個(gè)人養(yǎng)老金制度箭在弦上

南方周末記者　周小鈴

個(gè)人養(yǎng)老金制度的做大，國際上傾向依賴財(cái)政補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)。南方周末記者?馮飛?攝

★“第一支柱要慢慢回歸‘?；?，不要期望它能有很高的待遇?！?/p>

要形成以賬戶制為基礎(chǔ)、個(gè)人自愿參加、國家財(cái)政從稅收上給予支持、資金市場化投資運(yùn)營的個(gè)人養(yǎng)老金制度。

個(gè)人養(yǎng)老產(chǎn)品是否吸引用戶，取決于產(chǎn)品是否能直接帶來收益、是否便利。

2021年2月26日，人社部副部長游鈞在國務(wù)院舉行的新聞發(fā)布會上說，要形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，目前第三個(gè)層次還是短板，但已形成了初步的構(gòu)建思路，“總的考慮是以賬戶制為基礎(chǔ)、個(gè)人自愿參加、國家財(cái)政從稅收上給予支持、資金市場化投資運(yùn)營的個(gè)人養(yǎng)老金制度”。

早在1991年，國務(wù)院就提出要建立養(yǎng)老保障體系的“三個(gè)支柱”。游鈞介紹，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前制度健全，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)加上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，已覆蓋近十億人；作為第二支柱的企業(yè)年金、職業(yè)年金制度初步建立，已覆蓋5800多萬人；作為第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金制度還沒有出臺。

養(yǎng)老金的“三個(gè)支柱”可以理解為，第一支柱是公共養(yǎng)老金，由國家強(qiáng)制設(shè)立的；第二支柱是雇主設(shè)立的；第三支柱則是個(gè)人或家庭購買的。

實(shí)際上，個(gè)人養(yǎng)老金制度的試點(diǎn)曾于2018年在上海市、福建省和蘇州工業(yè)區(qū)三地開展，通過稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)個(gè)人購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品。

此次人社部提到，新制度要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成。區(qū)別在于，稅收優(yōu)惠的對象并非某項(xiàng)具體產(chǎn)品，而是個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。個(gè)人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)的資金都可享受到稅優(yōu)政策，消費(fèi)者可以選擇購買何種產(chǎn)品。

“第一支柱”承壓

2019年4月，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》估算，國家養(yǎng)老資金累計(jì)結(jié)余將在2027年達(dá)到頂峰，并于2035年耗盡。

也就是說，養(yǎng)老金的“第一支柱”雖覆蓋廣泛，但難以承載全社會的高度依賴。

清華大學(xué)五道口金融學(xué)院中國保險(xiǎn)與養(yǎng)老金研究中心研究總監(jiān)朱俊生，向南方周末記者提供了他對2019年中美兩國養(yǎng)老金體系資產(chǎn)分布的估算對比。

2019年，中國養(yǎng)老金體系累計(jì)總資產(chǎn)約為9.61萬億元，第一支柱6.29萬億元，占65.45%，后兩支柱占比分別為18.73%和15.82%。美國積累的養(yǎng)老金總資產(chǎn)為35.1萬億美元，第一支柱占7.98%，第二支柱和第三支柱分別占54.13%、37.89%。

朱俊生認(rèn)為，由于中國養(yǎng)老資產(chǎn)三支柱失衡，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出壓力過大，且退休人員的收入結(jié)構(gòu)單一。

如果不發(fā)展第二、三支柱，能否通過提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納比例的方法繼續(xù)做大第一支柱？

事實(shí)上，基于給企業(yè)減負(fù)的目的，2015年以來，人社部先后6次降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率，職工社?？傎M(fèi)率從41%降至33.95%。其中，單位繳納部分從30%降至23.45%。

職工社保總費(fèi)率中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率比重最大。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，個(gè)人繳納占比8%，單位繳費(fèi)比例16%。2019年5月前，單位繳費(fèi)是20%。

清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院教授、中國養(yǎng)老金融50人論壇秘書長董克用告訴南方周末記者，目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例高的原因之一是由于繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)，按照低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的企業(yè)將養(yǎng)老負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了依法繳費(fèi)的企業(yè)，造成高費(fèi)率、低費(fèi)基的現(xiàn)象，對制度的可持續(xù)性造成威脅。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金除了來自個(gè)人和企業(yè)，還有財(cái)政補(bǔ)貼等。“各級財(cái)政的補(bǔ)貼是必要的也是合理的。如果扣除所有財(cái)政補(bǔ)助，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)早在2015年就已經(jīng)收不抵支?！倍擞谜f。

“第一支柱要慢慢回歸‘保基本，不要期望它能有很高的待遇。”董克用分析，1999年，在我國進(jìn)入老齡化社會前夕，當(dāng)時(shí)退休人員的養(yǎng)老金水平相當(dāng)于當(dāng)年社會平均工資的80%，而當(dāng)下的退休人員領(lǐng)到的養(yǎng)老金僅相當(dāng)于社會平均工資的45%，這個(gè)比率叫社會平均工資替代率，根據(jù)未來人口老齡化的發(fā)展?fàn)顩r，中國養(yǎng)老金替代率很難進(jìn)一步提升，“能維持在目前水平就不錯(cuò)了”。

“燙手”的試點(diǎn)

如何鼓勵(lì)做大個(gè)人和家庭繳納的“第三支柱”？　國際通行做法，是財(cái)政補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)。

采取財(cái)政補(bǔ)貼最典型的是德國的里斯特養(yǎng)老金，除了參保人全額津貼補(bǔ)助外，個(gè)人多繳，財(cái)政多補(bǔ)，鼓勵(lì)中低收入人群參與。德國也是最早建立社會保險(xiǎn)養(yǎng)老制度多支柱的國家，作用也在于減輕第一支柱的負(fù)擔(dān)。

其他國家多采用稅收減免和抵扣的方式。主要有三種類型，按照資金的繳費(fèi)期、投資期和領(lǐng)取期，E為免稅，T為征稅，分別是EEE（全程免稅）、EET（領(lǐng)取時(shí)繳稅，即稅收遞延）、TEE（繳費(fèi)時(shí)繳稅）。

2007年，天津、上海等地都提出過推動稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)，但直到2018年才正式落地。董克用形容是“十年磨一劍”。

2008年5月，原保監(jiān)會曾在天津?yàn)I海新區(qū)開展個(gè)人稅延型補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，規(guī)定最高可以用個(gè)人薪資的30%繳納稅延補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受稅前列支的個(gè)稅優(yōu)惠。8月，國稅總局對此提出異議，涉及個(gè)稅優(yōu)惠的試點(diǎn)工作隨即停止。

上海也在2013年就向財(cái)政部提交了稅延養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)方案。2017年，時(shí)任中國保監(jiān)會副主席黃洪公開回應(yīng)，試點(diǎn)遲遲未落地是因?yàn)槎愌羽B(yǎng)老險(xiǎn)是一項(xiàng)全新的制度設(shè)計(jì)，需要考慮稅收公平和實(shí)際操作的便捷性。

直到2018年4月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、中國銀保監(jiān)會等五部門聯(lián)合發(fā)布稅延養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)通知，上海、福建省、蘇州工業(yè)區(qū)納入試點(diǎn)，為期一年。

試點(diǎn)產(chǎn)品采取EET模式，即領(lǐng)取時(shí)繳稅。稅優(yōu)額度是月薪資收入的6%且不超過1000元，個(gè)體戶不超過當(dāng)年應(yīng)稅收入6%或12000元。領(lǐng)取時(shí)繳納的個(gè)稅約合7.5%。

目前，試點(diǎn)已經(jīng)延期近一年半，被業(yè)內(nèi)評價(jià)為“不及預(yù)期”。

2019年10月，中國社會科學(xué)院社會保障實(shí)驗(yàn)室首席專家鄭秉文在一場研討會上，指出稅延養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)淪為“燙手山芋”：“個(gè)人不積極、保險(xiǎn)公司不積極、有關(guān)部門不積極”。

鄭秉文將原因歸結(jié)為：現(xiàn)有稅收制度下抵扣稅費(fèi)必然存在個(gè)人、單位和保險(xiǎn)企業(yè)多方的配合，無形增加制度交易成本；稅延限額需逐月確認(rèn)，計(jì)算方式復(fù)雜，容易錯(cuò)算、漏算；稅優(yōu)額度對用戶激勵(lì)有限，領(lǐng)取時(shí)稅率較高；稅延養(yǎng)老產(chǎn)品費(fèi)用率限高2%，遠(yuǎn)低于其他個(gè)險(xiǎn)產(chǎn)品的費(fèi)用率，銷售人員積極性不高。

制度設(shè)計(jì)的局限外，“試點(diǎn)”也沒遇上好時(shí)機(jī)。試點(diǎn)開展不久，恰好趕上個(gè)稅調(diào)整，起征點(diǎn)由3500元調(diào)至5000元，低收入群體不需要繳納個(gè)稅。稅率也調(diào)低了，從10%降為3%，遠(yuǎn)低于稅優(yōu)養(yǎng)老險(xiǎn)在領(lǐng)取時(shí)繳納的7.5%稅率。

上海銀保監(jiān)局自2007年就在推動稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)，南方周末記者向其致函約訪，但未獲回復(fù)。

從產(chǎn)品制到賬戶制

稅延養(yǎng)老險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)開始后，中國社會保險(xiǎn)學(xué)會開始對養(yǎng)老金第三支柱試點(diǎn)進(jìn)行跟蹤研究，該課題委托給董克用教授及其研究團(tuán)隊(duì)。

經(jīng)過半年多的研究，2019年1月12日，課題組發(fā)布研究成果，提出建設(shè)中國特色的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度，明確建議建立以個(gè)人養(yǎng)老金賬戶為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)活動人口自愿參與、個(gè)人擁有投資選擇權(quán)的積累型養(yǎng)老金制度。

“目前，用賬戶制替代產(chǎn)品制已經(jīng)成為社會共識。”董克用說，此前產(chǎn)品制試點(diǎn)存在制度障礙，考慮到未來養(yǎng)老投資產(chǎn)品類型擴(kuò)大，涵蓋保險(xiǎn)、基金、理財(cái)，再結(jié)合國際其他經(jīng)濟(jì)體的做法，課題組提出應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，由對產(chǎn)品稅優(yōu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷~戶稅優(yōu)。

賬戶稅優(yōu)，即基于繳費(fèi)賬戶來實(shí)施個(gè)稅優(yōu)惠政策，而非針對某一特定產(chǎn)品。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新對美國養(yǎng)老金模式研究深入，他向南方周末記者解釋，應(yīng)該設(shè)立兩種稅優(yōu)模式，用戶自行選擇。

EET（領(lǐng)取時(shí)繳稅）更吸引中高收入群體。而TEE（繳費(fèi)時(shí)繳稅）對中低收入群體更有吸引力，因?yàn)槿绻捌跊]有達(dá)到個(gè)稅起征點(diǎn)，等于是免稅。

董克用課題組還建議個(gè)人養(yǎng)老金制度從稅優(yōu)政策擴(kuò)展為財(cái)稅政策。例如，希望將個(gè)人養(yǎng)老賬戶資金納入個(gè)人所得稅稅前專項(xiàng)扣除。對于納稅人群，降低領(lǐng)取時(shí)的稅率。對于非納稅人群，應(yīng)考慮在一定程度內(nèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼，并實(shí)行EEE模式（全程免稅），擴(kuò)大制度覆蓋人群，特別關(guān)注中低收入群體。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可，個(gè)人累積的養(yǎng)老金賬戶可以打通第二支柱中的年金賬戶。由于個(gè)人養(yǎng)老金賬戶跟著人走，不會出現(xiàn)更換單位就無法接續(xù)的情況，賬戶打通不存在制度成本。

董登新認(rèn)為應(yīng)該允許養(yǎng)老年金賬戶向個(gè)人養(yǎng)老金賬戶轉(zhuǎn)賬?！斑@樣方便累計(jì)計(jì)算個(gè)人年金賬戶和個(gè)人養(yǎng)老金賬戶繳存費(fèi)用，給每個(gè)人相同的天花板，以保證稅收公平?！?/p>

然而，對于個(gè)人養(yǎng)老金賬戶打通基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人繳納部分，董克用認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)回歸“現(xiàn)收現(xiàn)支”的功能，目前要做的是把第一支柱穩(wěn)住，“如果只是保基本，收繳做實(shí)，財(cái)政繼續(xù)補(bǔ)貼，‘現(xiàn)收現(xiàn)付可能不用24%的費(fèi)率，有可能進(jìn)一步降低”。

董登新也不建議將第一支柱中個(gè)人繳納的部分取到第三支柱中?！叭〕鰜矸炊蕴潱?cái)政不僅補(bǔ)貼社會統(tǒng)籌賬戶，也會補(bǔ)貼個(gè)人賬戶，比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，財(cái)政根據(jù)居民繳納分檔補(bǔ)貼?！?/p>

為什么要把錢留在個(gè)人養(yǎng)老金賬戶？

當(dāng)前工作的這一代人既要為上一代養(yǎng)老，還要為自己養(yǎng)老，“這肯定是壓力?！倍擞锰寡?，第三支柱是自愿參與的，年輕人可以根據(jù)需要選擇。養(yǎng)老金融教育只能告訴大家未來面對的養(yǎng)老金保障形勢，“一支柱‘保基本還是沒問題的”。

當(dāng)前，第三支柱主要以個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，仍是儲蓄養(yǎng)老的思路。“我們設(shè)計(jì)的個(gè)人養(yǎng)老金制度是要把錢存起來交給專業(yè)機(jī)構(gòu)打理，是投資養(yǎng)老”。

根據(jù)董克用課題組的設(shè)想，凡是劃轉(zhuǎn)到個(gè)人養(yǎng)老金賬戶內(nèi)的資金，可以根據(jù)客戶需求，自由選擇符合條件的養(yǎng)老金產(chǎn)品。除了目前保險(xiǎn)業(yè)推出的養(yǎng)老金產(chǎn)品外，還有基金業(yè)的目標(biāo)日期基金、目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金、銀行的養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品等。

不同養(yǎng)老產(chǎn)品滿足不同的收益需求。比如，年輕人有足夠長的時(shí)間去承擔(dān)較高的風(fēng)險(xiǎn)，來換取較高的投資回報(bào)，臨近退休的人則可以購買低風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)穩(wěn)定的產(chǎn)品。

董克用提醒，從年輕開始，每個(gè)月省下一筆錢，投資的時(shí)間越長，復(fù)利越可觀。如果到了五十歲再想起來存，就沒時(shí)間了。

存入個(gè)人養(yǎng)老賬戶和自己拿存款投資，都是投資，年輕人為何要選擇前者？

“基金市場常有‘基金賺錢，基民虧錢的情況?！倍擞媒忉專舫３Ｗ窛q殺跌、短期持有，養(yǎng)老金賬戶內(nèi)的資金則是長期的，交由專業(yè)機(jī)構(gòu)打理，避免不理性操作，獲得合理的長期收益。

董登新認(rèn)為應(yīng)對投資行為實(shí)行適度管制，只要保證產(chǎn)品鎖定時(shí)間的穩(wěn)定性，無論交給保險(xiǎn)、銀行還是券商都能獲得較高的長期投資收益。鑒于個(gè)人養(yǎng)老金賬戶對投資者繳費(fèi)、投資、領(lǐng)取等方面設(shè)置的多種限制，惟有高收益才能吸引用戶參與。

個(gè)人養(yǎng)老金賬戶制的難點(diǎn)

目前，個(gè)人養(yǎng)老金制度在緊鑼密鼓的推進(jìn)中。設(shè)計(jì)一套個(gè)人養(yǎng)老金賬戶制度需要考慮搭建賬戶的公共信息平臺、稅優(yōu)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)、產(chǎn)品細(xì)則及配套政策，復(fù)雜程度可想而知。

董克用透露，個(gè)人養(yǎng)老金制度的賬戶建設(shè)就相當(dāng)復(fù)雜，要能夠買入產(chǎn)品，卻不能隨時(shí)存取，除非有特殊需求，一般要到退休后才能領(lǐng)取?！澳壳般y行的三類賬號都不具備這一條件，需要創(chuàng)新?！辟~戶內(nèi)的資金可以買不同的養(yǎng)老金產(chǎn)品，這也需要各金融機(jī)構(gòu)共同合作，打造方便參與者的平臺。

董登新則認(rèn)為，個(gè)人養(yǎng)老賬戶背后是一個(gè)信息集成平臺，需要部級單位的協(xié)調(diào)配合，包括人社部、國家稅務(wù)總局。而用戶在哪家平臺開戶，由哪個(gè)金融機(jī)構(gòu)托管，對賬戶沒有影響。

“既然是賬戶制，金融機(jī)構(gòu)該享有同等的開戶權(quán)?！倍切陆忉專鶕?jù)美國IRA（個(gè)人退休賬戶）的經(jīng)驗(yàn)，為了節(jié)約每一分成本，不應(yīng)讓太多角色參與其中，他更傾向于“誰開戶，誰托管，誰投資”三合一的賬戶管理模式。

上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授、保險(xiǎn)系主任郭振華此前曾在上海某家保險(xiǎn)企業(yè)兼職銷售。他對南方周末記者說，至少是在2008年之前，上海不少保險(xiǎn)公司都曾推出商業(yè)性的純粹養(yǎng)老保險(xiǎn)，即提前交費(fèi)、退休后才可領(lǐng)取，“幾乎都賣不出去”。之后，保險(xiǎn)公司將領(lǐng)取方式改為可提前領(lǐng)取后，才賣得出去。

郭振華分析消費(fèi)者行為發(fā)現(xiàn)，不管是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)還是稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，又或是個(gè)人養(yǎng)老金賬戶制度，是否真正能夠吸引用戶，關(guān)鍵取決于產(chǎn)品是否能直接帶來收益、是否便利，而非對未來收益或長壽收益的理性預(yù)期?！安荒馨严M(fèi)者當(dāng)作理性人，否則就不需要激勵(lì)政策了。”