養老保險用人單位繳費基數應全國統一

■文／金剛 宋經翔

2019 年《降低社會保險費率綜合方案》(國 辦發〔2019〕13 號)出臺，調整了社會保險繳費基數政策，基本統一全國不同地區的養老保險個人繳費基數。除西藏和四川之外，其余地區的個人繳費基數都以全口徑本人上年度月平均工資進行核定，最低為上年度社會平均工資的60%，最高為上年度社會平均工資的3 倍。但是，養老保險用人單位繳費基數尚未全國統一，不同地區還在執行不同規定。一直以來，對于用人單位繳費基數的關注較多集中于工資總額的組成部分，忽略了實際操作中的用人單位繳費基數的執行標準，這不利于養老保險全國統籌改革的推進，也在一定程度上引起地區之間及用人單位之間養老保險繳費負擔差異，應采取有效措施加以解決。

繳費基數地區差異的表現與成因

養老保險單位繳費基數的地區差異問題，最早要追溯到1995 年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，當時依據各地實際情況，養老保險制度分別設立了兩套實施辦法，以工資總額和繳費基數之和作為單位繳費基數。1997 年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，歷經20 多年的發展變革，養老保險制度不斷趨向統一，但時至今日，各地區的用人單位繳費基數仍然存在較大差異。

對于用人單位繳費基數的關注較多集中于工資總額的組成部分，忽略了實際操作中的用人單位繳費基數的執行標準，這不利于養老保險全國統籌改革的推進，也在一定程度上引起地區之間及用人單位之間養老保險繳費負擔差異。

目前，對城鎮職工養老保險用人單位繳費基數的規定主要有4 類情況。第一類是個人繳費基數之和，主要地區有北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、青海、寧夏等22個省、自治區和直轄市。第二類是上年度職工月工資總額，主要地區有內蒙古、福建、廣東、海南、陜西、新疆等6 個省、自治區。第三類是選取上年度職工月工資總額和個人繳費基數之和較高的，主要地區有甘肅省。第四類是企業上月或當月工資總額，主要地區有西藏自治區與浙江省。

用人單位繳費基數規定形成地區差異的主要成因有兩點：

一是養老保險用人單位繳費基數缺少國家層面的統一規定。《中華人民共和國社會保險法》第十二條規定“用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費”，《中華人民共和國社會保險法釋義》（以下簡稱《釋義》）對此的解釋為“工資總額的計算，應以直接支付給全體職工的全部勞動報酬為根據”。但是，《釋義》中明確提出“本人工資一般是指本人上年度月平均工資”，并且職工個人的繳費基數還存在上下限規定。因此，在實際操作中，用人單位繳費基數出現了不同的地方規定，表現在“工資總額”和“繳費工資總額”之間以及“本年度”和“上年度”之間的混用。同時市場經濟的蓬勃發展帶動就業形態發生轉變，對于勞動報酬的統計口徑也出現了與現實脫節的模糊地帶。

二是養老保險權責管理劃分尚未明晰。從近幾次的養老保險制度改革效果來看，養老保險自上而下的權責關系仍未捋清，改革觸及多方利益，阻力較大，繳費基數的地區差異便是表現形式之一。追本溯源，其原因主要在于養老保險制度擴面時期，地方政府擁有較大的自主管理權，部分地方政府為追求自身政績，以較低的繳費基數核定吸引招商引資帶動經濟發展，而部分受到養老金支付壓力的地方政府則提高了繳費基數，以期提高基金收入來維持基金收支平衡。從自身利益的角度進行分析，受經濟增長壓力較大的地方政府更傾向于保留養老保險管理事權，以滿足自身經濟利益；而受養老金支付壓力較大的地方政府則更傾向于將養老保險事權轉移給上級政府，以分擔轉移自身養老金支付責任。在養老保險全國統籌的大背景下，2020 年11 月，多個省份發布公告，企業社會保險費將全部交由稅務部門征收，但是在公告中，部分省份明確提出“社保核定，稅務征收”。即稅務部門只是代為征收，具體繳費基數核定這一重要事權仍然屬于社保部門，繳費基數核定的地區差異仍存在。

繳費基數地區差異帶來的問題

養老保險用人單位繳費基數規定地區差異不利于養老保險全國統籌的實現。黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規劃建議明確提出“實現養老保險全國統籌”，隨著全國各地省級統籌的全面實現，全國統籌也即將啟動。統一不同地區的制度參數是推進全國統籌改革的基本前提，而繳費率和繳費基數則是兩個核心參數。2019 年《降低社會保險費率綜合方案》出臺之后，全國所有地區的養老保險政策繳費率已經基本統一在16%的水平，個人繳費率以及個人繳費基數也已基本統一。在此背景下，用人單位繳費基數規定的地區差異已經成為統一養老保險制度參數，進而推進養老保險全國統籌改革的一個障礙。

養老保險用人單位繳費基數規定地區差異造成不同地區之間養老保險總體繳費負擔（地區養老保險征繳收入/地區工資總額）不均。在個人繳費基數存在上下限的條件下，用人單位的“工資總額”與“個人繳費基數之和”之間可能存在差異，分別將二者作為用人單位繳費基數可能會使地區之間養老保險總體繳費負擔存在差異。同時，由于本年度上月或本月工資總額一般大于上年度工資總額，因此，將上月工資總額作為用人單位繳費基數的地區，其養老保險總體繳費負擔會高于將上年度工資總額作為用人單位繳費基數的地區。

養老保險用人單位繳費基數規定地區差異造成不同地區之間相對工資水平（人均工資/社會平均工資）相同的用人單位實際繳費負擔不均。在使用工資總額作為繳費基數地區中的人均工資高于社會平均工資3 倍的高工資用人單位，其實際繳費負擔要高于將個人繳費基數之和作為繳費基數地區中的同類型用人單位；而在使用工資總額作為繳費基數地區中的人均工資低于社會平均工資60%的低工資用人單位，其實際繳費負擔要低于將個人繳費基數之和作為繳費基數地區中的同類型用人單位。分別處在使用上年度工資總額和本年度工資總額作為繳費基數地區中的相對工資水平相同企業的實際繳費負擔也存在差異。

養老保險用人單位繳費基數地區差異可能引發道德風險。新就業形態的逐步興起，薪酬形式呈現多樣化發展，但關于工資統計口徑的相關規定與現實情況相背離，部分地區計算繳費基數時是否將新興薪酬形式作為勞動報酬納入工資總額的組成部分尚有爭議，這一模糊地帶為部分新業態盛行的地區提供潛在的道德風險空間。不同地區養老保險繳費基數計算方式的不統一，在影響地區和實際繳費負擔不均的同時，可能會進一步誘發道德風險，即養老保險基金結余較多的地區與企業“共謀”，通過“忽略”計算部分新興薪酬進而降低繳費基數以減少企業負擔，從而保障地區招商引資帶動經濟增長。

部分地區用人單位繳費基數與個人繳費基數脫鉤，降低了養老金計發辦法的合理性。根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38 號），退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數。如果企業繳費以工資總額為基數，企業繳費就會與個人繳費基數脫鉤，而養老金計發卻基于個人繳費基數計算，明顯缺乏合理性。

統一繳費基數的建議

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要健全基本養老保險籌資與待遇調整機制，筆者認為，解決養老保險用人單位繳費基數規定地區差異問題對于健全制度機制具有現實意義，并提出以下建議。

首先，將養老保險用人單位繳費基數明確界定為個人繳費基數之和。以個人繳費基數之和核定繳費基數可以確保養老保險繳費權責對應，凸顯養老保險制度的公平正義。按照現行規定，基礎養老金計發標準與個人繳費基數掛鉤，而基礎養老金由用人單位繳費形成，按照收支基數的對應關系，用人單位為職工個人繳納的養老保險費理應與個人繳費基數掛鉤，用人單位繳費基數應為個人繳費基數之和。

其次，將養老金計發基數和繳費基數與上年度工資水平掛鉤統一調整至與當期工資水平掛鉤。以當期工資水平確定本年度養老金計發基數和參保主體的繳費基數更加具有合理性，既可以確保養老保險的實際替代率，也可以一定程度上提高養老保險征繳收入規模。

最后，盡快統一不同地區的養老保險用人單位繳費基數規定。在將養老保險用人單位繳費基數明確界定為個人繳費基數之和的基礎上，充分考慮將新興薪酬形式納入勞動報酬的計算范圍，從養老保險制度頂層設計層面盡快實現不同地區標準的統一，這是從參數改革角度保障養老保險全國統籌改革順利實施的必要措施，也是健全基本養老保險籌資與待遇調整機制的重要舉措。