中國共產黨黨內法規制度建設的實踐與啟示

陳 曦

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

一、黨內法規制度建設的回望與梳理

1.革命戰爭時期黨內法規制度建設。1921年，中國共產黨成立，“中國共產黨第一綱領”在一大會議上被采納。一大黨綱由于在體例上與黨章十分類似，因此成為了中國共產黨歷史上的第一部黨內法規。1922年7月，中國共產黨二大在上海召開。這次會議在黨的歷史上誕生了多個首次，其中就包括首部黨章的誕生。黨章，作為黨內法規中效力最高的表現形式，其地位可以類比憲法在法律體系中的位階，內容規范也可以作為其他黨內法規的重要依據。[1]在這一時期，黨章進一步嚴肅了黨內的相關紀律，為黨的紀律建設奠定了堅實的理論基礎。在黨的發展史上，黨章經過數次修正，與時俱進地為黨的建設不斷提供理論遵守和文本依據，也為新民主主義革命的勝利奠定了黨內法規基礎。

然而，黨內法規制度建設這一宏大的歷史任務并不是一蹴而就的，革命戰爭時期的黨內法規在體例設置還比較簡單，在內容上也不夠嚴密。最為突出的表現是當時多數的黨內法規都是以“指示”“決定”等黨內文件形式存在，且條文規定的內容大多比較籠統、模糊、缺乏針對性，對于具體違反黨內法規采取的懲治措施缺少比較明確、細致的規范闡述。上述問題帶來的直接后果是這一時期的文件約束力相對較低、體系化弱，難以滿足實際需要。此后，黨內法規發展的重要分水嶺出現——黨的六屆六中全會，這次全會提出要更加重視黨內制度建設，以后的相關文件在內容與形式上均有了質的飛躍。

2.社會主義革命和建設時期黨內法規制度建設。具體是指1949年新中國成立至改革開放之前這一歷史時期。這一階段的黨內法規制度建設，主要呈現如下基本特征：一是黨內紀律的重視程度提升。從1950年開始，黨內開始有規劃、有步驟地開展整風運動，在此過程中，黨內干部的紀律意識、戰斗意識大大提升，貪污腐敗問題得到了極大解決。二是集中建章立制。《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》 《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》 《關于開展反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》 以及 《關于增強黨的團結的決議》 ，分別在1949年、1950年、1953年和1954年相繼頒布施行，以上法規針對黨內紀律渙散、浪費成風的問題進行了約束，為當時的黨內紀律建設提供了相對完備的制度保障。然而，這一時期黨內法規缺乏穩定性，一定程度損害了黨內法規的權威性。[2]

3.改革開放至黨的十八大時期黨內法規制度建設。1978年，黨的十一屆三中全會在北京召開，這是一次具有歷史意義的會議，其中一個重大發展就是在制度建設方面進一步完善了黨內法規制度，加強了黨的巡視和紀律監督工作。這一時期先后出臺了 《關于加強對黨員干部黨內紀律監督的若干規定》 《中國共產黨黨內監督條例 （試行）》 等一系列黨內規范。[3]之后，在黨的十一屆五中全會上又審議通過了一項重要議題即 《關于黨內政治生活的若干準則》。《準則》 中明確強調：“每個黨員都必須采取措施，維護黨的集中統一，嚴格遵守黨的紀律，把紀律作為自己言行的標準”，這標志著黨的紀律建設進一步進入了科學化、規范化的軌道。

4.黨的十八大以來黨內法規制度建設。黨的十八大以來，黨總結歷史經驗，高度重視黨的紀律建設，將全面從嚴治黨上升至前所未有的理論高度與戰略高度，其中一個重要的體現就是在“四個全面”戰略布局中創造性加入了“全面從嚴治黨”。將過去以“思想建黨”為主的黨內紀律建設進一步發展為“思想建黨”與“制度建黨”雙管齊下；同時將“以德治黨”與“依規治黨”相融合，從道德與制度兩個層面嚴抓黨內隊伍建設。與此同時，黨在實踐當中不斷扎緊制度籠子，細化、強化黨內各項法規制度，使各項制度更加全面化與系統化，逐步形成了一套完備的黨內法規制度體系。《中央八項規定》 《中國共產黨巡視工作條例》 《中國共產黨廉潔自律準則》 《中國共產黨紀律處分條例》 《中國共產黨問責條例》 等一系列黨內法規相繼出臺。據統計，黨的十八大以來，中央涉及修訂或全新出臺的黨內法規總量接近60部，為從嚴治黨提供了強大了制度保障。

除了黨內法規的大量制定之外，黨的十八大以來，還針對過去黨內法規中存在的矛盾、重復等問題，進行了大規模的黨內法規清理。這讓目前留存的黨內法規更為精簡、準確，效力大大提升。2013年8月，黨中央部署完成第一批清理，發布了 《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，共清理相關黨內法規規范和文件達700余件；2014年，第二輪清理，共完成的清理達400余件。

二、黨內法規制度建設的經驗與啟示

1.規范黨內法規規劃與解釋工作，“體系”為先。一是要注重頂層設計。這不但需要中央相關部門及時根據不同階段的具體問題作出長期的黨內法規發展規劃，還需要地方相關部門的密切配合。地方應當結合當地具體情況，對黨內法規的相關規范做好落實工作，對黨內規范及時進行補充，使其更加貼近實踐。二是注重基層調研。基層調研是落實黨內法規的先決條件，只有經過調研的規范才更具有說服力和可操作性，同時只有通過調研才可以發現最為現實的問題，使相應法規更貼近實際。三是注重廣開言路。廣泛征求意見，積極聽取各階層、各領域的發聲，使黨內法規更加民主。四是注重黨內法規條文的解釋工作。首先，解釋主體應當有明確權限。目前，實踐中存在著解釋主體分散的現象，極大影響了解釋的權威性。其次，還應當進一步規范解釋方法。要綜合運用邏輯、體系、目的、文義、列舉、反對、補正等法律條文中常用的解釋方式。嚴格杜絕在黨內法規中進行擴大解釋和類推解釋，避免解釋權的無序擴張。

2.明確黨內法規實施責任，“落實”為重。黨內法規的生命在于施行，黨內法規自誕生以來其貫徹執行就是重中之重。早在新民主主義革命時期就有明確規定：“嚴明黨的紀律，是全體黨員和黨的各部門的首要義務”“違反黨的紀律必須經過黨委審查”。[4]中國共產黨第五次全國代表大會選舉產生了黨的歷史上第一個中央監察委員會。1979年，第一次中央紀律檢查委員會全會批準了 《中共中央紀律檢查工作任務規定》，規定了“職權范圍和機構設置”，與此同時中央紀律檢查委員會的基本任務被確定為“維護黨的規章制度，認真改進黨的作風”。2019年，頒布了 《中國共產黨內部法律法規實施責任制規定》。以上舉措都鮮明地體現了黨對黨內法規建設落實極端重要性的認識。

3.完善各項審查機制，“監督”為要。要完善各項監察機制，時刻強調保持監督管理態勢不放松，以一種常態化的工作機制保持黨內壓力和戰斗性，防止“一陣風”式的監督檢查。在實踐中堅持好監督執紀“四種形態”，發揚“懲前毖后、治病救人”的優良傳統，把黨的干部管理監督關口前移，加強對干部的日常教育和提醒，將嚴管和厚愛統一起來。要活化監管方式，充分發揮紀委監委作用，充分利用巡視巡察和派駐監督的作用，加強監督的范圍和力度，將領導干部對于黨規黨紀的熟知理解程度作為巡查的重點考察內容之一；將日常督查和專項巡查相結合，力爭實現黨內監督在時間廣度和內容深度上的互補。[5]充分利用外部監督力量，充分發揮媒體力量、人大代表的監督力量，建立一套較為完善的外部信息收集機制。