從制度和管理入手提升參保質量

■文／張盈華

黨的十九大提出“全面實施全民參保計劃”以來，社會保險覆蓋面不斷擴大，到2019 年底基本養老保險和基本醫療保險參保人數分別達到96754萬人和135408 萬人，分別占年滿16 周歲人口（扣除在校學生）和全國總人口的91.5%和96.7%，不斷接近全民參保的目標。但從結構上分析，重復參保、選擇性參保等問題仍然存在，在參保數量取得巨大成就的同時，需要補上參保質量這一短板。

參保質量問題的三個突出表現

參保質量反映在“應保盡保”和“有效參保”兩個方面。一方面，靈活就業人員失業風險高但失業保險參保率低，短時就業、臨時工對養老保障需求大但參加職工養老保險的比率低，“應保盡保”程度還有待提高。另一方面，全國人戶分離2.8 億人，流動人口2.4 億人，多處參保、一人多戶的現象難以避免，“有效參保”還需進一步改善。總體上看，參保質量問題主要表現在3 個方面：

選擇性參保。主要表現是“城鎮職工”選擇參加“城鄉居民醫療保險”。2009 年城鎮居民基本醫療保險全面推開，盡管報銷范圍和報銷比例略遜于職工醫保，但個人繳費低、財政補助高，對患病率相對低的青壯年就業群體具有強大吸引力，靈活就業人員、農民工等流動性較強的就業群體往往會選擇在戶籍所在地參加居民醫保，而不是在工作地參加職工醫療保險。

重復參保。指一個人在某一社保險種的不同制度或同一制度不同地區同時參保繳費的現象，前者屬于跨制度重復參保，后者屬于制度內重復參保。根據國家審計署2016 年對醫療保險基金的審計結果，“305 萬人重復參加基本醫療保險造成財政多補助14.57 億元，305 萬人中有5124 人重復報銷醫療費用1346.91 萬元”。

我國農民工數量龐大，是流動就業的主要群體，2019 年有7508 萬農民工跨省流動，有參保人嫌在不同的統籌地區轉接手續繁瑣，“自動放棄”辦理轉移接續，轉而在工作地重新參保，加上經辦機構無法跨地區比對參保信息，重復參保也就屢禁不止。也有參保人流動就業，原來的參保關系未及時暫停，造成在新工作地或新職業重新參保后，與原來參保關系并存。

部分群體參保率低。我國社會保險制度最先以國企職工為參保對象，進入新世紀后，國企就業人數占城鎮就業總人數的比例迅速下降，私營企業和個體就業人數占比快速攀升。從1994 至2019 年在職職工參加各項社會保險人數與參加養老保險人數的比例來看，養老保險在職參保人數快速增加，失業保險、醫療保險、工傷保險的參保人數增速明顯趨緩。以失業保險為例，2009年之后，失業保險參保人數與養老保險在職參保人數之比持續且快速下降。在各個社會保險項目中，私營企業和個體就業者最愿意參加職工養老保險，最不愿意參加失業保險。

不同群體參保率差異很大，農民工、城鎮靈活就業人員的參保率還有待提升。從可獲得的最近年份數據（2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報）看，在城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險等社保項目中，城鎮就業人員平均參保率分別是68.9%、52.5%、44.2%和53.5%，而農民工的參保率分別是21.6%、21.7%、17.1%和27.2%。在各個社會保險項目中，農民工參加工傷保險積極性最高，參加失業保險的積極性最低。

從“應保盡保”和“有效參保”這兩個方面衡量參保質量，可以看出，農民工、靈活就業人員參保率低是“應保盡保”不足，選擇性參保、跨制度重復參保和制度內重復參保均是“有效參保”不足，前者須完善制度，后者則需要改進管理。

改良制度以推進“應保盡保”

我國私營企業和個體就業人數在2010 年首度突破1 億人，占城鎮就業人數的比重首度突破30%，到2019 年合計就業人數超過2.6 億人，占比逼近60%。城鎮就業主體轉向私營企業和個體就業者，其中從事勞動密集型工作的農民工、借助平臺經濟和共享經濟日益龐大的新就業形態從業人員，以及自雇就業人員或無雇工的個體工商戶，他們既是社保擴面的重點，也是難點，而最大難點在于“雇主”繳費。這里以這類群體參保意愿最低的失業保險為例。

非正規就業人員參加失業保險是個世界性難題。由于無雇主繳費或者雇主繳費不連續，相對于正規就業者，非正規就業群體在失業后更難獲得失業保險金。我國《失業保險條例》要求領取失業保險金必須滿足3 個條件，即參保繳費至少1 年、非本人意愿中斷就業、完成失業登記。這對于很多農民工來說較為嚴苛，對于自雇就業者、新就業形態從業人員等來說更難以滿足，需要對現行失業保險制度加以修改、升級、完善。

改良失業保險制度的基本遵循是順應就業群體結構的新變化，以“保障生活、預防失業、促進就業”三位一體功能形成保障體系。黨的十九屆五中全會提出“完善靈活就業人員社保制度”，對于失業保險來說，目前可從3 類群體入手完善制度：

對于合同制農民工，可從降低待遇領取條件入手，縮短最低繳費時間。可借鑒國外做法，將“按年計”的最低繳費時間改為“按小時計”或“按天計”，例如法國規定娛樂業臨時雇員參保門檻分別是“過去319 天至少工作507 小時”（技師）或“過去304 天至少工作43 天”（工人）；加拿大規定“過去52 周工作420－700 小時，具體根據各地失業率確定”。鑒于此，可將我國失業保險最低繳費時間改為一年內若干個月或若干小時（例如6 個月或1000 小時），可在對農民工平均工作時間、失業時間等精確測算后來確定。

對于自雇就業者，可以從待遇端入手。自2015 年以來經過多次降費率，目前失業保險總繳費率基本為1%，多數情況下“以個人身份參保”可以按照基數下限繳費，算下來繳費額并不高，對于自雇就業者來說未必形成經濟負擔，一旦失業可獲得基本生活保障，這樣的制度是具有吸引力的。對于這部分群體來說，改良失業保險制度的關鍵在于待遇端，以保障基本生活為基本宗旨，以促進就業為基本目標，將單純發放現金待遇的形式改為現金、服務（培訓、創業指導等）相結合的待遇形式。在“非本人意愿中斷就業”資格審核上，可根據其養老保險或醫療保險參保繳費是否中斷為依據，無需僵化要求雇主證明。

對于平臺經濟、共享經濟等新就業形態從業人員，針對其收入流不穩定且絕大多數與平臺未形成雇用關系的現實，可以借鑒國際勞工組織的建議，對其每筆收入采用線上自動扣除的方式“自動參保”，在平臺信息系統上加入“個人失業保險儲蓄賬戶”模塊，化零為整，在急需時提取應對基本生活保障所需。

提升管理以增強“有效參保”

上述選擇性參保和重復參保問題是在趨利動機驅使下參保人“鉆了制度空子”，從側面反映出提升經辦管理效率的必要性和緊迫性。2020 年新冠肺炎疫情期間，失業人員因交通限制無法按要求及時到戶籍地或工作地完成失業登記，這將影響領取待遇的時效。為此，人力資源社會保障部適時啟用了“全國統一的社會保險公共服務平臺”的線上失業登記，并通過信息比對等方式審核信息，實現了“數據多跑路，群眾少跑腿”。通過技術手段、信息平臺和大數據管理，可以應對“鉆空子”的問題。

由于目前社會保險分群體建制的現實，需要分別建立城鎮在職職工、統籌地區內戶籍參保人口、統籌地區之外戶籍參保人口、合同制農民工、城鄉居民等參保群體數據庫。橫向上，人社、醫保、公安、稅務、財政、民政、衛健、市場監督和殘聯等部門、機構要就社會保險參保人員的信息及其變化形成數據共享交換機制；縱向上，要對參保、斷保、停保、續保等資料進行標準化記錄和動態化更新，確保數據記錄真實有效。

針對醫保重復參保、職工和居民之間選擇性參保問題，應嚴格恪守每個參保人員只能保留一種醫保關系的國家規定，對“同一時間段內同一參保人有兩條及以上參保繳費狀態正常的參保信息記錄”的，應有序清理重復參保，堅決杜絕重復報銷。2020年9月國家醫保局、財政部、國家稅務總局聯合發布《關于加強和改進基本醫療保險參保工作的指導意見》，指出“依托全國醫療保障信息平臺基礎信息管理子系統參保功能模塊，清理無效、虛假、重復數據，實時識別參保人參保繳費狀態”。此舉將有助于提升參保質量。

鑒于目前社會保險各項目統籌層次不一且統籌層次不高的現實，應完善市級社會保險參保數據庫，全面實現與省級社會保險公共服務平臺對接，加快推進與全國社會保險公共服務平臺聯網。利用標準化參保信息、大數據管理技術、協同化業務經辦，一方面彌合跨制度、跨地區重復參保的信息裂縫，疏通參保登記的信息比對通道，另一方面瞄準法定人群未參保對象實行精準擴面。

針對因社保關系轉移接續不暢造成多地參保問題，一方面利用國家社會保險公共服務平臺信息數據庫以及異地業務協查機制，通過數據交換共享，聯通異地參保信息；另一方面加快推進社保轉移接續，清除轉移接續的制度障礙，順暢辦理轉移接續的工作流程。

針對重復參保的職工、居民、學生分別保留就業地、常住地、學籍地的參保關系，同時終止重復的參保關系，這需要就業地、常住地、學籍地的經辦機構及時與重復參保地經辦機構溝通、協同清理。建議在國家信息平臺基礎信息管理子系統參保功能模塊中植入自動提醒功能，通過數據比對，及時發現重復參保并對參保地經辦機構發出提醒信息。