劃轉國有資本充實社保基金的若干思考

■文／余少祥

2017 年11 月，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，從2018 年開始試點到2020 年末，中央政府共劃轉93 家中央企業和中央金融機構國有資本總額1.68 萬億元。劃轉工作事關我國養老保險制度設計和財務安排，牽涉諸多方面利益格局的調整，又與國資改革、國企改革、金融市場發展等有著緊密的聯系，探索出一條資本收益的分配方案，對市場經濟條件下財政分配理論的拓展和衍生具有十分重要的意義和作用。

社會各界尤其是國有企業必須統一認識

為什么要統一認識？劃轉部分國有資本補充社保基金的討論從1997 年我國養老保險統賬結合制度設立之初就開始了，但這項改革一直沒有啟動。雖然2009 年出臺了國有股減、轉持補充社保基金方案，但從全國社保基金公布的數據來看，每年僅有幾十億元。財政部也曾牽頭成立“劃轉部分國有資產充實社保基金工作小組”，由于社會上沒有達成共識，尤其是國有企業認識不足，最終未能落實。這次國有資本劃轉社保基金，找到了國企幫助政府服務社會的恰當路徑，為我國公有制產權模式創新提供了有益的嘗試和實踐場景。

國有資本補充社保基金是償還歷史欠債的必須。1997 年前，我國職工不繳納養老保險費，在他們退休后這一段時間是視同繳費的，養老保險歷史債務因此形成。當時，為了改制、輕裝上陣，國家將大量預算投入國有企業，而將退休人員的養老義務交給社會，一方面造成國有資本巨量增長，另一方面導致現在職工養老保險的企業繳費費率居高不下。因此，劃轉國有資本充實社保基金，是國企履行當年義務、回饋社會的重要途徑。

國有資本補充社保基金是彌補其遠期缺口的必須。由于我國人口老齡化趨勢加劇，退休人口比重不斷上升，導致養老保險繳費增長低于支出增長，資金收不抵支。統計顯示，2020 年我國養老、失業、工傷保險的總收入5.02 萬億元，總支出5.75 萬億元，當期基金缺口達7300 億元。盡管“延遲退休”能起到一定作用，但不能無限延遲，也不能將缺口完全留給公共財政。我們為什么要發展國有企業？國有資本補充社保基金正是它的使命之一。

國有資本補充社保基金是現實的必然選擇。在全國社保基金成立初期，資金的主要來源之一就有國有股的減、轉持。隨著國企改制基本完成，這個渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的籌資渠道。在提高繳費費率和擴大覆蓋面都已不現實的情況下，針對養老保險所面臨的收支不平衡，政府實際上只有兩條路可走：一是劃轉國有資本補充進來，二是繼續靠財政補貼。顯然，后者十分有限，而前者對體現國有資本全民所有、全民受益理念，以及提高國家社會保障能力、推動國有企業改革、完善國資監管體制都有重要意義。

國有資本如何補充社保基金

國資股份轉持或減持。通過全流通的股權分置改革，在國有股上市時劃一部分股份給社保基金或將國家控股比例過高的中央企業(包括金融企業)的一部分股份劃撥到社保基金，是比較穩健和高效的一種方式。也可通過減持國有股數量，吸引民營資本進入國資領域，將獲得的資金用于補充社保基金。通常來說，將國企股份劃轉社保基金對于國企和社保是雙贏，不僅能給社保資金增添保障，而且能給股市形成支撐，有利于打破壟斷，逐步實現股權多元化、企業市場化，激發中國經濟的內生活力。但是，國有股轉減持可能會造成股市價格波動，影響股民利益，這一點在操作時一定要慎重。

劃轉國有資本的收益權。對于尚未上市或股份化的國企，可以劃撥相同比例的國有資本收益權給社保基金，使之通過年度分紅獲得持續不斷的收益。在法律上，社保基金沒有資產經營和管理權，但其收益權可依法轉讓。這種辦法需要國家統一安排，制度要規范，具體比例也要統一。但目前有一個現實情況是，我國國企包括上市公司普遍分紅很低。而且，擁有收益權不等于就能分紅，因為企業經營效益不確定。即便企業有盈利，能否分紅，拿多少分紅，也不是社保基金能決定的。如果社保基金分紅了，其他權利人必定也要分，企業能否承受？這些都需要進一步研究。

將國企利潤劃撥社保基金。我國國企從1997 年到2007 年沒有上繳利潤，后來上繳的比例也很低。根據現行規定，煙草、石油石化等資源壟斷性行業上繳比例為10%，鋼鐵、運輸、貿易等一般競爭性企業上繳比例為5%，軍工企業轉制和科研院所企業3 年內暫不上繳。無論是5%還是10%，這個比例都很小。同為國有企業，歐美國家上繳利潤比例為42%－65%、新西蘭為70%、挪威為20%－53%。因此，用國企利潤充實社保基金大有可為。具體可先提高國有資本經營收益分配中劃撥社保基金的份額（目前萬分之五確實太低），然后再提高現行國企利潤上繳比例。參照國外的做法，逐步提高到30%左右是完全可行的。當然，劃轉利潤與股權分紅一樣，也要避免經濟和道德風險。

變賣不良資產直接并入社保。現代政府理論認為，政府作為公共管理和服務機構，主要靠納稅人繳稅來維持運轉，而不是與民爭利，壟斷生意和買賣，賺取錢財。政府不是一個經濟人，其舉辦企業通常不以盈利為目的，而是以公共服務為職能，做民間不愿投資或投資周期很長的項目，如郵政、公路和鐵路建設等。因此，政府部門不應該有那么多以企業形態存在的資產。在我國，對于破產國有企業以及國企中的閑置和不良資產，完全可以在處置、變賣后直接劃入社保基金。對于結構性轉型中產能過剩、面臨淘汰的國有企業資產，也可以通過招投標和拍賣等方式變現，用所得資金補充社保基金。

劃轉國有資本的比例

劃轉股份和收益權的比例。根據現行規定，境內含國有股的上市公司，應將首次公開發行時實際發行股份數量的10%轉由社保基金持有。但總體上看，目前國有資本劃撥至社保體系的比例偏低，不足國有股份總市值的10%。有部門提出，為實現社會養老保障收支長期平衡，可將國有資本30%－50%甚至超過51%的股份劃撥到社保基金。實際上這是不可能的，最終會毀了國企。建議轉減持國有股比例和劃定國有資本收益權以25%為宜，而且要區別對待，逐步推進，不能急于求成，否則資本市場會有大變動，甚至可能被沖垮。

劃轉利潤的比例。統計顯示，2019年我國國企資本總額超過233.9萬億元。根據財政部的數據，2019 年我國國企總利潤為3.6 萬億元（利潤率1.5%）。而且，國企上繳利潤總體比例低，有的一邊壟斷資源、一邊“連年喊虧”，使得國企事實上成為小部分人的“盛宴”，其收益淪為小部分人的利益，在發揮社會保障功能方面嚴重不足。因此，必須堅持國企改革的理想目標，即成為“公法人”，履行公共職能。參照國外的做法，如果不劃轉國企股份和收益權，從中劃出30%的利潤補充社保基金，是完全可行的。

劃轉國資的總體比例。從山東的情況看,該省已將471 家國企30%的國資陸續劃轉到省社保基金，總體效果尚可。從全國來看，可考慮將國有股或收益權劃轉的總體比例限定為20%，太高可能會造成負面效應。劃轉不是越多越好，而是夠了就好。根據世界銀行測算，我國養老金缺口為8 萬億－10 萬億元，如果劃轉20%的國資，就是46.8萬億元，基本能覆蓋缺口和還清歷史欠債，并將目前過高的繳費率降下來，實現良性循環。

劃轉資本的經營、管理和監督

企業的經營和管理。按照山東省目前的做法，對完成劃轉的企業，由省國資委和省社保基金理事會按持有的產權分別行使股東職權、履行股東義務，提名并選舉董事、監事。也就是說，社保基金理事會將實質性參與企業的經營管理。有人認為，此舉可以促進企業改善治理結構，完善公司制度。事實上，較為理想的狀態是，社保基金只行使劃轉國有資本的收益權和處置權，不參與企業的經營管理，這樣既不會改變當前的國有資本經營和管理格局，也不會影響國資委作為國有資本出資人對國有資產的監管工作。

社保基金的經營和管理。對于劃轉的國有資本，社保基金理事會必須制訂合理的投資運營策略，確保這部分資本保值增值。具體來說，可以根據資本形式的不同采取不同的經營管理方式。比如，對于劃撥利潤和紅利收入，可以直接投資國債、地方債、企業債券、中期票據、國家重大工程和重大項目建設等，也可以依法投入股市。對于公司股份（權）和收益權，宜長期持有，以取得所持股份每年分派的紅利和滋息，而不是馬上變現股票并花掉變現所得，或者違規冒險進行投機炒作，以保證國資支持養老金體系運行的可持續性。

國家對劃轉資本的監管。建議對劃轉國有資本充實社保基金建立完整的法規和制度體系，并將國務院有關部門制定的管理辦法上升為國務院的專項條例。這個條例就是要對國資劃轉社保基金進行全面規范。比如，什么樣的資本可以劃轉股份，什么樣的資本劃撥利潤？什么樣的資本直接變賣？劃轉利潤和紅利是直接劃入社保基金，還是在國家財政預算作出安排后，再轉移給社保？哪些應該劃轉全國社保基金，哪些應該劃轉地方社保基金？在什么情況下、經過什么程序可以使用社保基金？遇到哪些重大事項應向社會和公眾披露信息，哪些應該定期披露，哪些需要及時披露？等等，都要明確規范。■