重振社會契約與加強社會凝聚力
——社會保護應對新冠疫情

■編譯／秦靖沂

譯者單位：人社部信息中心

從過去30 年全球趨勢來看，持續深度貧困、日益嚴重的不平等以及缺乏收入保障，會破壞公共部門公信力，削弱社會凝聚力。新冠疫情蔓延進一步讓國際社會認識到，需加快社會保障體系建設，至少確保向所有人提供基本水平的社會保障。

疫情前已被削弱的社會契約

日益嚴重的不平等破壞了社會契約。疫情發生前，各國面臨的挑戰在于：如何使本已脆弱的社會契約適應不斷變化的世界。貿易和金融全球化、經濟金融化、技術變革、新業態和非正規就業的普遍性、惡劣的工作條件等因素，加上較低的所得稅累進率、碎片化的社會保障措施和薄弱的勞動力市場制度，都導致不平等水平不斷加劇、收入缺乏保障。目前，超過60%的就業人口為非正規就業，其中多數人生活條件艱苦，缺乏社會保障。在家庭、勞動力市場和護理工作方面，兩性不平等現象依然存在。種種不平等現象，減少了人們獲得高質量醫療、教育和技能的機會，削弱了抵御不可預見風險的能力。

社會保障緩解不平等和減少貧困，對于完善社會契約至關重要。從歷史上看，注重平等社會政策，實行全面、普遍和“去商品化”社會保障制度的國家，往往比其他國家收入不平等程度更低和社會凝聚力更高。因此，稅收和社會轉移支付的綜合效應對于實現更公平的收入分配至關重要。例如，2001 至2011年，由于“家庭轉移”等計劃，巴西的不平等程度下降13%。除了收入分配方面，社會保障還對社會關系產生積極影響，加強信任互惠，促進平等。

20 世紀90 年代南半球國家的“社會轉向”尚不足以建立強有力的社會契約。危機有時會引發漸進的社會變革。二戰后歐洲福利國家的建立就是典型的例子。此時，社會保障制度以前所未有的速度發展，在福利資本主義的“黃金時代”增強了社會凝聚力。然而，上世紀90 年代末期，多數國家逐漸轉向社會政策的私有化和自由化。20 世紀末，人們開始更加關注貧窮和不平等問題，導致新一輪的“社會轉向”。然而，這種轉變并沒有帶來宏觀經濟和社會政策的相應轉變。相反，現行的社會政策往往治標不治本，忽視了與不發達和普遍貧困緊密關聯的結構性、系統性缺陷。許多發展中國家沒有建立普遍全面的社會保障制度，而是追求有限的“安全網”。

2008 年全球金融危機以來的財政緊縮政策，使許多國家應對疫情危機準備不足。近幾十年來，周期性的經濟危機削弱了社會契約。應對2008 年全球金融危機的政策就是很好的例子。中國、越南等國在加強社會保障體系方面大量投入，提升了應對危機的適應力，因此能更好地應對本次疫情。然而，許多國家在經歷了2008 至2009 年短暫的財政規模擴張后，采取了緊縮政策，約四分之一的發展中國家的財政支出降至金融危機前水平以下。這與各國對建立普遍社會保障制度的政治承諾背道而馳。

應對疫情的社會保障措施能否修復社會契約

社會保障制度是應對全球流行病和嚴重危機的協調政策中不可或缺的部分。作為危機應對措施，如果社會保障僅針對有限人群，并且附帶嚴格的監測條件，是不可行的，特別是對于非正規就業者。有必要快速彌合差距，建立全面的社會保障制度，擴大覆蓋規模。這一舉措有助于減少貧困和降低收入風險，增強社會凝聚力。然而，目前為應對疫情實施的大多數社會保障措施都是臨時性的，因為疫情仍在蔓延，而且有可能持續時間較長。各國可能不得不延長、擴大、增加或引入新的福利，以保護本國人口的健康和收入穩定。

總體來看，疫情將社會保障制度推向了一個重要關頭。推行全面社會保障戰略，將采取的臨時性社會保障措施擴大化、制度化，同時在制度設計和問責方面建立參與機制，是否會成為各國政府的選擇，仍然不得而知。但不可否認的是，這種方式可以建立公眾對國家機構的信任，重振社會契約。即便如此，各國也可能會推行最低社會保障戰略，將社會保障制度作為權宜之計，限制在最低限度的“安全網”之內，留下巨大的保障缺口。

經歷疫情危機表明，全面社會保障戰略是可能的。這場危機表明，國家有能力代表所有公民的利益行事，可以有效履行職責。

為應對疫情，需要采用覆蓋面更為廣泛的政策。比如，只有普及性的醫療保障制度，才能保證民眾獲得醫療服務，并有效遏制病毒傳播。此外，覆蓋范圍有限、服務方式不完善的收入支持計劃，在大部分人口易受傷害和行政能力受限的情況下，顯然是不合適的。一種審慎的做法是，在疫情期間停止對福利待遇設置“門檻”。

還有一些跡象表明，疫情進一步轉變了國際金融機構對社會保障政策的觀點，逐漸傾向于普遍的社會保障政策。這一轉變的標志是，世界銀行為實現可持續發展目標，參與了全球普遍社會保障伙伴關系。國際貨幣基金組織也發布了關于保障社會支出的指導意見。世界銀行提出了“普遍享有醫療保險和收入保障”的優點，以及制度需要延伸至“目前未觸及的中間階層”，即那些尚未被社會保險或社會援助所覆蓋的人。國際貨幣基金組織已經認識到普遍性社會保障政策對于應對疫情危機的重要性，至少在短期內是這樣。

可以觀察到的還有對社會保障重要作用的重新評估，包括建立更普遍的再分配手段，修復社會契約。政府和公眾重新認識到社會保障的重要性，強調應為所有人的一生提供充分的社會保障，以便管理勞動力市場和生命周期風險，以及應對流行病等沖擊。

在危機期間，人們對全民基本收入作為緊急穩定措施的興趣日增。人們希望重塑社會契約，使收入保障成為契約的基石。國際勞工組織2012 年《關于國家社會保護底限的建議書》中所體現的原則提供了有用的工具，確保社會保障政策以個人權益為基礎，遵循國際社會保障標準，而不僅是提供一個覆蓋范圍有限的“安全網”。

政策趨勢表明，最低社會保障戰略也是可能的。目前對低收入國家的財政承諾和實際資助嚴重不足。國際金融機構和發展伙伴宣布了各種金融一攬子計劃，以幫助中低收入國家應對危機，截至2020 年6 月1 日，總額達1.3 萬億美元。然而，認捐總額中只有少部分得到有效核準和分配，用于在社會保障和衛生領域資助各國。目前面對疫情的應對措施達到了微妙的平衡，如果不繼續支持社會保障支出和延長緊急措施，許多國家的福利待遇可能面臨“懸崖式下跌”的情況，即緊急社會保障支持在危機結束之前過早或突然結束。

這將使許多人失去收入保障，并對社會凝聚力和社會契約產生負面影響。例如，美國提供的每周額外600 美元緊急失業救濟金為2500 萬美國公民提供了重要的收入支持，但這項福利于2020 年7 月31 日結束。8 月12 日，總統行政命令實施了一項新措施，待遇調整為每周400 美元，支付給人數較少的受助者。總體而言，當年8 月份的聯邦失業救濟支出比7 月份下降了近一半。更廣泛而言，國際勞工組織的分析表明，社會保障收縮措施已經在不同國家發生，不論國家收入水平如何。

從疫情危機中復蘇

加快實現普遍社會保障。以保護個人權益和達到國際社會保障標準為基礎、以國家作為個人權益的保障者，對于建設國家社會保障體系至關重要。同時，要協調社會保障、衛生和就業政策，包括促進就業和積極的勞動力市場政策，支持和幫助經濟復蘇。疫情危機證實，民眾對社會保障的需求是普遍的，對于建立普遍社會保障制度的訴求已形成共識。亟需加快步伐，將社會保障擴大到那些尚未覆蓋和保障不足的人，包括非正規就業者、自營職業者、新業態從業者及其家屬。將社會保障制度納入國家立法，克服臨時和零散措施的局限性，確保制度包容性和可持續性。

在危機中和危機后為社會保障提供可持續、水平合理的財政支持。各國必須在當前健康危機消除時，維持社會保障措施和社會支出水平，保護人民的健康和收入。合理融資還意味著必須以漸進方式提高收入。此外，由于危機應對措施包括暫時中止或減少社會保險繳費，因此必須采取適當措施，確保社會保障制度的財政可持續性，以及福利待遇的充分性。

為未來危機做好準備。社會保障制度必須做好充分準備以應對危機，這需要不斷投資，擴大普遍社會保障制度的覆蓋面和保障充分性。目前，許多國家的社會保障制度都存在覆蓋面嚴重不足問題。各國政府應與社會伙伴和其他利益相關者一道，完善社會保障體系，充分發揮其在必要時保護全體國民的作用。普遍全面的社會保障體系的相對優勢在于能夠自動啟動，保護所有受沖擊影響的人，并足夠靈活，可以在需要時調整。在發生原因復雜、快速惡化和不可預測的危機時，通用方法比狹義方法更為有效。（文獻來自《國際社會保障評論》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■