社會保險風險評估再認識

■文／蔡吉恒

科學、嚴密的社會保險風險防控體系一般由風險識別、風險評估、內部控制、外部監督等組成，其中風險評估是指對制度運行情況進行分析，識別風險并對風險嚴重程度作出判斷的活動。

基金支撐能力風險評估的系統性短板

當一個社保統籌區某一險種的基金累計結余不能自求平衡，通常需提高繳費、政府加大投入、上級政府轉移支付、擴大統籌區等，基金支付壓力會傳導到當地經濟、社會領域或其他統籌區，超過一定限度和范圍，將成為政府不可承受之重。開展基金支撐能力風險評估，未雨綢繆，推進改革，至關重要，但當下各地對基金支撐能力的風險評估還存在以下短板。

指標科學性不足。目前各地對“基金支撐能力”的評估，大致有8 項指標：參保繳費率、保費征收計劃完成率、實際繳費率與名義繳費率的比例、人均繳費基數、財政補助資金到位率、基金年度收支結存率、基金收支增長率之比、基金結余可支付月數。這些指標只是基金征收和支出的數據，通常采集上一年度的數據，科學性、客觀性不足，容易受某一特殊年份異常數據影響，如財政補助資金推遲到位、不實參保數據清理等，且未考慮未來人口結構、勞動力市場、經濟發展情況等變化，無法對未來基金支撐能力作出預測。

評估結果公開不足。社會保險基金支撐力與廣大參保人、用人單位關系密切，向社會公開基金支撐能力有利于凝聚社會共識，減少改革阻力。中國社科院世界社保研究中心主辦發布的《中國養老金精算報告2019－2050》預測，到2035 年左右，我國城鎮職工基本養老保險基金的累計結余或將耗盡，但尚無官方文件認可這一評估結果。

與制度改革互動不夠緊密。基金的可支付月數可以比較簡單、直觀判斷社會保險基金的可支撐能力。職工基本醫療保險、工傷保險、失業保險實行現收現付制，結余過大會增加企業和職工繳費負擔，需要及時降低繳費或提高待遇；結余過小則影響可持續性，需要加強基金支出管控、提高繳費、增加基金收入渠道等。國家對有關險種的基金合理結余額作出過統一規定，并規定了結余過多或過少的處理方法 。由于基金統籌層次與政策調整權不匹配，基金可支撐能力的評估結果難以及時有效觸動改革。醫療保險、工傷保險、失業保險基金實行市級或省級統籌，但是由國家統一掌握社會保險費率調整、基金支出項目和待遇總體水平等權力，統籌區難以自行根據本統籌區的基金結余作出重大改革。

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社會保險基金安全風險，指因被騙取、侵占、挪用、貪污、錯誤支出，以及未依法足額征繳、未實現保值增值等導致基金受損的風險。開展基金安全風險評估，找出風險漏洞，有的放矢防控風險，對維護基金的安全完整十分重要，目前還存在諸多短板。

評估主體不中立，影響評估結果客觀性。目前開展的基金安全評估試點，其中一個基金管控類指標是“經辦機構內部控制情況”。《社會保險經辦機構內部控制檢查評估暫行辦法》明確了評估的內容、標準，可操作性較強，但是由于該評估主要采取定性方法，而且是自我評估為主，評估結果不夠客觀、準確，有的評估結果與實際風險情況存在較大差異。不少經辦機構自評內部控制情況常常為滿分，有意無意忽略了問題，無法客觀揭示風險。

采集靜態單一數據，影響評估結果的準確性。目前開展的基金安全評估試點中，“基金違法案件情況”指標基于上年已經發生的案件數據進行評估，屬于靜態數據。因為基金案件發生具有偶然因素，某一年度發生的案件不能全面反映實際情況，未暴露騙保案件的地區基金安全風險不一定低。需要更豐富的指標才能作出相對可靠的預判。比如審計、檢查發現的大量錯誤支付待遇問題，是導致基金損失的重要因素，應將引發該問題的因素納入評估指標。

業務風險評估隨意性較大。目前，我國尚未建立覆蓋所有社會保險管理和經辦業務的統一的風險評估標準。各統籌區社保經辦機構普遍編寫了社會保險經辦風險管理手冊，根據評估的風險情況設定崗位控制、財務控制、信息控制等防控措施。各地主要根據經驗自行設定風險點、風險等級，有較大隨意性，有的社會保險經辦機構把所有業務都確定為中低風險，掩蓋了真實風險程度。

指引和標準不清，政策風險評估缺乏可執行性。2018 年，人社部印發的《關于加強社會保險基金管理風險防控工作的意見》（人社部發〔2018〕43 號）提出，制定社會保險政策要同步進行基金管理風險評估，研究防控措施，風控措施不到位的政策不能出臺。這一制度將風險評估前移到決策層面，豐富了社會保險基金安全評估內容，是構建“政策、經辦、信息、監督”四位一體風險防控體系的重要一環。但目前對于如何開展這類風險評估尚缺乏可操作性的標準指引，哪些政策需要評估、評估什么內容、怎么評估等缺乏明確規定。

重新審視社會保險風險評估

社會保險科學、精細管理離不開科學的評估制度。針對眼下社會保險風險評估的不足，應重新審視社會保險風險評估。筆者提出以下建議。

分類開展評估。建立一個大而全的社會保險風險評估體系，艱難而低效。不同類型的風險，需要采取不同的評估和防控方法。可以根據風險內容和影響的后果，將社會保險風險分為社會保險基金支撐能力風險評估、社會保險基金安全風險評估和社會保險決策管理風險評估，需要分別設置指標，分別開展評估。

分維度開展評估。社會保險制度運行有多個維度，風險評估也應多維度開展，以體現評估的系統性、完整性。根據評估對象和范圍大小，可以分為宏觀、中觀和微觀三個維度的評估。一是宏觀層面的評估。主要是對一個地區的社會保險管理整體情況開展全面、綜合評估。該類評估覆蓋范圍較廣，可以對一個地區所有險種或者某個險種的基金管理整體情況進行分析。宏觀評估注重整體性、全面性，有助于發現制度運行系統性風險，對未來形勢作出科學預判。二是中觀層面的評估。主要是對社會保險監管的某個環節或某項工作開展評估。比如社會保險經辦內部控制是維護社會保險基金安全的第一關，對內部控制開展評估屬于中觀層面的評估。中觀評估可以分析局部的風險。三是微觀層面的評估。主要是對社會保險管理服務單項業務的風險進行評估，一般根據業務出錯是否會造成基金損失、出錯是否可以修正補救、出錯能否被及時發現、出錯的概率、可能造成的影響大小等因素，綜合評估確定風險等級。所謂“千里之堤毀于蟻穴”，微觀評估的主要意義在于能發現“蟻穴”。根據微觀評估結果，針對具體業務環節應啟動相應級別的防控措施。

夯實評估數據基礎。風險評估的對象是社會保險制度運行的情況，反映運行情況的載體主要是檔案材料和數據信息，因此社會保險檔案材料和數據信息的全面完整及準確是開展風險評估的基礎條件。目前，由于種種原因，參保檔案不完整，社保信息記錄不準確、更新不及時等情況比較普遍，基于這樣的數據材料作出評估自然會與實際有較大偏離。因此，需盡快清理和規范社會保險運行數據、檔案。

評估主體必須中立。評估是評估者的主觀行動，特別是如果采取定性評估，且評估結果影響到評估者的政績或者需要承擔不利后果，評估結果就容易產生偏差。社保部門應當走出自己評估自己的思維定式，積極委托第三方專業機構開展風險評估。

統一評估標準。每個“黑天鵝”事件的背后，都潛藏著一個巨大的“灰犀牛”式危機。做好風險評估工作，能發現“灰犀?！?，提前防范風險的發生。完善的評估標準有助于盡可能早地發現各種“灰犀牛”跡象。以經辦業務的微觀風險為例，《社會保險法》以及有關社會保險經辦規程，對社會保險費征收、社會保險登記、待遇支付、個人權益記錄等有統一的規定，各地的社會保險經辦程序相差不大，各項業務的風險評估標準應該一致，社會保險經辦業務的微觀風險評估標準應當統一。國家層面統一編寫風險評估標準，有利于整體提升各地基金安全風險的防控水平。

豐富評估方法。風險評估有定量和定性兩種方法。在定量分析方面，盡可能通過社會保險管理系統生成的數據實行大數據、自動化評估，還要不斷針對實際情況完善定量分析指標。在定性評估方面，盡可能避免純主觀的評價，可以通過收集分析群眾信訪、審計報告、基金監督檢查結果、基金要情等反映出的問題總結形成評估標準，對評估對象開展定性評估。如某地被審計、檢查發現向喪失待遇資格條件人員支付社會保險待遇，或者基金要情反映存在工作人員篡改數據貪污基金的問題，可以追溯引發問題的因素并用于評估整個統籌地區的基金安全風險情況。

評估結果應有硬約束。社會保險制度高質量發展以及基金安全完整離不開風險評估，只有將風險評估結果充分應用起來，才能解決評估與風險防控兩張皮的現象。如社會保險基金支撐能力評估顯示結余過多或過少，就應當盡快有序啟動制度改革。如被評估為高風險的業務，必須有對應的經辦流程調整（增加審核審批層級，增加崗位、信息控制等）。如一個地區的社會保險基金安全評估顯示為高風險，上級部門可掛牌督辦整改，當地政府要作為責任單位，限時降低風險級別。對重大政策實施影響基金收支平衡的情況（如當前失業保險基金擴大支出）應當及時動態評估，評估風險不可控就應該果斷調整或停止政策執行。這方面需要通過立法來推進?！?/p>