淺探大慶濕地生態環境保護的法律規制

陳 曦

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

大慶市素有天然百湖之城、綠色油化之都的美譽，自然條件極為優越，濕地資源非常豐富。濕地生態環境不僅是城市整體生態環境的重要組成部分，也是大慶向“旅游城市”“宜居城市”轉型的關鍵。法治作為一種成熟的制度形式，其民主性、規范性和穩定性使得它在濕地自然生態環境保護中扮演了極為重要的角色，如何進一步完善大慶濕地生態環境的法治保障，是“法治大慶”語境下應當深入探討的問題。

一、大慶濕地資源對城市發展的重要意義

1.大慶濕地的生態價值。大慶濕地占地面積達120 萬公頃，占城市總面積的60%，這不僅提供了豐富的水資源，還及時補充城市地下水，發揮調節流量、控制洪水、轉化過濾有毒有害物質等重要的基礎生態功能。此外，它還具有候鳥遷徙覓食和棲息中轉等生態承載功能。城中濕地有極強的碳吸收和儲存能力，可以極大地降低區域內二氧化碳濃度，提升空氣質量。大慶市空氣質量曾連續3 年位居內陸城市榜首，濕地發揮的作用不容忽視。

2.大慶濕地的經濟價值。濕地提供了大量物產資源，如魚、蝦、貝、藻類等。其中部分濕地動植物具有藥用功效，還有部分植物是輕工業的重要原材料。同時，濕地含有的野生動植物和遺傳基因還具有十分重要的科學研究價值，為本地高校提供了豐富的生物研究樣本。

3.大慶濕地的社會價值。資源型城市如何轉型發展是時代賦予大慶的課題。從“工業學大慶”到“全國游大慶”，濕地資源的不斷開發為大慶轉型為旅游城市提供了有力支撐。2019年，黑龍江省推出的19 個濕地休閑旅游目的地當中就包含大慶市龍鳳濕地自然保護區和鶴鳴湖濕地溫泉景區兩個濕地景區。近幾年，隨著基礎設施的不斷完善，大慶濕地也為居民提供了更多的集聚場所和娛樂場所，極大提升了市民的幸福感。

二、大慶濕地法律保護現狀分析

1.國家層面。目前，國家層面除《憲法》第九條對濕地權屬有所提及和新出臺的《民法典》中“綠色原則”給出了原則性的規范之外，國家對濕地生態環境保護的單獨立法尚處于空白。早在1992 年，我國就加入了國際《濕地公約》，但截至目前，在森林、海洋和濕地三大生態系統中僅剩濕地沒有進行專門立法。只能依靠《環境保護法》《水污染防治法》《侵權責任法》等法律以及《森林法》《野生動物保護法》等環境單行法對其加以規范，系統性不足、實際援引性不強。

2.省級層面。2003 年，黑龍江省率先出臺《黑龍江省濕地保護條例》，開創了省級層面濕地地方立法的先河。經過12 年的具體實踐，《條例》在2015 年進行了較大篇幅的修改，修改后的《條例》更為貼近我省實際。黑龍江省在濕地生態法治保護方面起步早且不斷完善。

3.地市層面。2017 年，為全面貫徹落實《黑龍江省濕地保護條例》和大慶市提出的“生態修復、城市修補”工作要求，大慶市擬定了《大慶市濕地保護管理辦法》。該《管理辦法》填補了我市地方立法空白，具有極強的指導價值。

三、大慶市濕地生態環境保護存在的法治問題

1.源頭預防方面的法治問題。一是“濕地”作為法律概念，其邊界需進一步明確、統一。法律概念界定涉及到法律規范的調整范圍，是最為基礎和關鍵的問題。目前來看，在各個規范性文件中出現的“濕地”定義并不是標準的法規用詞，而是更偏向于生態概念。二是濕地流域管理權屬制度尚不明確。權屬制度的不明確不僅增加了我市濕地產權保護的難度，同時也引發了濕地所產生的經濟效益分配上的矛盾。由于自然屬性特殊，濕地跨行政區域的情況十分常見，因此對于管理權屬在實踐中的爭議是存在的。三是濕地污染源頭治理有待加強。進一步加強石油開采和加工過程中的廢水處理管控和控制農牧業排水污染至關重要。數據顯示，從2000 年至今，大慶濕地總面積減少約6800 平方米。其中大部分是自然濕地向鹽堿地的轉化，這與石油開采過程中產生的開采廢物、污水排放和化學產品關系密切。石油開發造成的濕地生態環境脆弱、承載能力驟降等現象也需要關注。

2.過程控制方面的法治問題。一是補償細則應當完善。濕地保護的關鍵在于建立完善的濕地生態補償制度，然而實踐中，我市濕地生態補償在立法上僅僅有原則性的規定，具體的補償責任、補償主體都過于單一，并沒有完全實現“誰破壞”“誰補償”的執行效果。二是監督主體仍需厘清。我市濕地環境保護存在著管理權限不清的情況，執法主體并沒有進行明確統一。雖由林業部門主要牽頭，但相關部門管轄權比較分散，導致多頭管理、交叉管理的現象仍然存在。三是項目審批有待規范。現實中仍有非法項目，如填埋、開發、無故占用濕地土地的現象存在；部分項目的審批制度不夠規范，存在著濕地項目“寬進”的情況。

3.損害賠償及責任追究方面的法治問題。一是領導干部濕地資源資產離任審計制度仍需完善。當前對于被審計領導干部任期內任職區域濕地面積變化和濕地生物多樣性變化情況審計制度仍處于空白。應當重點審查在其任職期間有無濕地面積大量減少、濕地質量嚴重下降、濕地生物多樣性急劇減少等情況發生。二是公民及企業破壞濕地的責任追究仍需探索。當前的處罰方式多集中于罰款，缺乏相應的行政責任和刑事責任的探索。

四、完善大慶濕地生態環境保護的法治路徑

1.提高立法質量，健全濕地生態保護法規體系。一是進一步規范《大慶市濕地管理辦法》中的“濕地”法律概念。運用標準的法言法語明確規范它的法律概念十分重要，關系到相關法規的調整范圍。就我市的情況來看，《大慶市濕地管理辦法》總則第三條規定“本《管理辦法》中所指濕地是指常年或者季節性積水、適宜動植物生存的地帶或水域”。從概念可以看出，現階段我們對于濕地的定義是根據自然屬性劃分的，這種劃分在法律實踐中很可能存在歧義。例如，概念中對于濕地的要求包括“常年或者季節性積水”，但并未對積水深度作出明確的規定。按照國際《濕地公約》的要求，這個深度是指“正常情況下季節性積水不超過6 米”[2]，該標準應當標注在《管理辦法》當中或直接添加到文本中。再如，概念中強調濕地需要“具有一定生態功能”，表述過于空泛，可以考慮對相應的生態功能進行適當羅列。二是進一步細化《大慶市濕地管理辦法》中相關法律制度。現有的《管理辦法》雖然對濕地基礎的管轄問題進行了明確，但遠遠無法滿足當前對于濕地管理的精細化要求，應當在《管理辦法》中適當增加法律制度。首先，明確濕地權屬制度。目前大慶對于濕地保護和管理涉及大慶油田公司、省農墾總局、扎龍國家級自然保護區等不同屬性、不同層級的單位，造成了大慶部分濕地流域管理權屬不明晰的情況。應當明確流域管理權屬，對有爭議的濕地流域按照“生態優先”“保護先行”的原則，各單位有序協調，統一接受林業部門的監督和指導。其次，增設許可利用備案管制制度。作為一項濕地保護的事前預防制度，備案制度的意義在于對利用濕地的行為（包括企業行為和政府行為）在事前進行科學的評估和審查[3]，保證對濕地的利用行為在生態承受范圍內，避免過度開發和利用造成不可逆的破壞，嚴格管控我市濕地的各類開發利用。再次，完善濕地補償機制度。這是一項事后保護制度，可分為經濟補償和政策補償兩種：經濟補償的客體是對濕地生態造成嚴重破壞的企業或個人；政策補償可以參考扎龍自然保護區的先進經驗。最后，建立公眾參與制度。濕地具有典型的公共屬性，因此應當發揮市民的智慧和力量，廣開言路，積極收集群眾意見，確保濕地立法的公平性、科學性和可行性。

2.嚴格規范執法，完善濕地生態保護執法保障。一是明確濕地執法主體。明確執法主體，避免多頭執法、交叉執法、執法空白。目前，大慶濕地的管理涉及多家單位，涉及領域也十分分散，包括國土、公安、水務、農業、畜牧、旅游等。現有的《管理辦法》第十條對以上單位作出了大致分工，但分工較為籠統，實踐中應當注意避免簡單地按照行政區域進行劃分，避免簡單歸屬到某個部門。二是增設濕地執法協調部門。建議在市級層面增設濕地執法協調部門，對濕地各項保護工作進行明確部署，對有爭議的案件在科學研判后進行管轄指定，同時協調部門的設立還有利于組織跨部門的濕地執法專項行動。三是突出本地特有問題。大慶市作為石油城市在石油開采過程中出現的水質污染、隨意排污也是不容忽視的，應當在未來的《管理辦法》中進行單獨章節的書面規范。四是加強濕地執法檢查。定期進行濕地執法“回頭看”，針對在濕地保護過程中的執法缺陷問題，應當定期組織濕地執法專項檢查，即查即改，邊查邊改。

3.促進公正司法，大力打擊濕地生態違法犯罪。一是以生態優先為審判原則。“生態優先原則呼應了習近平總書記的生態思想，要求在多種價值需要權衡、取舍時保證‘生態價值’絕對優先，時刻以綠色發展為導向。”[4]而以生態優先為審判原則則要求將這一原則時刻貫穿在濕地案件審判中的各個環節。二是積極發揮刑事司法審判職能。對于濕地治理中的各類違法行為應當積極查處，尤其對于非法捕撈以及審批中的職務犯罪要發揮刑事司法審判職能，對于觸發民事方面的行為，也要把恢復原狀作為主要的處罰方式，輔助以適當的經濟制裁，不能僅僅限于行政處罰。三是推進公益訴訟。在現有的訴訟體制下探索濕地公益訴訟，進一步確定濕地公益訴訟的案件管轄、受理、審理、執行、法律監督、訴訟費用負擔和溝通協商機制。

4.全民守法普法，形成濕地生態建設良好氛圍。一是加大法治宣傳力度。首先，明確宣傳角度。在宣傳過程當中可以著重從公民的權利義務視角出發，讓群眾意識到濕地的生態保護是與自身生活息息相關，表達對濕地保護訴求是公民的自身權利，讓保護濕地、守護家園的意識深入人心。其次，抓住關鍵節點。每年的2 月2 日是“世界濕地日”，可以在這一特殊的時間節點進行大力宣傳。最后，注意宣傳范圍的全覆蓋。除常規政府宣傳與媒體宣傳外，還應著重“社區宣傳”“學校教育”“鄉村宣傳”。二是拓寬法治宣傳渠道。首先，采取多種宣傳形式。用“建議書”“給市民的一封信”等形式對市民進行濕地法治宣傳。其次，豐富市民參與渠道。暢通電話、微信、郵件等建議渠道和投訴渠道，對于積極參與濕地保護的市民要給予大力表彰、獎勵。再次，充分利用新媒體平臺。如微博、微信、郵件推送等網絡平臺，定期對濕地基本情況進行信息公開，并且可以考慮開展濕地宣傳的網絡直播活動，讓群眾更加直接地參與其中。