美國養(yǎng)老保險的“全國統(tǒng)籌”特點

■文／董登新

2020 年底，我國已全面實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，隨后將擇機轉(zhuǎn)入“全國統(tǒng)籌”，如何做好制度過渡銜接，如何設計過渡期養(yǎng)老金缺口分擔機制？美國經(jīng)驗可能會對我們有所參考。

1935 年8 月，美國《社會保障法》頒布，這標志著美國基本養(yǎng)老保險（OASDI）制度的正式誕生。美國OASDI 采用“現(xiàn)收現(xiàn)付”“全國統(tǒng)籌”“以稅代費”的運行模式，沒有“視同繳費”轉(zhuǎn)制成本，“制度擴面”也是后來完成，這一切正好與我國基本養(yǎng)老保險的情形相反。85 年來，許多國家的社會保障制度都經(jīng)歷過多次重大改革調(diào)整，但美國聯(lián)邦統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險制度卻具有超穩(wěn)定性，其經(jīng)驗值得借鑒。

高起點：聯(lián)邦統(tǒng)籌，以稅代費

美國在1935 年《社會保障法》頒布前，大約有30 個州提供某種形式的老年養(yǎng)老金福利計劃。但當時僅有3%的老年人實際收到這類州計劃的給付，每天大約64 美分，而且這些州大多集中在北方。20 世紀30 年代大蕭條導致大量企業(yè)倒閉、勞工失業(yè)，貧困人口尤其是老年貧困急劇增加，而此時聯(lián)邦養(yǎng)老金計劃的缺失，以及州計劃的苦樂不均、低效、無效，迫使美國國會通過了《社會保障法》。該法明確規(guī)定，OASDI 計劃是一項聯(lián)邦保險計劃，實行聯(lián)邦統(tǒng)籌，全國統(tǒng)收統(tǒng)支，與州地政府無關，不受州地政府干預。

與此同時，新設立經(jīng)濟保障委員會，也就是后來的美國社會保障署，專門負責基本養(yǎng)老保險的日常運行管理，并由國家稅務局統(tǒng)一征繳社會保障稅，建立信托基金專戶。美國社會保障稅特指基本養(yǎng)老保險稅，也稱OASDI 稅。

也就是說，美國基本養(yǎng)老保險費用的征繳，從一開始就是“以稅代費”的。由國稅局統(tǒng)一征繳，凡是參保人獲得的勞動報酬，就必須繳納社會保障稅。這不僅有利于基本養(yǎng)老保險制度的強制執(zhí)行，而且對“應保盡保”“應繳盡繳”發(fā)揮著至關重要的作用。

低起步：低繳費，低給付

由于招募員工、籌措辦公設施，以及參保登記、社保卡發(fā)放工作持續(xù)了一年多，直至1936 年底，才完成社保卡的發(fā)行工作。因此，從1937 年1 月1日起，美國才開始正式征繳社會保障稅，這標志著美國基本養(yǎng)老保險制度的正式運行。

不過，雇主、雇員最初稅率非常低，分別設定為工資的1%，雙邊合計稅率為2%，且13 年未作調(diào)整。從1950 年開始，經(jīng)過20 多次小步緩慢上調(diào)，直至1990 年，OASDI 稅率最終調(diào)高至雇主、雇員各繳6.2%，雙邊合計稅率為12.4%，這一標準一直執(zhí)行至今。

在沒有任何基金積累的條件下，美國基本養(yǎng)老保險給付也從1937 年1 月1 日同步開始，但最初階段采用的是“一次性支付”模式。據(jù)統(tǒng)計，在1937 年1 月1 日至1939 年12 月31 日退休的人，一次性申領的養(yǎng)老金人均只有58.06 美元，最少的僅有5 美分。正是由于低水平“一次性清算”支付，當時有無養(yǎng)老金的人，幾乎沒有太大差別，甚至沒有人羨慕這種所謂的“退休金”。

但從1940 年1 月1 日起，美國基本養(yǎng)老保險開始改為按月支付、終身給付。1940 年第一位申請退休的人名叫富勒，第一個月的養(yǎng)老金22.54 美元。富勒女士一直按月領取養(yǎng)老金，直至1975 年去世，共領取養(yǎng)老金35 年。

在基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金給付水平上，美國始終堅持“底線保障”的制度理念，至今為止，OASDI 給付替代率一直不足40%。80 多年來，美國基本養(yǎng)老保險的人均月養(yǎng)老金上調(diào)速度非常平緩：1968 年美國退休工人平均月養(yǎng)老金首次超過100 美元，2007 年首次超過1000 美元。2018 年美國人均月養(yǎng)老金也僅為1233.7 美元。

緩擴面：不存在“視同繳費”的轉(zhuǎn)制成本

1935 年《社會保障法》最初規(guī)定基本養(yǎng)老保險參保人，僅限于未滿65周歲的工商業(yè)雇員；直至1939 年才取消參保人的年齡限制，并將參保對象擴展至海員、銀行雇員、食品加工員工、城鎮(zhèn)家政工；1946 年覆蓋鐵路工人。

1950 年，美國基本養(yǎng)老保險大規(guī)模擴面，參保人進一步擴展至農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)村家政工、城鎮(zhèn)個體戶、在外國被美國雇主聘用的美國公民，此外，沒有被州和地方政府退休計劃覆蓋的雇員由雇主自主選擇參加，非盈利組織的雇員可自主選擇參加。1951 年在鐵路運輸業(yè)服務不足10 年的鐵路工人也納入覆蓋范圍；1954 年覆蓋對象繼續(xù)擴展至除律師和醫(yī)生以外的自由職業(yè)者，包括農(nóng)村個體戶，牧師也能作為個體戶自主參加；1956 年覆蓋范圍又拓展至全體軍人，以及除醫(yī)生以外個體戶或自由職業(yè)者；1965 年又覆蓋了住院實習醫(yī)生及個體戶醫(yī)生，還有賺小費的人；1967年進一步覆蓋了所有牧師，在州和地方政府退休計劃覆蓋中的消防員由雇主、雇員自主選擇參加。

1983 年美國基本養(yǎng)老保險又一次重要擴面，擴面對象包括由美國雇主在國外雇傭的美國居民，非盈利組織所有雇員，國會議員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)、聯(lián)邦法官及聯(lián)邦政府行政任命人員，以及1983年12 月31 日后新入職聯(lián)邦政府的行政、立法、司法雇員，此前入職的聯(lián)邦雇員仍留在原聯(lián)邦政府退休計劃中。

1990 年凡是未被州和地方政府退休計劃覆蓋的政府雇員全部納入基本養(yǎng)老保險；1994 年警察及消防員全部納入基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍；從1998 年7 月1 日至1998 年12 月31 日，在原聯(lián)邦政府退休計劃覆蓋下的雇員可自主選擇轉(zhuǎn)入基本養(yǎng)老保險。至此，美國基本養(yǎng)老保險最終完成“制度擴面”、一統(tǒng)天下。

美國基本養(yǎng)老保險不僅從低稅率、低給付起步，而且最初的參保覆蓋范圍也很窄，這種低水平起步，不需要“視同繳費”的制度安排，也不存在所謂的“轉(zhuǎn)制成本”，這使得基本養(yǎng)老保險聯(lián)邦統(tǒng)籌、全國統(tǒng)收統(tǒng)支能夠輕裝上陣且容易達成收支平衡。正是如此，美國基本養(yǎng)老保險從一開始就不需要地方財政掏一分錢，而且聯(lián)邦財政補貼也較少。

直至1966 年，美國基本養(yǎng)老保險基金首次接受聯(lián)邦財政補貼（0.78 億美元），1968 年至1982 年，聯(lián)邦財政補貼基本養(yǎng)老保險基金一直控制在4 億至7 億美元之間；1983 年至1989 年，聯(lián)邦財政補貼規(guī)模大體維持在17 億至55億美元之間；1990 年至2009 年，基本養(yǎng)老保險基金幾乎不需要聯(lián)邦財政補貼；不過，受金融危機影響，2011—2012 年階段性降稅，雇員OASDI 稅率降至4.2%，聯(lián)邦財政補貼出現(xiàn)大幅反彈，2012 年聯(lián)邦財政補貼創(chuàng)下最高紀錄，高達977 億美元，但隨著2013 年雇員稅率重新恢復至6.2%，最近3 年聯(lián)邦財政補貼已降至0.2 億美元之下。

延長繳費：法定退休年齡與最低繳費年限

美國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)收統(tǒng)支，從一開始就具有較強的自我平衡能力，其主要原因有二：一是基本養(yǎng)老保險低繳費、低給付起步，沒有“視同繳費”的轉(zhuǎn)制成本和包袱；二是設定了較高的法定退休年齡和最低繳費年限。

1935 年美國人口平均預期壽命為60.89 歲，但當時《社會保障法》將男女法定退休年齡統(tǒng)一設定為65 周歲。1983 年當美國人口平均預期壽命達到74.43 歲時，美國國會決定將男女退休年齡分階段、逐漸延長至67 周歲。

與此同時，美國還推行了彈性退休制，鼓勵個人主動延遲退休，并嚴格限制提前退休。美國規(guī)定男女最早可提前退休年齡為62 歲，但需扣減30%養(yǎng)老金，最大可獎勵退休年齡為70 歲，養(yǎng)老金可增加30%。此外，美國規(guī)定：雇主不得強制要求達到法定退休年齡的雇員退休，只要他（她）愿意延遲領取養(yǎng)老金就可以繼續(xù)工作，雇主不得存在年齡歧視，否則將承擔法律責任。因此，在美國，不僅有80 歲的“空姐”“空少”，還有90 歲的CEO 和高管。

很顯然，鼓勵延遲退休有利于延長基本養(yǎng)老保險繳費（稅）時間。事實上，美國規(guī)定了辦理退休手續(xù)的兩個基本條件：一是達到法定退休年齡，二是至少要獲得40 個社保積分。從理論上講，只要按規(guī)定參保繳費，一年可獲得4 個積分，10 年就可以獲得40 個積分。

對此，有人誤認為，在美國，只要繳費（稅）滿10 年且達到法定退休年齡就能夠申領養(yǎng)老金，這很劃算、很占便宜！實際上，這是十分嚴重的誤解，因為在美國基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金計算公式中，它采用了35 年繳費（稅）年數(shù)來計算月平均指數(shù)化收入，只有繳費（稅）達到35 年的人，才能獲得100%的正常養(yǎng)老金。如果真的只繳費（稅）滿10 年就退休，那么，將有25 年的指數(shù)化收入為零，最終用35 年來計算平均值，養(yǎng)老金將所剩無幾。

最后，值得特別說明的是，正是因為美國將基本養(yǎng)老保險制度定位為“底線保障”，其給付替代率不足40%，這為第二、三支柱私人養(yǎng)老金發(fā)展留下了巨大制度空間。截至2019 年底，美國OASDI 基金結余為2.897 萬億美元，而第二、三支柱私人養(yǎng)老金總儲備則高達32.6 萬億美元，是前者的10 多倍。這正是美國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌沒有太大財政壓力的底氣與自信。

目前，我國職工基本養(yǎng)老保險即將進入“全國統(tǒng)籌”時代，如果要實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支），所面臨的最大難題就是基金收支平衡問題。為此，要全面完成國資劃轉(zhuǎn)，進一步充實職工基本養(yǎng)老保險基金。必須強調(diào)的是，養(yǎng)老金缺口分擔機制只能適用于過渡期暫時需要。在過渡時期，為了彌補歷史轉(zhuǎn)制成本，緩解中央財政補貼壓力，可考慮在短期內(nèi)采用養(yǎng)老金缺口分擔機制。但從長遠來看，實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌后，最終必須由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府應逐漸退出對基金收支平衡的責任或義務。