我國自由貿易實驗區政策制度體系創新策略研究

方 初

內容提要 建設自由貿易實驗區是我國重大的國家戰略。依托自由貿易試驗區，全面構建貿易和投資自由化便利化政策制度體系，意義重大。因此，需要聚焦對外開放、科技創新與實體經濟發展，全面構建貿易和投資自由式便利的制度體系；對標高水平推進“一帶一路”建設，聚焦投資自由，鼓勵外資投向先進制造業、現代服務業等領域。

一、引言

當今世界正經歷百年未有之大變局。我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，正積極構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，中國市場正在成為全球的市場[1]習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，《求是》2020年第21期。。十三五以來，習近平總書記多次就自由貿易試驗區、自由貿易港建設提出一系列新思想、新觀念、新要求，為自由貿易試驗區、自由貿易港建設指明了方向[2]習近平：《在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話》，《人民日報》，2020年10月15日。。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。

基于此，本文以自由貿易實驗區為研究對象，在對我國自由貿易實驗區建設歷程和政策制度體系進行分析的基礎上，提出了創新我國自由貿易實驗區政策制度體系的對策建議。本研究的理論與現實意義如下：一是推動貿易和投資自由化便利化是自由貿易試驗區改革創新的重要內容，貿易和投資自由化便利化的提升對國際貿易、經濟發展具有重要的意義；二是早在2015年，我國已加入世界貿易組織《貿易便利化協定》，該協定約定成員國須建立國際貿易“單一窗口”，我國海關貿易便利化在口岸綜合治理體系現代化、政策制度創新等方面亟須提升；三是新的雙邊、多邊自由貿易協定普遍對貿易和投資自由化便利化提出更高要求，我國已與多個國家和地區簽訂此類協議，特別是《區域全面經濟伙伴關系協定》將于2022年底正式生效，這將倒逼我國深化政策制度體系創新；四是隨著“一帶一路”倡議的推進，如何簡化手續、降低成本，使“一帶一路”沿線國家間的貨物運輸、資金匯兌更加便捷，是我國必須優先考慮的重要問題。

二、我國自由貿易實驗區的建設歷程

從世界范圍看，自由貿易實驗區由來已久。18世紀中葉至19世紀中葉，英國完成第一次工業革命，建立了全球殖民體系，形成由英國支配主導的世界市場，為了便捷交易，鼓勵公平、自由的競爭，自由貿易政策產生。較之壟斷貿易政策，自由貿易政策更易被他國接受，加速推動了全球的自由貿易。

黨的十七大將自由貿易實驗區建設上升為重大國家戰略。上海自由貿易試驗區是國務院批準設立的我國最早的自由貿易試驗區，其主要包含七大片區：外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、上海浦東機場綜合保稅區，以及金橋出口加工區、張江高科技園區、陸家嘴金融貿易區。2019年8月，國務院印發了《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，明確指出上海自由貿易試驗區臨港新片區可參照經濟特區管理。2018年4月，習近平總書記宣布，黨中央支持海南建設自由貿易試驗區，支持推動其逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策、制度體系，加快探索中國特色自由貿易港進程。海南自由貿易港是黨中央、國務院批準設立的我國唯一的自由貿易港。根據國家的頂層設計，自由貿易港是比自由貿易試驗區開放水平更高的功能區，將推動我國對外開放實現新的高度、廣度和深度。

設立自由貿易試驗區是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義。2018年11月，國務院印發了《關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》，從營造優良投資環境、提升貿易便利水平、推動金融創新服務實體經濟等方面對自由貿易實驗區建設提出明確要求。從2013年至今，國務院已先后批準設立上海、廣東、天津、福建、遼寧等21個自由貿易試驗區、自由貿易港，形成了覆蓋全國沿海、內陸、沿邊的統籌兼顧的全方位開放格局。

將開放的大門進一步敞開，推動貿易和投資自由化便利化，商簽高標準自由貿易協定，積極參與雙邊、多邊區域投資貿易合作機制，打造更高水平的開放型經濟，是黨中央貫徹實施的新發展理念之一。黨的十九大報告指出，要實現高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面貫徹準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益?！吨醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》[1]中共中央：《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》，2020年11月4日。以及習近平總書記在第三屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講[2]習近平：《在第三屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》，2020年11月5日。，都一再強調繼續推進貿易和投資自由化便利化。依托自由貿易試驗區、自由貿易港，全面構建貿易和投資自由化便利化政策制度體系[3]張怡：《中國自由貿易試驗區制度創新研究》，吉林大學博士學位論文，2018年，第80頁。，這既是建設自由貿易試驗區、自由貿易港的題中應有之義，也是推進貿易和投資自由化便利化的必然選擇。

三、我國自由貿易實驗區政策制度體系的創新實踐

經過7年多的建設和發展，我國自由貿易試驗區、自由貿易港的建設布局已逐步完善，形成覆蓋東西南北中的改革開放新格局，在貿易和投資自由化便利化等領域進行了大膽探索，取得了顯著成效。目前，在已公布的自由貿易試驗區、自由貿易港可以復制推廣的改革經驗中，貿易和投資自由化便利化占有較大比重。

1.上海自由貿易試驗區

早在2016年底，習近平總書記對上海自由貿易試驗區建設作出重要指示：“大膽試、大膽闖、自主改，力爭取得更多可復制推廣的制度創新成果，進一步彰顯全面深化改革和擴大開放的試驗田作用。”2018年，習近平總書記在首屆國際進口博覽會[1]習近平：《在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》，2018年11月6日。上明確強調，“共建創新包容的開放型世界經濟”，宣布增設中國上海自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）新片區。在一系列國家政策的指引下，上海自貿區做強科技創新引擎，加強改革系統集成，深化高水平制度型開放，增強全球資源配置能力，成功打造了以開放促改革、以改革促發展的生動樣板，一大批制度創新試點成果在全國復制推廣。梳理上海自由貿易試驗區貿易和投資自由化便利化改革經驗，最突出的有：建立比較成熟的投資貿易自由化便利化制度體系，支持新片區以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，推進投資貿易自由化便利化。實施公平競爭的投資經營便利、資金便利收付的跨境金融管理制度、自由便利的人員管理和國際互聯網數據跨境安全有序流動等。

在投資準入方面，最大限度縮減自由貿易試驗區外商投資負面清單，在金融服務、互聯網、電信、證券、教育、衛生、文化等重點領域加大對外開放力度。放寬注冊資本、投資方式等限制，促進各類市場主體公平競爭。對符合條件的外資創投企業開展境內投資項目，實施新型管理模式。對外商投資廣告企業實行項目備案制、企業設立實行“單一窗口”等。

在貿易進出方面，優化口岸通關流程[2]石良平、周陽：《試論中國（上海）自由貿易試驗區海關監管制度的改革》，《上海海關學院學報》2013年第6期。，公布涵蓋各通關環節的貨物平均放行時間。實行企業信用等級跨部門共享，降低對高信用等級企業查驗率。實施原產地預裁定制度、原產地自主聲明制度。最大限度實現口岸作業各環節全程無紙化，推進貿易領域證書證明電子化管理。在新片區內取消不必要的貿易監管、許可和程序要求，創新跨境電商服務模式。

總體來看，上海自貿區制度創新之處在于建立與國際通行規則相銜接的制度體系，加快了由商品和要素流動型開放向制度型開放轉型，構建了更具國際市場競爭力的特殊經濟功能區。

2.海南自由貿易港

2018年黨中央、國務院發布《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》。同期，國務院批復同意設立海南自由貿易試驗區并印發了總體方案。2020年，黨中央、國務院正式頒布了《海南貿易自由港建設總體方案》。支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟分階段建立自由貿易港政策和制度體系，是習近平總書記親自謀劃、推動的重大舉措，對貫徹新發展理念、推動高質量發展，打造更高水平的開放型經濟，具有深遠的影響。

自《海南自由貿易港建設總體方案》發布以來，一系列推動海南自由貿易港建設的政策密集落地。海南自由貿易試驗區和自由貿易港的雙重身份，使其發展目標和方案具有獨特性：既實施建設自由貿易試驗區總體方案，也實施自由貿易港建設的總體方案；構建到2025年初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系。具體而言，海南自由貿易港在貿易和投資自由化方向的便利化改革措施有：

在貿易自由便利方面，對貨物貿易實行以“零關稅”為基本特征的制度安排，對服務貿易實行以“既準入又準營”的政策舉措，在自由貿易港與我國關境外其他國家和地區之間設立“一線”，在自由貿易港與我國關境內其他地區之間設立“二線”，分別放開和管住。實施跨境服務貿易負面清單制度，給予境外服務提供者國民待遇，實施與跨境服務貿易配套的資金與制度支持。

在投資自由便利方面，大幅放寬市場準入，實施市場準入承諾即入制，進一步激發各類市場主體活力。對外商投資實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅減少禁止和限制條款。創新完善投資自由制度，建立以電子證照為主的設立便利。建立健全公平競爭制度，完善產權保護制度。在要素獲取、標準制定、準入許可、經營運營等方面，確保各類所有制市場主體享受平等待遇，政府采購對內外資企業一視同仁。

總體來看，海南自由貿易港不僅是代表生產要素自由流動的高水平的重要載體，更是代表制度規則開放的高水平的重要平臺。海南自由貿易港正在加速構建以貿易投資自由化便利化為重點，以生產要素跨境自由安全便捷流動和現代產業體系為支撐，以特殊的稅收制度安排為保障的創新政策制度體系。

3.江蘇自由貿易試驗區

2019年8月，國務院批復同意設立江蘇自由貿易試驗區，其戰略定位是，全面落實中央關于深化產業結構調整、深入實施創新驅動發展戰略要求，推動全方位高水平對外開放，加快“一帶一路”交匯點建設，著力打造開放型經濟發展先行區、實體經濟發展和產業轉型升級示范區；發展目標是，推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革，努力建成貿易投資便利、高端產業集聚、金融服務完善的高質量自由貿易試驗區。江蘇自由貿易試驗區的南京、蘇州、連云港三個片區各自特色和優勢，在功能上差異化發展，其中南京片區定位為具有國際影響力的自主創新先導區、現代產業示范區和對外開放合作重要平臺；蘇州片區定位為世界一流高科技產業園區，全方位開放、國際化創新、高端化產業、現代化治理高地；連云港片區定位為亞歐重要國際交通樞紐、集聚優質要素的開放門戶和“一帶一路”沿線國家（地區）的交流合作平臺。

江蘇自由貿易試驗區推進貿易和投資自由化便利化方面做出了諸多嘗試[1]韓劍：《聯動創新發展打造江蘇“全域自貿區”》，《新華日報》，2021年1月19日。：在貿易便利化方面，加快建設具世界一流的國際貿易“單一窗口”；推動數據協同、簡化、標準化，實現鐵路、海關等相關部門信息互換、監管互認、執法互助；優化口岸通關流程，推進貨物平均放行和結關時間體系化建設等。在投資自由化便利化方面，全面落實外商投資準入前國民待遇及負面清單管理制度；深入實施公平競爭審查制度，實現各類市場主體平等準入；探索實施外資創投和股權投資企業開展境內投資項目新型監管模式。

四、創新我國自由貿易實驗區政策制度體系的對策建議

（一）聚焦三個定位

一是聚焦對外開放。我國自由貿易實驗區的戰略定位包括全方位推動高水平的對外開放，加快“一帶一路”交匯點建設。當前，國際環境日趨復雜，不確定性日益加大，和平與發展仍然是時代主題，人類命運共同體理念已經深入人心，中國也已經走到世界舞臺中央，對外開放是實現雙循環良好運作的關鍵。在此背景下我國自由貿易實驗區應結合戰略定位，著力打造開放型經濟發展先行區。

二是聚焦科技創新。我國自由貿易試驗區的戰略定位包括全面落實中央關于深化產業結構調整、深入實施創新驅動發展戰略要求。當今新一輪科技革命突飛猛進，新材料技術、新能源技術等領域不斷取得突破，再加上人工智能、互聯網和大數據等新興技術的廣泛運用，由此帶動新一輪產業變革?；诖宋覈杂少Q易實驗區應結合戰略定位，加強對高科技創新等領域的支持力度，打造產業轉型升級示范區。

三是聚焦實體經濟。中國經濟增長模式要從要素投入型轉向創新驅動型，需要構建自主可控的現代產業體系。如江蘇制造業具有規模、產業、市場獨特發展優勢，正加快推進新一代信息技術和制造業融合發展，努力提升制造業網絡化、數字化和智能化水平，而江蘇自由貿易實驗區是很多國內產業循環的發起點和連接點，也是走向國際循環的重要通道和有力支點。

（二）全面構建貿易和投資自由化便利化制度體系

一是對標高水平貿易投資規則[1]謝謙：《貿易便利化、經貿發展與我國的改革實踐》，《經濟學動態》2018年第1期。。CPTPP是世界最高標準的自由貿易協定，其在高科技、知識產權、環境標準、國企改革、數據流動等新業態領域對自由貿易提出更高要求。我國自由貿易實驗區應注重推動全方位高水平對外開放，加大服務貿易和金融服務業的對外開放，促進國有企業和民營企業在資源使用、稅收待遇等方面保持一致，按照國際最新標準的貿易投資規則，提升貿易投資便利化自由化水平[2]王江、吳莉：《中國自貿試驗區貿易投資便利化指標體系構建》，《統計與決策》2018年第22期。，為我國在全球經濟治理中獲取更多話語權提供支持。

二是高水平推進“一帶一路”建設，服務國家重大戰略?！耙粠б宦贰笔俏覈l起的開放型區域合作倡議，其所倡導的共商共建共享的治理原則是對現有國際經貿規則的補充。因此我國要不斷夯實合作基礎，創新合作理念，積極參與全球治理機制改革，參與修訂相關規則，推動形成更加透明、包容的現代化多邊規則體系。我國一些自由貿易實驗區作為“一帶一路”重要交匯點，應緊抓“一帶一路”發展機遇，重點關注國際產能合作，深化與沿線重點國家（地區）的產業鏈合作，推進“一帶一路”示范項目建設和沿線重點港口監管合作等[3]孔慶峰、董虹蔚：《“一帶一路”國家的貿易便利化水平測算與貿易潛力研究》，《國際貿易問題》2015年第12期。。

三是強化投資自由。在已復制推廣的改革試點經驗中，就貿易和投資而言，投資少于貿易；就自由化和便利化而言，自由化少于便利化。投資自由是更高形態的開放形態，也是大力發展實體經濟尤其需要探索解決的問題。過去的兩三年里，中美貿易沖突頻繁，中國出口產品所面對的關稅稅率不斷提高，今后的中美關系不排除重新激活的可能性。目前比較可喜的是，我國金融開放力度較大，外資進入中國金融服務業的門檻在不斷降低，我國自由貿易實驗區更有責任有義務在投資自由方面為全國探路。

四是鼓勵外資投向先進制造業、現代服務業等領域。2021年正式實施的《中國（江蘇）自由貿易試驗區條例》對外商投資依法實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，對負面清單以外的領域，按照內外資一致原則實施管理?！笆奈濉逼陂g，我國自由貿易實驗區要推動外資深度參與我國先進制造業集群建設，重點打造生物醫藥和新型醫療器械、集成電路、高端裝備、汽車及零部件等外商投資建設的先進制造業集群。如2020年江蘇自由貿易實驗區南京片區出臺了《外商投資人力資源服務機構設立辦法》，在職業技能培訓機構領域放寬外資準入門檻，同時審批時長由20個工作日變為秒批秒辦。我國自由貿易實驗區應進一步結合戰略定位，加強對先進制造業和現代服務業等領域的支持力度，打造產業轉型升級的示范區，切實推動我國國際貿易的自由化與便利化。