向市場、向社會還權，確立并保障市場主體的基本經濟權利，明確政府與市場關系的法律界分以及政府與市場主體的角色或職能定位。通過對市場主體經濟權利的確立及法律規制，對地方政府或部門行政壟斷、設置行政壁壘等妨礙競爭秩序行為任意性的有效約束。

二是把增進競爭機制作為推進區域經濟一體化發展的手段和機制。區域經濟一體化作為一種高度發達的市場經濟形態，其本質是以自由競爭的市場機制作為基礎性資源配置方式，但地方政府傾向于以本轄區利益最大化為目標妨礙其他市場主體的進入，或有選擇性地對本轄區市場主體給予優待，破壞公平競爭的市場規則。法制作為抽象的正當行為規則，不能決定競爭的特定結果，但可以提供平等的競爭機會，(28)[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》 (第2/3卷)，鄧正來等譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第215-218頁。從而維持市場的有序性。自由競爭的市場經濟呼喚成熟完善的競爭規則、市場準入及退出、反壟斷制度等機制，需通過競爭法治限制地方政府對市場的過度干預、防范企業的壟斷行為，增進要素自由流通，將競爭機制作為規范市場主體行為的基礎性制度，是區域經濟一體化的應然圖景。

(三)中央立法統攝下的區域間協調

區域經濟一體化不僅要求消除行政壁壘，還意味著積極構建新的規則體系與對話機制，如通過區域內經濟職能部門的“公共經濟職能聯合”，在自由流通、分工協作的基礎上實現整體合力。當僅靠市場力量無法解決區域協作或區域平衡等問題時，應當運用行政單元之間協調機制積極溝通。地方協調的實質在于地方政府經濟管理權限受區域整體經濟利益或其他相鄰行政單元的限制，需各方做出一定權力讓渡與妥協。然而，僅靠地方間自主協調，在涉及局部重大利益的情況下，易導致各方因不愿放棄其自身利益而殆于協調，陷入“合作僵局”，且在協調程序等機制尚未成熟的當下，地方政府間協調往往存在執行力弱、領導力不足以及政策短視性等問題。破解的關鍵在于將具有全局性、整體性、綜合性等協調難度較大的事務，且不宜由地方政府掌控的經濟干預權力、資源配置權能，統一歸由中央進行制度供給，在明晰央地事權界分的基礎上，使地方協調更具方向性和針對性。

因而，國家層面統一立法統攝下的區域立法協作與創新應是區域經濟一體化法制的治本之道。(29)陳婉玲：《中國區域經濟法制發展的現狀與未來》，《北方法學》2020年第6期。以國家層面統一立法明確限定地方的經濟職權范疇，使關乎全局性的經濟職能配置由中央統一行使，防范地方政府權力的任意性，這在域外已成為實踐中行之有效的立法經驗。例如，美國在面臨各州互設關卡、地方保護的“非一體化”狀況時，通過憲法、法律手段以形成國內共同市場為基礎實現國內經濟一體化：通過設立聯邦憲法“貿易條款”(30)《美國憲法》第一條第8款：國會有權“規定合眾國與外國、各州之間以及印第安部落之間之貿易”，該條款被聯邦最高法院解釋為：商業條款具有否定性意義，即各州不得歧視州際商業，制定歧視州際商業的法律無效。賦予授予國會州際貿易調控權等經濟職能，“共同市場條款”(31)《美國憲法》第一條第9款規定，對于各州輸出之貨物不得征稅；任何貿易條例或稅則不得給予一州港口優于另一州港口之特惠，開往或來自一州之船舶不得強令其在另一州入港、出港或納稅。默里·L. 韋登鮑姆：《全球市場中的企業與政府》(第6版)，張兆安譯，上海：上海人民出版社，2002年，第10頁。取消各州之間關稅壁壘與歧視，“特權與豁免權條款”(32)《美國憲法》第四條規定：“每州公民均得享受各州公民享有之一切特權與豁免權”，其實質是要求“將每個州的公民與其他州的公民置于同一起點……禁止制定針對他們的歧視性立法；賦予他們出入其他州的權利；保障他們在其它州享有與它州公民同等的獲取、使用財產和追求幸福的自由權”。鄭鵬程：《美國規制地方保護主義法律制度研究》，《中國法學》2010年第2期。保障人員在國內自由流動，形成經濟一體化的法制基礎。同時，國會依憲法制定《州際貿易法》《反壟斷法》《公平勞工標準法》等法律規則，對聯邦調控權與各州貿易自治權形成制衡。美國在其法律架構內明確劃分聯邦層面的公共經濟職能和各州的經濟規制自主性，將影響要素自由流通和國內大市場的公共經濟職能由聯邦行使，正是為了防范各成員政府過度干預市場造成對經濟的割裂。

由此，應加強中央層面綜合性或專門化的立法供給，注重其“基本法”和“主導法”屬性，并對地方制定“輔助法”“特定法”進行有效統攝。(33)邱實：《中央與地方關系變遷的學理分析：基于治理權限“集中”與“下放”的視角》，《蘭州學刊》2020年第7期。一方面，明確地方政府的權力限度，為市場主體的基本權利留足“限定政府、余外市場”的空間，并對地方政府公共經濟職能的基本框架、運行規則和權力限度等做出具體規定，防范任由地方政府在概括授權的范圍內對市場干預“層層加碼”；另一方面，由中央層面制定區域協調經濟基本法或相關專門性立法，或明確區域協調范圍、協調原則、組織機構、協調方式、利益補償、爭端解決機制等，或為區域整體規劃、區域利益分配等事項提供主體職能、認定標準、履行程序等詳細規定，為區域協調提供統一的法律制度支撐。例如，一體化的最終目標在于實現區域整體的高質量協調發展，但各地區經濟結構基礎差異、要素自由流通下的極化效應等不可避免造成區域內“中心—邊緣”的發展失衡格局。因此，一體化的實現需在中央立法層面對區域經濟結構利益關系予以確認與調整，積極構建區域內成員間利益分配的協調和平衡機制。(1)通過對區域經濟結構利益關系中法律主體地位的確認、對經濟強勢主體與經濟弱勢主體之間權力與權利的適當配置等，協調區域經濟結構中不同主體的意志、行為與利益關系，(34)陳婉玲：《我國經濟法的觀念更新與當代轉向——以經濟結構調整為中心》，《法學》2017年第7期。保障區域整體的協調、平衡發展；(2)通過設置區域發展基金、利益補償制度、區域互助機制等必要的利益分配機制，縮小各地區經濟發展、居民收入水平差距，使各成員在一體化進程中均衡獲益，增強區域合作的動力和凝聚力。

五、結 語

區域經濟一體化是要素自由流通、公平競爭的高級市場經濟形態，而各行政區依托“紅頭文件”的權力經濟、地方保護主義是其主要障礙，過度依賴地方政府間的行政協調，無法從根本上破除這一行政壁壘。在國際經濟局勢風云變幻、貿易保護主義等逆全球化趨勢抬頭的當下，充分挖掘國內大循環的內生動力、形成國內統一大市場是當務之急。因此，應立足權力經濟對市場經濟過度干預這一關鍵癥結，確立由權力經濟向法治經濟思維轉化的基本面向。通過將地方政府經濟權力向市場還權，形成以市場主體而非地方政府作為一體化塑造者與推動者的角色轉換；通過中央層面的區域協調法制立法供給，防范地方政府權力經濟的任意性，破解區域“協調僵局”。以此勾勒出區域經濟一體化的法治圖景，應是我國區域經濟一體化的法制發展方向。