構建基于優勢視角的低保對象瞄準機制

■文／荊永勝

當前我國低保實踐中采用的基于問題視角的目標瞄準機制不僅存在瞄準偏差，而且不符合現代社會救助的價值取向，減損了制度運行績效和救助公平。解決的關鍵在于突破低保對象認定中過于關注貧困人員問題的制度定式，從積極的角度看待被救助者，注重發揮他們的優勢和潛能，在此基礎上按照公平、公正的價值要求和正當、中性的程序原則，構建基于優勢視角的低保對象瞄準機制。

低保對象瞄準機制引起關注

通過一定的機制瞄準救助對象，從而將有限的公共資源用于幫助真正困難的群體，是選擇性社會救助制度有效運行的基礎，也是提高社會救助績效的關鍵。作為一項旨在幫助低收入家庭擺脫生存困境的社會救助制度，我國城鄉居民最低生活保障制度在保障城鄉貧困人口的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。據《2019 年民政事業發展統計公報》披露，當年我國各級財政投入低保資金累計達1646.7 億元，城市、農村低保申領人員分別為860.9 萬人和3455.4 萬人，月人均救助水平分別為城市624.0元、農村444.6元。但是，盡管制度覆蓋范圍連年擴大，政府資金投入、保障標準也持續增長，多項研究卻表明城鄉低保制度的實施并沒有帶來預期的減貧效果。這種狀況表明，我國低保制度運行中存在著不可忽視的“漏保”“誤保”等瞄準偏差。

低保對象瞄準機制存在的問題已引起關注。有學者發現，我國城鄉低保存在嚴重的“應保未保”和“保不應保”問題。也有學者將低保對象瞄準偏差歸咎于信用體系不健全和制度內在的道德風險。還有學者發現農村低保變成了一些基層干部的治理手段與治理資源，政策執行發生扭曲。關于如何提高低保目標識別的準確度，有學者主張完善包括瞄準機制在內的社會救助程序，規范低保對象認定流程；也有學者建議完善救助標準、對救助對象需求實施動態評估等，建立健全分類化、分層化的救助準入和退出機制，提高救助效率和公平性。

現有關于低保對象瞄準問題的研究，都是在不觸及現有制度理念的前提下，對瞄準偏差的致因進行解釋，并在此基礎上從政策設計、工具選擇層面對改進瞄準機制提出建議，具有明顯的局限性。本文認為，無論在設計上還是在運行中，當前的低保瞄準機制均具有明顯的問題導向，其主要功能已經從低保目標識別異化為消極的錯弊防范。建立于問題視角之上的瞄準辦法不惟準確性不高，亦有悖于現代社會救助追求公平的價值取向。因而筆者建議，應當突破低保對象識別中的問題導向思維模式、擯棄相關的制度安排，按照公平、公正的價值要求和積極、正義、中性的程序原則，構建基于優勢視角的低保對象瞄準機制。

基于優勢視角的低保對象瞄準機制，其著眼點不再局限于單純提供物質幫助，而是強調發揮被救助者的能動性。

問題視角下的瞄準機制有偏差

低保對象識別準確性不高的主要原因在于瞄準機制存在視角偏差。視角是人們認識和界定問題的切入點，持有和選擇何種視角，決定著人們對問題介入和應對的方式方法。長期以來，人們習慣于透過問題視角看待貧困群體，把他們視為需要救助的“弱勢群體”甚或需要防范和改變的“問題群體”，在制定低保救助政策時更多地關注他們面臨的困難和存在的問題，往往忽略或罔視他們自身的潛能和優勢，從而造成了種種偏差。主要表現在：低保對象的資格條件設立過于嚴苛；家庭收入和財產情況調查重復進行，交互使用入戶調查、鄰里訪問、群眾評議、信息核對、信函索證等多種調查方式，而且重點放在對于缺乏誠信和道德約束行為的甄別、測量、分類和防范上；低保申領資格審核程序繁復，除了需要經過村（居）委會、鄉鎮（街道）、縣級民政部門三級審核，還要在申領者居住的村莊、社區公示。

基于問題視角的瞄準機制不僅造成低保對象識別偏差，還進一步引發其他方面的問題：

首先，由于缺乏規范的瞄準程序制約，一些工作人員行為失范，造成了很多不符合條件的“關系保”“人情保”，導致社會救助資源的浪費和制度公信力的流失。有的地方將低保指標在社區、村莊平均分配，甚至存在輪流吃低保、幾個家庭分享一個低保指標的現象。

其次，一些地方基層組織利用低保資格規定不明晰、執行彈性較大的特點，將低保制度轉化為社會治理工具、手段。有的地方將低保資格與教育、就業援助、廉租房分配等福利掛鉤。在一些地方，低保資格的賦予和取消，被基層干部當作獎懲手段使用。低保制度日益失去了貧困救助的制度屬性。

再次，一些主管部門和經辦機構在認定低保對象資格時，出于自身管理便利的需要和行政資源的可得性，隨意給行政相對人設立義務和增加負擔，很少顧及他們的感受和承擔能力。如要求低保對象定期向經辦機構報告家庭人口、收入和財產狀況的變化情況，主管部門和經辦機構視不同情況按月、按季或按年進行復核。對于這些要求，申領者在很大程度上只能被動地接受。這在一定程度上減損了低保資格認定程序的正當性。

此外，催生了低保對象的福利依賴。基于問題視角的低保對象認定過程往往漠視申領者的個體差異和內心感受，對他們反復實施家計調查、資格審核等，強化了他們本已存在的負罪感，使他們對自己處境的認識、判斷更加消極、悲觀。加之缺乏及時有效的退出機制，一些低保對象有可能放棄改變自身處境的努力，形成低保申領長期化的傾向。

優勢視角下的瞄準機制原則和措施

跟問題視角相反，優勢視角的基本理念是：從積極的角度看待貧困群體，更加關注他們的優勢和資源，強調對他們價值、尊嚴的尊重，相信他們可以通過平等的社會參與改變自己的處境。基于優勢視角的低保對象瞄準機制，其著眼點不再局限于單純提供物質幫助，而是強調發揮被救助者的能動性。一方面，政府、社會應更加注重改善貧困群體的生存和發展環境，引導他們改變觀念和心態，鼓勵他們提升就業能力和增加社會資本積累，提高他們融入社會的意識和愿望。另一方面，被救助者也應承擔必要的責任和義務，具有改變貧困狀況的意愿和行動，愿意在政府、社會的幫助下，通過自身努力走出“貧困陷阱”。基于優勢視角的積極救助不僅能提高低保制度的效率，也使其運行更加符合公共目標和社會價值。

在構建和運用基于優勢視角的瞄準機制對低保目標進行識別、認定時，應遵循3 個原則。一是程序正當原則。瞄準機制是低保經辦程序的核心。法定、中性、公正、透明的瞄準程序不僅具有過程控制的程序價值，而且直接關系著社會救助的實體正義。正當的瞄準程序應當依法確立，對政府、低保申領人等各方行為、利益進行平等和“不偏袒”的規制，合理平衡他們之間的權利義務。

二是有限審核原則。在對潛在低保對象的資格條件進行認定時，要平衡好公權力運用與私權利保護之間的關系。應當以法律規定的方式，嚴格限制納入調查和審核的私人信息的內容、范圍和獲得渠道。不應搜集超過需要的信息，也不應重復搜集已有信息。不采信以非法方式獲得的信息。

三是瞄準工具要與政策目標、制度價值匹配和兼容原則。低保是體現人道關懷的授益行政行為，甄選救助對象的政策工具跟政策目標、制度價值之間必須保持內在的一致性。瞄準工具與后兩者之間的任何沖突都會減損低保制度的價值合理性。

完善低保制度瞄準機制的建議

提高我國低保對象識別的準確性，改進制度運行績效，實現制度目標與社會價值的契合，應當按照前述原則，構建基于優勢視角的低保瞄準機制。為此提出以下建議：

瞄準過程實行“管辦分離”。改變目前家計調查、審核批準管理、經辦事權劃分不清的狀況。建立獨立的低保經辦機構，負責實施申領者家庭經濟狀況調查，政府主管部門負責監管和最后審批。這將在一定程度上實現管、辦之間的適度制衡。

嚴格規制瞄準主體的自由裁量權。低保申領者的情況千差萬別，賦予政府主管部門和經辦機構一定的自由裁量空間，可以彌補制度對于救助規定的局限性。但是，對此必須嚴格監督和制約，避免發生自由裁量權被濫用的危險。

研究引入聽證制度。建立規范的審核聽證制度，使之與現有的鄰里訪問、群眾評議、社會監督等相銜接，同時也可賦予行政相對人一定的救濟權利，推動形成制度化、有實效的公眾參與機制。低保資格審核的終裁權由聽證會行使。

擴大第三方參與。找到真正需要救助的困難人員并非政府所長，因為盡管可以實施家計調查，但政府仍然很難獲得足夠的反映申領者經濟狀況的信息。這就為社會機構參與救助對象識別提供了空間，它們可以發揮自身的信息優勢彌補政府的不足。另外，第三方參與還可以對低保經辦機構及其工作人員形成監督和制衡，提高瞄準結果的公信力。

改進瞄準技術和手段。選擇和使用更為中性化的瞄準方法，如變量家計調查，既可以保證獲得滿足審核需要的信息，又能夠盡量避免對申領者造成心理壓力和經濟負擔。