黨的決策過程與我國養(yǎng)老金制度發(fā)展

■文／楊燕綏

黨的十八大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義制度，是黨和人民長期奮斗、創(chuàng)造、積累的根本成就。”養(yǎng)老金是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是民生保障的重要內(nèi)容。新中國成立初期，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》即明確“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”等規(guī)定。截至2020 年底，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過1 萬美元，全國參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為45621 萬人、參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)54244 萬人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合計(jì)覆蓋人口9.98 億人，達(dá)到總?cè)丝诘?0%以上，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，養(yǎng)老金對(duì)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的替代率接近60%。

本文以養(yǎng)老金為例，記述中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)農(nóng)業(yè)大國進(jìn)入工業(yè)化和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，與時(shí)俱進(jìn)開展養(yǎng)老金制度改革的歷程。

從民營到公有制的企業(yè)責(zé)任養(yǎng)老金制度

1949 年9 月29 日誕生的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，提出了“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”的要求，以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性和改善民生。1951 年，中國頒布和實(shí)施了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，允許民族資本企業(yè)，在稅前列支工資總額的3%建立企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)基金，由工會(huì)組織管理，結(jié)余部分逐級(jí)上交和調(diào)劑使用，并逐步擴(kuò)大適用范圍。企業(yè)職工獲得生育費(fèi)用和生活津貼、工傷醫(yī)護(hù)費(fèi)用和生活津貼、診所和社區(qū)醫(yī)院服務(wù)、喪葬費(fèi)用和遺屬津貼，以及退休金。由于是企業(yè)直接支付，被職工稱為“退休工資”，替代率為退休前工資的60%—70%。當(dāng)時(shí)中國的城鎮(zhèn)化率僅有10.6%，而1935 年美國建立“老遺殘持續(xù)收入保障”制度時(shí)，城市化率已經(jīng)超過50%。

1954 年頒布的《中華人民共和國憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。”此條款在歷次憲法修正案中得以保留并不斷完善。在1954年對(duì)民族資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造之后，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度在公有制企業(yè)全面施行。1958 年，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位也開始實(shí)行退休金制度，養(yǎng)老金替代率為退休前工資的80%—90%。此后，在農(nóng)村人民公社集體所有制經(jīng)濟(jì)中，提取部分集體資產(chǎn)建立了對(duì)困難家庭實(shí)行“五保”互濟(jì)制度。

綜上所述，職工基本養(yǎng)老金制度伴隨新中國的成立而誕生，基本實(shí)現(xiàn)了職工及家庭“老有所養(yǎng)”，進(jìn)國營企業(yè)當(dāng)工人和領(lǐng)取養(yǎng)老金是農(nóng)民的期望，成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要社會(huì)動(dòng)力之一。同期，我國基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解決了低水平的老有所養(yǎng)問題。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)化管理的養(yǎng)老金制度

在十年動(dòng)亂中，企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)制度遭到破壞，淪為國營企業(yè)責(zé)任，且各地苦樂不均，一些老國營企業(yè)出現(xiàn)500 個(gè)在職職工供養(yǎng)600 個(gè)退休人員的情況。1978 年以后，伴隨改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，國營企業(yè)開始實(shí)行勞動(dòng)合同制改革，以提高企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，支持勞動(dòng)力合理流動(dòng)，養(yǎng)老金制度也必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

1993 年，黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干重大問題的決定》，將發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)作為國營企業(yè)改革的配套措施，并提出“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。有條件的地方，根據(jù)農(nóng)民自愿，也可以實(shí)行個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)”。1997年，國務(wù)院作出《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。具體特征如下：（1）建立社會(huì)統(tǒng)籌基金，基于勞動(dòng)保險(xiǎn)發(fā)展起來的11 個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌的退休金制度納入屬地管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)體系應(yīng)運(yùn)而生；（2）用人單位費(fèi)率是職工費(fèi)率的2.5 倍（單位費(fèi)率20%、個(gè)人費(fèi)率8%），保留了企業(yè)責(zé)任；職工個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，與社會(huì)統(tǒng)籌基金合并計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，但去世后的余額可以繼承，由此混淆了職工個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任和積累責(zé)任；（3）制度“老人”和制度“中人”視同繳費(fèi)，其轉(zhuǎn)制成本從新制度中分?jǐn)偅蛔悴糠钟筛骷?jí)財(cái)政補(bǔ)貼；（4）捆綁新中國成立初期職工退休制度與領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定年齡，也繼承了提前退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策。此后，解決轉(zhuǎn)制成本以降低企業(yè)費(fèi)率、明確職工繳費(fèi)責(zé)任和推行延遲退休，一直是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)發(fā)展的核心問題。

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，人民公社集體經(jīng)濟(jì)組織解體，如何解決農(nóng)村居民養(yǎng)老金問題提上日程。1992 年開始試行的“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持，社會(huì)統(tǒng)籌管理”的農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因?yàn)檫^度依賴銀行保值利息收入，1998 年暫停。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國務(wù)院決定從2009 年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（以下簡稱新農(nóng)保），建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌管理與個(gè)人賬戶支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2011 年建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2014 年兩項(xiàng)制度開始整合。由于居民繳費(fèi)意愿不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由地方商業(yè)銀行管理，因沒有抓住投資良機(jī)，該制度起步早卻發(fā)展緩慢，養(yǎng)老金支付水平較低，其中70%以上來自財(cái)政補(bǔ)貼。

綜上所述，在此期間，黨中央和國務(wù)院的決策做到與時(shí)俱進(jìn)，基本符合中國國情，發(fā)揮了社會(huì)保障為改革開放保駕護(hù)航的作用。雖在具體措施和執(zhí)行方面存在一些不盡如人意的地方，但這與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平低、社會(huì)治理能力不足相關(guān)。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代與積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的養(yǎng)老金制度

2000 年，中國進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，越來越多地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金出現(xiàn)“資金缺口”，對(duì)養(yǎng)老金準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)機(jī)制提出挑戰(zhàn)。2011 年起實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。2012 年，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，意在通過改革創(chuàng)新確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平、持續(xù)發(fā)展。2020 年，我國基本實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）提出，“適當(dāng)加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制將發(fā)生重大變革。一是強(qiáng)化中央政府在頂層設(shè)計(jì)、籌集資金、預(yù)算管理、確保支付、監(jiān)督機(jī)制等方面責(zé)任；二是減少并規(guī)范地方政府的決策權(quán)，強(qiáng)化地方政府在監(jiān)督、管理和服務(wù)方面的責(zé)任；三是培育基層政府的公共服務(wù)能力。全國統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，將伴隨對(duì)人口老齡化和國家養(yǎng)老金制度建設(shè)的認(rèn)知而作出決策。如果僅限于制定和監(jiān)督職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國調(diào)劑金制度，人社部負(fù)責(zé)測算、財(cái)政部通過財(cái)政賬戶撥款的方式就可以確保實(shí)施。如果要建立兼顧公平、效率和可持續(xù)的國家養(yǎng)老金制度，包括夯實(shí)基本養(yǎng)老金（養(yǎng)老保險(xiǎn)）制度，需規(guī)范中央、地方和基層政府的責(zé)任；促進(jìn)和規(guī)范企業(yè)年金、職業(yè)年金市場；大力發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金市場；打造統(tǒng)一的養(yǎng)老金國民教育、信息與大數(shù)據(jù)、監(jiān)督與評(píng)估、稅務(wù)處理平臺(tái)；統(tǒng)籌政府、企業(yè)和個(gè)人的定位和發(fā)展，兼顧國有企業(yè)和民營企業(yè)、職工和靈活就業(yè)人員、年輕人和老年人的各方利益。因此，依法建立具有權(quán)威性的國家養(yǎng)老金局是十分必要的。

《決定》也提出“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式”“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制”。這就要求構(gòu)建中央政府決策與籌資、地方政府監(jiān)督與執(zhí)行、基層政府管理與服務(wù)協(xié)同發(fā)展的服務(wù)型政府體制機(jī)制，處理好屬地管理和垂直管理的關(guān)系，逐漸實(shí)現(xiàn)以垂直管理為主、屬地管理為輔的網(wǎng)格式運(yùn)行機(jī)制，做到節(jié)儉、方便、高效，適應(yīng)后疫情時(shí)代的“宅經(jīng)濟(jì)”和“網(wǎng)社會(huì)”的工作與生活新形態(tài)。

《決定》還提出“加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”。2009 年，黨中央首次提出“早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通”。2019 年9 月15 日，國家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)正式上線，提供了社保年度參保信息查詢、待遇資格認(rèn)證、養(yǎng)老金測算、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移等功能，實(shí)現(xiàn)全國性跨地區(qū)服務(wù)。該網(wǎng)站平臺(tái)提供兩種注冊方式，即身份證和社保卡。截至2020 年底，社保卡持卡人數(shù)達(dá)到13.35億人，電子社保卡領(lǐng)取人數(shù)為3.67 億人，實(shí)現(xiàn)電子社保卡申領(lǐng)等58 項(xiàng)業(yè)務(wù)“跨省通辦”，2021 年將擴(kuò)展到工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、戶口遷移、異地就醫(yī)結(jié)算備案等74 項(xiàng)高頻政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。

黨的十九大報(bào)告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”之后，在夯實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，還要做好企業(yè)年金制度、職業(yè)年金制度和啟動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金制度，做好軍人和復(fù)轉(zhuǎn)軍人等特殊人群的養(yǎng)老金制度，建設(shè)三支柱的國家養(yǎng)老金體系，著力打造一個(gè)政府、企業(yè)、個(gè)人和市場多方合作的養(yǎng)老金信息平臺(tái)和管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政能力和國家治理能力的現(xiàn)代化。■