中國(guó)共產(chǎn)黨調(diào)查研究傳統(tǒng)的百年賡續(xù)與國(guó)家治理現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)耦合

劉西忠

內(nèi)容提要 隨著全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開啟，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)黨委政府科學(xué)民主依法決策提出了更高要求，迫切需要我黨賡續(xù)調(diào)查研究?jī)?yōu)秀傳統(tǒng)，用好調(diào)查研究這一重要傳家寶，完善調(diào)查研究制度，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)大興調(diào)查研究之風(fēng)的同時(shí)，引導(dǎo)政策研究機(jī)構(gòu)、新型智庫(kù)等深入調(diào)查研究，推動(dòng)參與決策各主體之間互嵌、互動(dòng)、互通、互鑒和互促，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)有機(jī)耦合，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供政策、制度和法律保障。

習(xí)近平同志指出：“重視調(diào)查研究，是我們黨在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要傳家寶。”[1]習(xí)近平：《談?wù)務(wù){(diào)查研究》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年11月21日。中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年來(lái)，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，堅(jiān)持實(shí)事求是，把調(diào)查研究作為尋找中華民族偉大復(fù)興之路的重要方法。在這一過(guò)程中，一代又一代中國(guó)共產(chǎn)黨人，一方面賡續(xù)調(diào)查研究?jī)?yōu)良傳統(tǒng)，大力倡導(dǎo)并積極開展調(diào)查研究，大興調(diào)查研究之風(fēng)；另一方面，根據(jù)形勢(shì)需要，不斷拓展調(diào)查研究主體，在黨委政府系統(tǒng)內(nèi)推動(dòng)建立研究室等專門政策研究機(jī)構(gòu)，在政府序列推動(dòng)建立直屬的社科院等綜合性研究機(jī)構(gòu)，在高校、研究院所推動(dòng)建立智庫(kù)類研究機(jī)構(gòu)，推動(dòng)各類主體分別從不同維度圍繞中心工作開展調(diào)查研究，提供政策方案和決策咨詢服務(wù)，不斷推動(dòng)以決策者為中心的調(diào)查研究體系的形成和國(guó)家治理現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)的耦合。

一、沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，更沒(méi)有決策權(quán)：中國(guó)共產(chǎn)黨的重要傳家寶與制勝法寶

中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨人始終堅(jiān)持把調(diào)查研究作為傳家寶和制勝法寶，堅(jiān)持不懈地尋找適合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的革命之路、建設(shè)之路、改革之路和復(fù)興之路。

1.從中國(guó)共產(chǎn)黨成立到中華人民共和國(guó)成立，在堅(jiān)持不懈調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨成功找到中國(guó)革命成功之路，以開天辟地之勢(shì)完成建國(guó)大業(yè)[1]曲青山：《中國(guó)共產(chǎn)黨百年輝煌》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年2月3日。

毛澤東同志一生對(duì)調(diào)查研究極其重視。在早年筆記《講堂錄》中他曾寫道：“閉門求學(xué)，其學(xué)無(wú)用，欲從天下國(guó)家萬(wàn)事萬(wàn)物而學(xué)之，則汗漫九垓，遍游四宇尚已。”[2]李銳：《早年毛澤東》，遼寧人民出版社1993年版，第65頁(yè)。從學(xué)生時(shí)代起，他就周游各地、體察社情。1917年暑期，他和同學(xué)以游學(xué)方式身無(wú)分文地在一個(gè)月左右時(shí)間內(nèi)徒步游歷了長(zhǎng)沙、寧鄉(xiāng)、安化、益陽(yáng)等地。在大革命時(shí)期，毛澤東同志每到一處就深入群眾調(diào)查研究，他完成的《中國(guó)佃農(nóng)生活舉例》《尋烏調(diào)查》《興國(guó)調(diào)查》等調(diào)查報(bào)告，為當(dāng)時(shí)的黨和紅軍制定正確的方針政策提供了豐富、翔實(shí)的第一手材料[3]張圣華、楊國(guó)營(yíng)：《“不做正確的調(diào)查同樣沒(méi)有發(fā)言權(quán)”——學(xué)習(xí)毛澤東經(jīng)典調(diào)查研究文獻(xiàn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年5月21日。。從《中國(guó)社會(huì)各階級(jí)的分析》《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》，到在延安開展土地問(wèn)題調(diào)查、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)查等，都對(duì)認(rèn)識(shí)當(dāng)時(shí)中國(guó)的具體國(guó)情具有重要作用，為制定政策奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

毛澤東同志認(rèn)為“調(diào)查研究極為重要”，并給我們留下了許多影響深遠(yuǎn)的著名論斷，如“沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有發(fā)言權(quán)”“做領(lǐng)導(dǎo)工作的人要依靠自己親身的調(diào)查研究去解決問(wèn)題”“凡是沒(méi)有辦法的時(shí)候，就去調(diào)查研究”“沒(méi)有調(diào)查研究，是不能產(chǎn)生正確的具體政策的”“今天需要我們調(diào)查，將來(lái)我們的兒子、孫子，也要作調(diào)查，然后，才能不斷地認(rèn)識(shí)新的事物，獲得新的知識(shí)”等等。可以說(shuō)，我們黨調(diào)查研究的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是在毛澤東同志的倡導(dǎo)下形成和發(fā)展起來(lái)的[4]楊明偉：《毛澤東與調(diào)查研究》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年3月2日。。

2.從中華人民共和國(guó)成立到黨的十一屆三中全會(huì)，在堅(jiān)持不懈調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨成功找到社會(huì)主義國(guó)家的建設(shè)之路，以改天換地之勢(shì)完成興國(guó)大業(yè)

新中國(guó)成立后，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，黨與人民群眾保持了在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的那種親密關(guān)系，但后來(lái)隨著黨內(nèi)“左”傾思想的發(fā)展，干部隊(duì)伍中脫離實(shí)際、脫離群眾的傾向開始出現(xiàn)。1960年底，毛澤東同志要求仿照部隊(duì)的“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”，制定一個(gè)適用于黨政干部的“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”[5]姜長(zhǎng)青：《毛澤東與兩個(gè)“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”》，《黨史縱橫》2006年第3期。，其中八項(xiàng)注意的第六條是“沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。從1960年底到1961年初，毛澤東同志先后三次強(qiáng)調(diào)要在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)。鄧小平同志指出：“這幾年來(lái)，我們不大注意調(diào)查研究，因而所提的一些任務(wù)往往不是實(shí)事求是的，所提的一些口號(hào)，也有許多不是切合實(shí)際的。”[6]《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年版，第302頁(yè)。

毛澤東同志強(qiáng)調(diào)：“民主革命階段，要進(jìn)行調(diào)查研究，社會(huì)主義革命和建設(shè)階段，還是要進(jìn)行調(diào)查研究，一萬(wàn)年還是要進(jìn)行調(diào)查研究工作。”[7]《毛澤東文集》第八卷，人民出版社1999年版，第262頁(yè)。從1949年3月25日乘火車“進(jìn)京趕考”，到1975年最后一次“南巡”，26年間，他僅乘坐列車出巡就達(dá)72次，在列車上工作和生活了2148天，累計(jì)5年10個(gè)月21天，總行程344.79萬(wàn)公里[8]汪建新：《毛澤東的詩(shī)和遠(yuǎn)方》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年7月27日。。

3.從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八大，在堅(jiān)持不懈調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨成功找到中國(guó)特色社會(huì)主義的改革開放之路，以翻天覆地之勢(shì)推進(jìn)富國(guó)大業(yè)

改革開放的偉大進(jìn)程，始終貫穿著調(diào)查研究的生動(dòng)實(shí)踐。鄧小平同志非常重視調(diào)查研究，他許多影響深遠(yuǎn)的重大決策都來(lái)源于調(diào)查研究。他強(qiáng)調(diào)，根本的工作方法就是調(diào)查研究實(shí)事求是，“實(shí)事求是，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)世界觀的基礎(chǔ)，是馬克思主義的思想基礎(chǔ)。過(guò)去我們搞革命所取得的一切勝利，是靠實(shí)事求是；現(xiàn)在我們要實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，同樣要靠實(shí)事求是”[1]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第143頁(yè)。。1977年他剛剛重新回到中央領(lǐng)導(dǎo)崗位，就主持召開了歷時(shí)5天的科學(xué)和教育工作座談會(huì)，提出關(guān)于科學(xué)和教育工作的重要意見，強(qiáng)調(diào)要尊重知識(shí)、尊重人才，四個(gè)現(xiàn)代化要從科技教育著手，并作出了1977年當(dāng)年恢復(fù)高考的重大決策。1983年，他到經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的蘇浙滬地區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，不僅肯定了“翻兩番”目標(biāo)的可行性，而且逐步形成了“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)定了實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的信心。1992年，他用一個(gè)多月時(shí)間到武昌、深圳、珠海、上海等地調(diào)查研究，發(fā)表了著名的“南方談話”，進(jìn)一步堅(jiān)定改革開放路線。可以說(shuō)，調(diào)查研究伴隨著鄧小平理論從產(chǎn)生到成熟的全過(guò)程[2]黃海濤、任仕暄：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的形成和發(fā)展——以調(diào)查研究為科學(xué)依據(jù)》，《江漢學(xué)術(shù)》2019年第5期。。

江澤民同志高度重視調(diào)查研究工作，科學(xué)觀察世界和中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，深刻總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨和世界上一些政黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，提出“三個(gè)代表”重要思想[3]陳述：《黨史上的調(diào)查研究之風(fēng)及其當(dāng)代啟示》，《人民論壇》2020年第18期。。胡錦濤同志繼承和發(fā)揚(yáng)了我黨調(diào)查研究的光榮傳統(tǒng)，對(duì)新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展等重大問(wèn)題作出了新的科學(xué)回答，提出科學(xué)發(fā)展觀[4]李后強(qiáng)、張濤：《調(diào)查研究是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)——紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年》，《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。。

4.從黨的十八大至今，在堅(jiān)持不懈調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨成功找到一條從小康到現(xiàn)代化跨越的中華民族偉大復(fù)興之路，以驚天動(dòng)地之勢(shì)推進(jìn)強(qiáng)國(guó)大業(yè)

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)縣委書記一定要跑遍所有的村，當(dāng)?shù)兀ㄊ校┪瘯浺欢ㄒ鼙樗械泥l(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)省委書記一定要跑遍所有的縣市區(qū)。”[5]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷，外文出版社2018年版，第440頁(yè)。從正定到廈門、寧德、福州，從福建到浙江、上海，每到一處任職，習(xí)近平同志都要跑遍所轄區(qū)域。2011年11月16日，習(xí)近平同志在中央黨校秋季學(xué)期第二批入學(xué)學(xué)員開學(xué)典禮上的講話，題目就是《談?wù)務(wù){(diào)查研究》，強(qiáng)調(diào)調(diào)查研究不僅是一種工作方法，而且是關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問(wèn)題。

在黨的十八大閉幕后不久，2012年12月，中央出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，第一條就是“要改進(jìn)調(diào)查研究，到基層調(diào)研要深入了解真實(shí)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、研究問(wèn)題、解決困難、指導(dǎo)工作……”。黨的十九大報(bào)告起草，習(xí)近平總書記擔(dān)任起草組組長(zhǎng)，親自開展調(diào)查研究，親自部署調(diào)查研究工作，其起草過(guò)程堪稱全面深入調(diào)查研究的典范：2017年上半年，9個(gè)調(diào)研組赴16個(gè)省區(qū)市，召開各級(jí)各類座談會(huì)65次；59個(gè)承擔(dān)部門和單位組成80個(gè)調(diào)研組，深入1817個(gè)基層單位開展實(shí)地調(diào)研；25個(gè)國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)單位提交了65份圍繞黨和國(guó)家發(fā)展面臨的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題開展深入調(diào)研形成的報(bào)告[6]吳晶、胡浩、施雨岑：《面向新時(shí)代的政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)——黨的十九大報(bào)告誕生記》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。。

在黨的十九屆一中全會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)，“正確的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實(shí)同樣也離不開調(diào)查研究”；在十九屆中央政治局首次民主生活會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)要在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化政策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督。”黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，對(duì)健全決策機(jī)制、提高決策水平提出更明確要求。2020年9月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果的意見》，強(qiáng)調(diào)“大興調(diào)查研究之風(fēng)，把調(diào)查研究貫穿工作謀劃、決策和執(zhí)行全過(guò)程，貫穿發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題、密切黨群干群關(guān)系全過(guò)程”。

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持馬克思主義基本原理，堅(jiān)持實(shí)事求是，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，洞察時(shí)代大勢(shì)，把握歷史主動(dòng)，進(jìn)行艱辛探索，不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化，指導(dǎo)中國(guó)人民不斷推進(jìn)偉大社會(huì)革命。”回顧歷史，一部中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展史，就是一部不斷推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化的歷史。每個(gè)階段面臨的來(lái)自各個(gè)方面的挑戰(zhàn)，都需要依靠調(diào)查研究找到創(chuàng)新之路，單純依靠經(jīng)驗(yàn)或者機(jī)械模仿都會(huì)走進(jìn)死胡同。實(shí)踐證明，調(diào)查研究是中國(guó)在關(guān)鍵時(shí)候抉擇道路的制勝法寶，中國(guó)共產(chǎn)黨能夠從充滿重重困難和種種挑戰(zhàn)的歷史中成功走出來(lái)，很重要的一條，就是堅(jiān)持實(shí)事求是、從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，以調(diào)查研究的精神尋求真理、開局開路。

二、“君子善假于物”：政策研究室等黨內(nèi)專門調(diào)查研究機(jī)構(gòu)的建立發(fā)展與“內(nèi)腦”功能

為什么需要調(diào)查研究？主要是因?yàn)闆Q策信息客觀上和主觀上的不對(duì)稱。一方面，問(wèn)題本身具有隱蔽性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題本身就需要一個(gè)過(guò)程，非經(jīng)過(guò)艱苦細(xì)致的調(diào)查研究往往難以把問(wèn)題找準(zhǔn)；另一方面，問(wèn)題往往被掩蓋和遮蔽，政績(jī)驅(qū)動(dòng)下下級(jí)與上級(jí)之間存在博弈，特別是下級(jí)有時(shí)會(huì)有掩蓋問(wèn)題、展現(xiàn)政績(jī)的沖動(dòng)，有可能會(huì)報(bào)喜不報(bào)憂，有可能只讓調(diào)研者看面子而不讓看里子。開展調(diào)查研究，就是要尋找真實(shí)性、把握規(guī)律性、增強(qiáng)科學(xué)性。作為決策者，為了避免“被調(diào)研”，一方面要善于運(yùn)用科學(xué)方法調(diào)研，善于通過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，最大限度地了解真實(shí)情況；另一方面，又要善于借助決策系統(tǒng)的“內(nèi)腦”，指導(dǎo)和發(fā)動(dòng)專門的政策研究機(jī)構(gòu)去調(diào)研，進(jìn)一步暢通和豐富決策信息來(lái)源渠道。

1.政策研究機(jī)構(gòu)成立的必要性和背景

毛澤東同志強(qiáng)調(diào)必須“親身出馬”做調(diào)查研究，同時(shí)又認(rèn)為在有條件時(shí)要把親身做調(diào)查研究與組織調(diào)查研究班子（如調(diào)查研究小組）結(jié)合起來(lái)。1961年，他提出“大興調(diào)查研究之風(fēng)”時(shí)這樣談到領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)查研究工作：“調(diào)查研究工作，并不那么困難，……要組織調(diào)查研究的班子，指導(dǎo)他們?nèi)ジ恪！盵1]《毛澤東文集》第八卷，人民出版社1999年版，第234頁(yè)。習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)曾經(jīng)指出：“要充分發(fā)揮各地各部門特別是綜合調(diào)研部門的作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的研究力量，充分運(yùn)用現(xiàn)代化的信息手段，做到點(diǎn)面結(jié)合、上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合，多層次、多方位、多渠道地了解情況，使決策有更多的事實(shí)依據(jù)。古語(yǔ)‘君子生非異也，善假于物也’，講的就是這個(gè)道理。”[2]習(xí)近平：《干在實(shí)處 走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第536頁(yè)。

2.政策研究機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程

政策研究機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展具有時(shí)代性，與我們黨興起的幾次調(diào)查研究之風(fēng)在時(shí)間上具有對(duì)應(yīng)性。1941年8月1日，中共中央《關(guān)于調(diào)查研究的決定》要求，“設(shè)置調(diào)查研究機(jī)關(guān)，收集有關(guān)該地?cái)秤盐艺巍④娛隆⒔?jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)階級(jí)關(guān)系各方面材料，加以研究，以為各該地工作的直接助手；同時(shí)供給中央以材料”。同時(shí)，中央作出《關(guān)于實(shí)施調(diào)查研究的決定》，提出：在中央下設(shè)中央調(diào)查研究局，各區(qū)域之區(qū)黨委或省委，均須設(shè)立調(diào)查研究室。1948年12月15日，中央發(fā)布《關(guān)于中央政策研究室業(yè)務(wù)的通知》，指出：鑒于目前形勢(shì)發(fā)展的需要，中央認(rèn)為黨的各高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有成立并健全政策研究機(jī)構(gòu)之必要。

1951年7月26日，中央人民政府政務(wù)院公布的《關(guān)于各級(jí)政府機(jī)關(guān)秘書長(zhǎng)和不設(shè)秘書長(zhǎng)的辦公廳主任的工作任務(wù)和秘書工作機(jī)構(gòu)的決定》指出：“大行政區(qū)和各省（行署、市）人民政府的政策研究機(jī)構(gòu)，應(yīng)視各地具體工作情況和干部條件建立。如干部條件困難，不能專設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，可設(shè)幾個(gè)具有一定政策水平和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的干部，并配備若干文化程度較高的知識(shí)分子干部，用帶徒弟的方法，培養(yǎng)他們協(xié)助秘書長(zhǎng)進(jìn)行某些政策問(wèn)題的研究，并應(yīng)讓他們參加巡視檢查工作，這在目前是十分必要的。”

1980年4月，中共中央書記處討論通過(guò)成立中共中央書記處研究室。1982年4月，在根據(jù)中央決定撤銷國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)后，中央書記處下設(shè)農(nóng)村政策研究室（1988年1月改為中央農(nóng)村政策研究室）。1989年7月，中共中央發(fā)出《關(guān)于撤銷中央政治體制改革研究室的通知》《關(guān)于撤銷中央農(nóng)村政策研究室的通知》和《關(guān)于成立中央政策研究室的通知》，重新組建成立中央政策研究室。2018年，新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的出臺(tái)，中央政策研究室作為中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)加掛中央全面深化改革委員會(huì)辦公室牌子。

在這一時(shí)期，除了成立政策研究室等專門的政策研究機(jī)構(gòu)外，中央還推動(dòng)成立了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，促使其發(fā)揮思想庫(kù)和智囊團(tuán)作用。1977年5月7日，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，在中國(guó)科學(xué)院哲學(xué)社會(huì)科學(xué)部的基礎(chǔ)上組建了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，中央賦予其三大定位：馬克思主義的堅(jiān)強(qiáng)陣地、中國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究的最高殿堂、黨中央國(guó)務(wù)院重要的思想庫(kù)和智囊團(tuán)。1985年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心成立，作為國(guó)務(wù)院從事綜合性政策研究和決策咨詢的直屬事業(yè)單位，其主要職責(zé)是：研究中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和改革開放中的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性、長(zhǎng)期性以及熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，開展對(duì)重大政策的獨(dú)立評(píng)估和客觀解讀，為黨中央、國(guó)務(wù)院提供政策建議和咨詢意見。

3.政策研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律

成立研究室等專門的政策研究機(jī)構(gòu)，從開始探索到逐步完善，有一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：

一是從專業(yè)性政策研究機(jī)構(gòu)向綜合性政策研究機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。從政策研究機(jī)構(gòu)演變的過(guò)程中，我們可以感受到中國(guó)社會(huì)的變遷，政策研究機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從革命時(shí)期更多地服務(wù)軍事、政治決策，到改革開放初期更多地服務(wù)農(nóng)村和體改政策，到20世紀(jì)80年代末期作為綜合性研究機(jī)構(gòu)服務(wù)更加全面的決策轉(zhuǎn)變。

二是從從屬于辦公廳（室）系統(tǒng)、掛牌機(jī)構(gòu)向黨委政府直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，黨委系統(tǒng)的政策研究室和政府系統(tǒng)的研究室機(jī)構(gòu)，更多是屬于辦公廳（室）代管，加掛牌子，其人事、財(cái)務(wù)往往不獨(dú)立。隨著近年來(lái)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步推進(jìn)，政策研究室作為黨委政府的一個(gè)重要工作機(jī)構(gòu)得以確認(rèn)和規(guī)范，政策研究室更多地回歸調(diào)查研究功能，成為政策研究的中堅(jiān)力量、決策者與智庫(kù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系溝通的紐帶。

三是從綜合文稿和調(diào)查研究并重向更加注重調(diào)查研究轉(zhuǎn)變。政策研究要建立在扎實(shí)的調(diào)查研究基礎(chǔ)之上。黨委政府政策研究室要堅(jiān)持調(diào)查研究與政策研究并重，把調(diào)查研究作為重點(diǎn)，而不是把琢磨文字作為重點(diǎn)；要多琢磨問(wèn)題的本質(zhì)和解決的方案，少琢磨華麗的辭藻和形式的美觀，進(jìn)一步強(qiáng)化政策支持功能，實(shí)現(xiàn)綜合文字功能與調(diào)查研究功能的再平衡。

三、改革發(fā)展任務(wù)越重越需要智力支持：智庫(kù)通過(guò)調(diào)查研究嵌入決策，發(fā)揮“外腦”作用

智庫(kù)是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，現(xiàn)代社會(huì)治理的復(fù)雜性，對(duì)智庫(kù)決策咨詢服務(wù)功能發(fā)出強(qiáng)烈呼喚。在決策網(wǎng)絡(luò)中，新型智庫(kù)不但能夠填補(bǔ)知識(shí)與政策之間的鴻溝，而且能夠填補(bǔ)政策與現(xiàn)實(shí)、政府與公眾之間的鴻溝，成為公眾參與公共政策的重要載體，是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化和法制化的重要力量，在我黨治國(guó)理政的決策鏈中具有重要地位。

2019年3月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作者要走出象牙塔，多到實(shí)地調(diào)查研究，了解百姓生活狀況、把握群眾思想脈搏，著眼群眾需要解疑釋惑、闡明道理，把學(xué)問(wèn)寫進(jìn)群眾心坎里。哲學(xué)社會(huì)科學(xué)包括文化文藝不接地氣不行，要解釋現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，開什么處方治什么病，首先要把是什么病搞清楚。要把好脈，中國(guó)身體怎么樣，如果有病是什么病，用什么藥來(lái)治，對(duì)這心里要透亮透亮的。號(hào)脈都號(hào)不清楚，那治什么病？”[1]習(xí)近平：《一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族不能沒(méi)有靈魂》，《求是》2019年第8期。智庫(kù)以服務(wù)黨和政府決策為宗旨，以政策研究咨詢?yōu)橹鞴シ较颉Ｐ滦椭菐?kù)服務(wù)決策，不能靠所謂的神機(jī)妙算和掐指一算，不能用專家拍腦袋代替決策者拍腦袋，而是必須建立在周全調(diào)查和深入研究之上，調(diào)查研究是智庫(kù)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。新型智庫(kù)必須通過(guò)堅(jiān)持不懈的深入調(diào)研，建立自己的數(shù)據(jù)庫(kù)、資料庫(kù)、案例庫(kù)，培育自己參與決策的核心能力，為黨委政府科學(xué)決策提供科學(xué)依據(jù)。

從科學(xué)化的維度看，智庫(kù)通過(guò)調(diào)查研究，加強(qiáng)對(duì)復(fù)雜政策問(wèn)題的研究，或提出解決問(wèn)題的框架思路，或提出解決問(wèn)題的具體方案，能夠使公共政策與事實(shí)更加貼近，從而提高決策的科學(xué)化程度。在現(xiàn)代化背景下，決策信息系統(tǒng)是一個(gè)多源流的匯集，無(wú)論是政策的前期調(diào)研和制定過(guò)程，還是政策的執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程，都需要新型智庫(kù)全流程全鏈條提供咨詢服務(wù)。

從民主化的維度看，新型智庫(kù)是協(xié)商民主的重要形式，在推動(dòng)決策民主進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。智庫(kù)專家在政治精英和社會(huì)民眾之間起到一個(gè)鏈接的作用，其重要的作用就是把人民群眾的智慧進(jìn)行概括和提煉，更加精準(zhǔn)地提供給決策者參考。天視自我民視，天聽自我民聽。智庫(kù)專家的智是“小智”，人民群眾的智是“大智”，智庫(kù)專家的一個(gè)很重要的使命，就是通過(guò)深入調(diào)查研究，把人民群眾的智慧集中上來(lái)、提煉出來(lái)，成為人民群眾聯(lián)系黨委政府的重要紐帶。從這個(gè)意義上說(shuō)，智庫(kù)在一定意義上是反映群眾訴求的代理人。其實(shí)，無(wú)論是研究室的調(diào)查研究，還是智庫(kù)類機(jī)構(gòu)開展的調(diào)查研究，實(shí)際上都是力圖更加深刻地認(rèn)清事物的本質(zhì)，更加準(zhǔn)確地了解和把握民意，是在協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)下社會(huì)公眾參與決策的一種方式。

從法治化的維度看，隨著智庫(kù)研究質(zhì)量的逐步提升和智庫(kù)發(fā)展的成熟，智庫(kù)與決策機(jī)構(gòu)的嵌入方式也需要轉(zhuǎn)變，即由非正式的、非制度化的嵌入，轉(zhuǎn)變?yōu)檎降摹⒅贫然那度耄嬲纬蓻Q策鏈條上的重要一環(huán)。決策咨詢工作，相應(yīng)地由智囊時(shí)代進(jìn)入智庫(kù)時(shí)代，即由以個(gè)人為主變?yōu)橐詧F(tuán)隊(duì)為主。現(xiàn)代決策條件的復(fù)雜性，決定了單一智囊往往難以駕馭，而現(xiàn)代智庫(kù)與傳統(tǒng)智囊相比，最根本的區(qū)別就在于研究過(guò)程、研究方法和研究工具的科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)模化和集成化[2]劉西忠：《新型智庫(kù)質(zhì)量提升與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社2021年版，第434頁(yè)。。

從建黨百年歷史和國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)看，調(diào)查研究和國(guó)家治理的主體，在不斷地延伸和拓展。從黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人到一般的領(lǐng)導(dǎo)者決策者，從黨委政府專設(shè)的政策研究機(jī)構(gòu)（“內(nèi)腦”）建設(shè)到新型智庫(kù)（“外腦”）建設(shè)，調(diào)查研究傳家寶至少在三個(gè)維度上得到弘揚(yáng)和傳承：一是時(shí)間軸傳承，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人之間的代際傳承，一代代共產(chǎn)黨人不斷將調(diào)查研究的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)揚(yáng)光大；二是縱向軸傳承，即從中央到地方的層際傳承，在全黨上下形成濃厚的調(diào)查研究之風(fēng)；三是橫向軸傳承，一代代共產(chǎn)黨人在親自加強(qiáng)調(diào)查研究、帶動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)查研究的同時(shí)，注重建立專門的調(diào)查研究機(jī)構(gòu)輔助決策，注重發(fā)揮各類研究機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)了從決策系統(tǒng)向決策參謀系統(tǒng)和決策咨詢系統(tǒng)的圈際傳承，在全社會(huì)深植重視調(diào)查研究、實(shí)事求是的文化基因。在橫向軸傳承的過(guò)程中，以決策者為中心，圍繞調(diào)查研究形成若干圈層。其中處于政策制定核心圈層的決策者，要把調(diào)查研究作為做好工作的基本功，作為破解難題的金鑰匙；處于政策制定緊密圈層的政策研究室等機(jī)構(gòu)，要把調(diào)查研究作為“底子功”，作為能力提升的“重頭戲”；處于政策制定松散圈層的黨校、社科院等智囊機(jī)構(gòu)，要把調(diào)查研究作為“真實(shí)功”，作為服務(wù)決策的“撒手锏”；處于政策制定外圍圈層的高校智庫(kù)、社會(huì)智庫(kù)等，要把調(diào)查研究作為參與政策咨詢工作的“頭道功”，進(jìn)入新型智庫(kù)領(lǐng)域的“入場(chǎng)券”。所有這些，都指向科學(xué)決策與國(guó)家治理現(xiàn)代化，以科學(xué)咨詢支撐科學(xué)決策，以科學(xué)決策引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。

四、決策機(jī)構(gòu)、政策研究機(jī)構(gòu)和新型智庫(kù)調(diào)查研究功能耦合：提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要路徑

調(diào)查研究制度，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分；調(diào)查研究能力，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)成要素。國(guó)家治理現(xiàn)代化與現(xiàn)代化國(guó)家治理，決定了治理主體多維度與決策支持信息系統(tǒng)的集成性，而調(diào)查研究正是多維主體的連接點(diǎn)和決策支持多源信息系統(tǒng)的功能耦合點(diǎn)。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，善于運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，創(chuàng)新調(diào)查研究方式和方法，推動(dòng)決策機(jī)構(gòu)、政策研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)機(jī)構(gòu)等決策主體和決策參與主體互嵌、互動(dòng)、互通、互鑒和互促，實(shí)現(xiàn)決策支持信息系統(tǒng)集成、現(xiàn)代決策信息系統(tǒng)耦合，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化決策質(zhì)量的提升。

1.在制度設(shè)計(jì)上，以調(diào)查研究為節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互嵌

調(diào)查研究，既是謀事之基、成事之道，更是現(xiàn)代化國(guó)家的治理之要。要通過(guò)調(diào)查研究和決策咨詢等方面一系列的制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，強(qiáng)化調(diào)查研究的地位作用，完善決策鏈條，建立傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)三者之間的互嵌。一是堅(jiān)持和完善決策機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研工作制度。強(qiáng)化調(diào)查研究意識(shí)，用好調(diào)查研究這一解放思想、實(shí)事求是最重要的武器。將領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究工作制度化，引導(dǎo)決策者下足調(diào)查研究笨功夫、硬功夫，用腳去調(diào)研，用心去調(diào)研，用調(diào)查研究制度密碼破解實(shí)際工作中可能出現(xiàn)的官僚主義和形式主義，破解調(diào)查研究中可能出現(xiàn)的不細(xì)致、不深入或變形走樣現(xiàn)象。二是堅(jiān)持和完善先調(diào)研后決策的調(diào)研論證制度。為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤，提高決策的科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過(guò)程，真正成為決策的必經(jīng)程序[1]習(xí)近平：《談?wù)務(wù){(diào)查研究》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年11月21日。。三是健全和完善決策咨詢制度。推動(dòng)調(diào)查研究主體的延伸、調(diào)查研究?jī)?nèi)容的延伸、調(diào)查研究方式的延伸和調(diào)查研究制度的創(chuàng)新，通過(guò)制度化的設(shè)計(jì)和制度化的牽引，促進(jìn)政策研究機(jī)構(gòu)調(diào)查研究工作的制度化、法治化。完善決策咨詢制度，對(duì)智庫(kù)發(fā)揮作用實(shí)施有效牽引，確立智庫(kù)通過(guò)調(diào)查研究參與和服務(wù)決策的法律地位。

2.在決策主體上，以調(diào)查研究為節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)

現(xiàn)代信息社會(huì)，能否通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、電話調(diào)研、視頻調(diào)查代替現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研？答案是否定的。任何現(xiàn)代化的手段，都不能代替走進(jìn)基層、走到群眾中間的面對(duì)面調(diào)研，都不能作為政策研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)不愿意深入調(diào)研的擋箭牌。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，沒(méi)有調(diào)查研究，就沒(méi)有決策權(quán)，就難以把握形勢(shì)做出正確的判斷；對(duì)于輔助決策的專門政策研究機(jī)構(gòu)而言，沒(méi)有調(diào)查研究就無(wú)法提出符合客觀實(shí)際的決策方案，就沒(méi)有參謀權(quán)、建議權(quán)、決策參與權(quán)，就無(wú)法證明自己存在的價(jià)值；對(duì)于新型智庫(kù)等機(jī)構(gòu)而言，沒(méi)有調(diào)查研究就沒(méi)有決策咨詢權(quán)，單靠坐在辦公室里苦思冥想和閉門造車無(wú)法提出高質(zhì)量的對(duì)策建議，無(wú)法形成政策影響力和社會(huì)公信力。在各類參與決策主體都能夠注重調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，要圍繞調(diào)查研究加強(qiáng)合作與分工，推動(dòng)各類調(diào)查主體的互動(dòng)，形成多主體參與的決策信息系統(tǒng)。

3.在決策信息上，以調(diào)查研究為節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互通

參與決策的各類主體，交換調(diào)查研究信息的過(guò)程，同時(shí)也是相互學(xué)習(xí)、相互影響的過(guò)程。增強(qiáng)決策和調(diào)研信息的互通，有利于增強(qiáng)調(diào)查研究的目的性、針對(duì)性和有效性，避免在信息不完整狀態(tài)下做出錯(cuò)誤的決策，同時(shí)也避免研究機(jī)構(gòu)因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致低水平重復(fù)研究。因此，在符合法定原則、把握保密要求的前提下，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)部信息系統(tǒng)與外部信息系統(tǒng)的有機(jī)互通、有效對(duì)接和整合融合，實(shí)現(xiàn)決策者信息、研究室信息、智庫(kù)信息、民意系統(tǒng)信息等各類信息的有機(jī)貫通，促進(jìn)決策信息系統(tǒng)有機(jī)耦合。決策者作為決策信息系統(tǒng)的終端，要重視并親自開展調(diào)查研究。政策研究室，作為決策信息系統(tǒng)的中繼，既是調(diào)查研究的重要主體，又是決策者調(diào)查研究的輔助者和智庫(kù)等研究機(jī)構(gòu)調(diào)查研究的引導(dǎo)者、智庫(kù)調(diào)查研究成果的轉(zhuǎn)化者，在決策信息系統(tǒng)具有重要的傳導(dǎo)作用。新型智庫(kù)等研究機(jī)構(gòu)，作為決策信息系統(tǒng)的輸入端，要把調(diào)查研究作為“頭道功”，把提供高質(zhì)量的調(diào)查研究成果作為天職，緊緊圍繞黨委政府的需求，緊緊圍繞人民群眾的需求，開展深入的調(diào)查研究。要把對(duì)策研究與政策研究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)新型智庫(kù)與政策研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與合作，做好調(diào)查研究需求銜接和成果轉(zhuǎn)化工作。

4.在方式方法上，以調(diào)查研究為節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互鑒

由于不同調(diào)查主體選取的視角不同，運(yùn)用的方法不同，擁有的知識(shí)積累和理論積淀不同，對(duì)同一區(qū)域、同一事件的調(diào)查，往往得出不盡相同的結(jié)論。既要避免在主觀上合謀、在調(diào)查研究方面走捷徑，也要注意“察言觀色”“下馬看花”，真正把情況了解透，避免被假象所迷惑、被匯報(bào)所誤導(dǎo)，避免被調(diào)研、假調(diào)研。要克服單方面進(jìn)行調(diào)研的弊端，注重多條獨(dú)立調(diào)查研究路徑的匯合，善于運(yùn)用多方會(huì)診方法和立體成像技術(shù)，最大限度地逼近事實(shí)的真相。要把調(diào)查與研究結(jié)合起來(lái)，既要避免只研究、不調(diào)查，依據(jù)的事實(shí)失信、信息失真，研究?jī)H僅停留在紙面上，缺乏實(shí)際情況的支撐；也要避免只調(diào)查、不研究，調(diào)查僅僅是走個(gè)形式，沒(méi)有分析深、研究透，找不到解決問(wèn)題的方法。調(diào)查研究必須適應(yīng)現(xiàn)代信息社會(huì)之大趨勢(shì)，把讀有字之書與讀無(wú)字之書有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把通過(guò)抽樣調(diào)查、調(diào)查問(wèn)卷獲取的小數(shù)據(jù)與通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)獲取的大數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)。特別是政策研究機(jī)構(gòu)和新型智庫(kù)，要充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段開展調(diào)查研究，實(shí)現(xiàn)調(diào)查研究方式方法的與時(shí)俱進(jìn)。調(diào)查研究既要深入基層、掌握實(shí)情，又要著眼未來(lái)、放眼世界，面向世界百年未有之大變局，樹立更加寬廣的國(guó)際視野，充分把握國(guó)際環(huán)境的大變量，將區(qū)域發(fā)展置于世界大背景、時(shí)代大坐標(biāo)中謀劃。

5.在質(zhì)量效果上，以調(diào)查研究為節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互促

調(diào)查研究隔層紙，政策效果隔座山。調(diào)查研究不是嘴上功夫說(shuō)說(shuō)而已，也不是筆下功夫“紙來(lái)紙去”，而是要身體力行、久久為功。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，調(diào)查研究的過(guò)程，是一個(gè)了解情況的過(guò)程，是一個(gè)自我學(xué)習(xí)提高的過(guò)程，是一個(gè)科學(xué)決策的過(guò)程，是一個(gè)推動(dòng)工作的過(guò)程，是一個(gè)聯(lián)系群眾、為民辦事的過(guò)程。推動(dòng)各類決策主體相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，最核心的目標(biāo)指向國(guó)家治理現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)的耦合，促進(jìn)黨委政府決策質(zhì)量螺旋提升，促進(jìn)政策研究機(jī)構(gòu)服務(wù)決策能力不斷提升，促進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)決策咨詢的精準(zhǔn)性和有效性不斷提升，促進(jìn)決策質(zhì)量和國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的不斷提升，為實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供政策、制度和法律保障。