美國補充收入保障制度的啟示

■文／閻中興

美國的社會保障體系被描述為“三條腿的板凳加一個地毯”。其中“三條腿的板凳”指聯邦政府的老年、遺屬和殘疾保險計劃，企業的補充保險計劃和個人自愿購買的商業保險；“地毯”就是補充收入保障（Supplemental Security Imcome,SSI）制度，類似于我國的社會救助制度。本文介紹美國補充收入保障制度的框架，以及對我國的啟示。

補充收入保障的救助特點

補充收入保障資格要求。領取補充收入保障待遇的人包括：65 歲或年紀更大；失明；殘疾。并具備以下條件：收入有限；財產有限；是美國公民或某些種類的外國人；是50 個州、哥倫比亞特區或北馬里亞納群島的居民；沒有在一個完整的日歷月份或連續30 天以上離開國家；沒有由政府出資待在一個機構里（如醫院或監獄）；申請有資格領取的其他現金待遇（如養老金或社會保障待遇）;允許社會保障署與有關金融機構聯系并取得申請人的有關資金記錄；提出申請;滿足一些其他要求。

補充收入保障待遇。一般來說，最高聯邦補充收入保障待遇每年都會發生變化。補充收入保障待遇2019 年增加了，因為消費價格指數從2017 年的第三季度到2018 年的第三季度增加了，從2019 年1 月1 日起，聯邦待遇為個人771美元／月，一對夫妻1157美元／月。一些州對聯邦補充收入保障待遇發放追加的待遇，這些州的待遇總水平就高一些。補充收入保障待遇、州追加待遇有差別，取決于收入、居住安排以及其他因素。

財產審查。申請補充收入保障涉及的財產指申請人擁有的以下財產:現金；銀行存款，股票，美國儲蓄債券；土地；車輛；個人不動產；壽險；其他任何能轉換為現金以及用作食物和住處的東西；其他被視為財產的東西。

財產的價值是確定是否有資格取得補充收入保障待遇的一個因素。但是，并非所有的財產對補充收入保障都重要。如果在月初計算在內的財產的價值超過了允許的界線，這個月份就不能取得補充收入保障待遇。如果決定出售超過部分，那么在出售超過部分財產的次月能夠取得補充收入保障待遇。

可計算財產的限制是個人2000 美元，一對夫婦3000 美元。對補充收入保障來說，不計算的財產包括：居住的房子和房子占用的土地；家庭物品和個人物品（如結婚和訂婚戒指）；本人和直系親屬的墓地；本人和配偶喪葬資金，每人價值為1500 美元或以下；壽險保單的綜合面值1500 美元或以下；一輛汽車，不管其價值，用于本人或一個家庭成員的運輸；在取得后最高為9個月的追溯性的補充收入保障待遇或社會保險待遇（包括取得的分期支付的待遇）；補助，獎學金，助學金，或者用于支付收到后9 個月教育開支的禮金；最高10 萬美元的“取得更好生活體驗”項目(Achieving a Better Life Experience Act，ABLE)賬戶資金。

收入審查。收入是個人通過現金或實物形式取得的能夠用來滿足食物或居住需求的項目，以及任何能夠直接或通過銷售和變換來滿足基本食品或居住需求的項目。收入包括以下種類:工資收入，自雇凈收入，土地使用費，酬金，庇護工廠收入；非掙得的收入，即社會保險待遇，養老金，州殘疾待遇，失業待遇，利息收入，分紅，來自朋友和親戚的現金；實物收入，即免費或低于市場公平價格取得的食物或住處；視同收入，即生活在一起的配偶、生活在一起的父母或者資助人（如果申請人是外國人）的收入的一部分。

一般來說，計算在內的收入越多，補充收入保障待遇越低。如果可計算的收入超過允許的界線，就不能取得補充收入保障待遇了。

一些收入不納入補充收入保障的收入審查范圍：一個月中取得的大部分收入的前20 美元；一個月中掙得的錢的前65美元以及65美元以上部分的一半；取得的補充營養幫助計劃（食品券）收入；收入稅返還；家庭能源幫助；基于需要并由州或地方政府出資的幫助；不定期接受的小額收入；可計算財產取得的利息或分紅；補助，助學金，獎學金，或用作學費和教育費用的禮金；基于需要由非盈利機構提供的食物或住處；需要歸還的貸款（現金或實物）；其他人為支付申請人食物和住處以外的項目而花的錢（例如，有人代申請人支付電話費或醫療費）；按照“自我支持計劃”(PASS)存放的收入；為22 歲以下學生掙的錢，最高每月1870 美元，每年最高7550 美元；殘疾人為了工作需要的項目或服務的開支；失明的人為了工作的開支；災害救助；每個日歷年度為參加一些診療試驗而取得的最初2000 美元補償；2010 年1 月1 日或之后取得的返還的和預付的稅款；一些對印第安人信托基金支付的排除。

收入會影響補充收入保障待遇。社會保障機構的具體做法如下：第一步，把不計算在內的收入從總收入中剔除，其余的數額為“可計算的收入”。第二步，從聯邦補充收入保障待遇中扣減“可計算的收入”，結果就是每月的聯邦補充收入保障待遇。

居住安排。居住安排是確定補充收入保障待遇數額的另一個重要因素。如果出現以下情形，社會保障機構可能會因為居住安排而減少補充收入保障待遇：居住在另一個人的房子、公寓或流動住所，支付少于食品或住宿開支公平的份額；居住在自己的房子、公寓或流動住所，其他人支付食品、租金、抵押或電、熱等的全部或部分；整月在醫院或養老院，醫療補助支付照顧開支的一半以上；兒童整月在醫院或護理院，私人保險和醫療補助支付照顧開支的一半以上；在公共或私人醫療機構，醫療補助支付照顧開支的一半以上。

補充收入保障與社會保險的異同

許多有資格取得補充收入保障待遇的人也有資格領取社會保險待遇。事實上，申請補充收入保障也是在申請社會保險待遇。具體來說，補充收入保障與社會保險有以下相同之處：兩種方案都按月支付待遇；兩個方案對18 歲及以上個人的殘疾醫療標準大致相同（對于從出生到18 歲之間的人，補充收入保障對殘疾有單獨的界定）；兩個方案都由社會保障署負責管理。

然而，補充收入保障待遇與社會保險待遇有許多不同之處：社會保險待遇支付給參保人及其家庭成員，這意味著必須工作足夠長并已經繳納社會保障稅，而補充收入保障待遇的支付不以本人或家庭成員以前的工作為依據；補充收入保障待遇的資金來源于美國財政資金，即個人所得稅、公司稅以及其他稅收，而社會保障稅不為補充收入保障提供資金；在大部分州，補充收入保障待遇領取人還可取得醫療補助(Medicaid)，用來支付住院費用、醫生費用、處方藥以及其他醫療費用。

對我國的兩點啟示

加強社會救助與社會保險的銜接。美國補充收入保障計劃的實施過程注重加強和社會保險計劃的統籌協調，從而形成了一個互相銜接、相互補充的社會安全網。目前，我國已經建立起來社會保險和社會救助制度，應加強兩者之間的無縫銜接，建立起橫向到邊、縱向到底的保護網。社會保險計劃的性質決定了它難以覆蓋所有人群，特別是難以保護終身貧困者，因此必須建立救助計劃以彌補保險計劃的不足。社會救助計劃作為公民的“最后依靠”，其根本目的是為了消除貧困，因此在實施中需要做到“應保盡保”，擴大覆蓋面，適當提高救助水平。雖然社會救助計劃和社會保險計劃的性質不同，但是兩者的共同目標是一致的，即最大程度地降低社會成員面臨的各項風險。

要通過兩項制度的有效銜接實現兩者的相互促進。社會保險的有效實施是社會救助持續運行的保障。沒有社會保險，勞動者面臨的諸多風險將無法得到化解，必然陷入貧困，無力自保轉而需要社會救助的幫助，長此以往社會救助將不堪重負。同時，社會救助的良好運行又將促進社會保險的發展。例如對于沒有失業保險的有能力的勞動者而言，失業救助可以幫助其自食其力，獲得穩定的生活來源，增加其參加社會保險的繳費能力，進而促進社會保險的發展。

要加強社會保險與社會救助在管理機構、資格標準、待遇調整規則和管理方法等方面的統籌協調，相互配合。醫療救助應與醫療保險相銜接，對救助對象參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分給予補貼；對救助對象經基本醫療保險、大病保險和其他補充醫療保險支付后，個人及其家庭難以承擔的符合規定的基本醫療自付費用給予補助。就業救助應與失業保險等社會保險相銜接。救助對象是最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員，政府采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業。有勞動能力的受助家庭成員須承擔接受人力資源社會保障等有關部門介紹工作的義務，無正當理由，連續3 次拒絕接受與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，應當減發或者停發其本人的最低生活保障金。

加強社會救助的精細化管理。美國的補充收入保障對申請人財產、收入和居住安排等作出了詳細的扣除安排，審查比較嚴格，值得我國借鑒。我們要在建立完善的認定指標體系上下功夫，積極探索建立低保對象綜合認定指標體系，使低保申請家庭收入、支出核定有據可依，全面提升低保家庭認定的科學性、精準性，通過大數據信息比對更加準確、高效地核定出低收入人群。要建立低保對象動態管理數據庫，與相關部門實現信息共享。同時，進一步完善農村家庭收入核算辦法，真正做到應保盡保、應退盡退。要健全審核監督機制，建立健全縣、鄉、村三級信息公開平臺，自覺接受全社會監督。（本文有關美國的資料來源于美國社會保障署網站）