制度分析視角下高新區工業用地供應管理研究
——以廣東清遠市為例

曾樂春，梁殷豪，龔軍偉，朱一中，楊青林，王廣興

（1. 廣東省土地開發整治中心，廣東·廣州 510620；2. 華南理工大學公共管理學院，廣東·廣州 510641；3. 律房律地研究院，廣東·廣州 510627；4. 廣州市華南自然資源科學技術研究院，廣東·廣州 510640；5. 廣東省土地利用與整治重點實驗室，廣東·廣州 510642；6. 廣東省土地信息工程技術研究中心，廣東·廣州 510642；7. 自然資源部建設用地再開發重點實驗室，廣東·廣州 510642；8. 美國南伊利諾伊大學地理與資源環境系，美國伊利諾伊·卡本代爾 62901）

工業用地的供應關系到國民經濟發展的穩定和產業結構的調整［1］。伴隨著快速的工業化和城市化進程，工業用地需求不斷增加。當前，我國工業用地占建設用地供應的比例較高，且供應量不斷增長［2］，與此同時，工業用地需求增加和用地浪費并存的矛盾日益凸顯，尤其是開發區的工業用地管理粗放已經成為限制社會經濟可持續發展的不利因素［3］。在當前高質量發展的背景下，開展工業用地供應問題研究，為提高工業用地效率，提供對策依據已成為土地管理的重要研究課題。

近年來，國內外學者從不同角度探討了工業用地管理問題。國外學者主要從工業用地利用［4-5］、企業年期［6-7］、供應模式［8-9］、監管［10-12］及產城融合［13-14］等方面進行了研究，其產業理論以及對產業發展研究的最終結果都和城市產業融合協調發展、提升土地利用率以及提高人民生活水平相關。而國內研究多與中國工業用地實際情況相關，主要包括從工業用地出讓制度［15-17］、政府行為［18-19］、工業用地利用情況［20-25］及新型城鎮化［26-27］等方面進行了研究。已有研究主要以分析宏觀的工業用地市場為主，較少涉及地方工業用地供應問題，特別是關于政策制度的深入討論和典型區域的研究更為缺乏。本文嘗試運用社會經濟與制度環境—資源利用—管理系統三層次分析框架，選擇產業引進、城市化發展面臨更多挑戰的次發達城市開發區——清遠市高新區為例研究工業用地供應管理問題，對于探索工業用地供應管理的政策創新具有重要的意義。

1 理論分析框架

制度分析理論主要研究的是制度何以產生以及如何運作等問題，探討制度與群體行為、組織管理、變遷路徑、影響因素等之間的關系，分析其中的內在邏輯與深層原因并得出解決對策，這是其主要的理論內容。制度分析理論應用較為廣泛，隨著該理論不斷發展衍生出其子理論，但各子理論之間的制度分析框架也具有明顯差異。例如，威廉姆森四層次框架提供了一個新的資源配置的管理學、社會學和經濟學的分析邏輯方法，其核心在于實現區域人、地、物的資源優化配置。威廉姆森將社會分析劃分為四個層次，自下而上依次為資源配置、治理結構、制度環境和社會基礎［28］。奧斯特羅姆SES分析框架開發了分析社會與生態之間互動的社會生態系統的，該診斷社會生態系統的分析框架由資源系統、資源單位、治理系統和使用者組成。

本文借鑒威廉姆森四層次社會分析框架和奧斯特羅姆的SES分析框架，嘗試構建社會經濟與制度環境—資源利用—管理系統三層次分析框架，為工業用地供應管理問題提供分析工具。該分析框架子系統構成要素分別為：

（1）社會經濟與制度環境：制度背景包括社會經濟政策、環境政策、土地制度。這一層次對整個系統來說非常重要，是管理系統的基礎，且短期內不會發生大的改變。

（2）資源利用：主要指工業用地的供應與利用情況，可以用土地利用現狀、土地出讓面積、土地出讓價格、出讓年限、產業類型、閑置土地情況等指標描述。這一層次受社會經濟與制度環境和管理系統的影響較大，且變化較頻繁。

（3）管理系統：指行政主管部門對資源配置使用進行干預的措施，可從管理主體和管理機制兩方面進行分析。這一層次的制度結構可針對區域特征進行設置，常常隨著社會發展不斷變化以適應發展趨勢，有關實證管理理論和土地供應制度等方面的研究多集中在這一層次。

2 清遠市高新區工業用地供應的社會經濟與制度環境

2.1 清遠市高新區概況

清遠市高新區地處市區南端，2015年9月經國務院批準升級為國家高新區。轄區總面積97.6km2，南與廣州市花都區接壤，與珠三角核心區緊密相鄰。截至2017年底，清遠市高新區完成工業總產值累計321.34億元，同比增長5.9%；完成工業增加值70.42億元，同比增長3.6%；完成工業（物流）企業固定資產投資總額57.2億元，同比增長7.8%。二、三產業稅收總額共22.50億元，工業（物流）企業總收入共942.46億元，工業（物流）企業稅收總額20.52億元，高新技術產業總收入130.22億元，高新技術產業稅收總額3.41億元。

2.2 工業用地供應管理的社會經濟環境

以往清遠高新區的發展模式是主要依靠吸引外貿，隨著我國社會經濟結構轉型升級和外部國際環境的壓力增大，在城市與土地管理領域，新型城鎮化發展與產城融合深刻影響了開發區發展定位與工業用地供應政策導向的轉變，主要表現為：第一，轉型發展目標影響著企業用地標準，在引入企業的同時應制定用地要求、產業導向和土地價格標準，以保證高質量招商引資；第二，開發區產業結構轉型升級，需政府制定高標準產業招商要求；第三，轉型發展背景下有著更完善的工業用地補貼政策，可利用工業發展專項資金政策扶持高新技術企業，提高土地產出；第四，轉型發展影響著工業用地供應制度，在此背景下應努力完善工業用地供應制度，營造良好的營商環境。

2.3 工業用地供應管理的制度環境

國家及清遠市高新區政策的演變雖然具有特定的歷史性和局限性，但不同時期的政策對于引導和規范開發區的發展具有積極的作用。清遠市高新區的經濟與環境政策主要分為了三個重要階段，首先是以經濟發展為主的快速發展期（1991～2002年），該階段特點是以土地出讓金和稅收的減免為主要優惠條件進行招商引資。其次是綠色發展為主的清理整頓期（2002～2014年），此階段主要著重強調“綠色發展”。清遠高新區依據主導產業發展規劃和中心城區擴容提質的要求，目前已成為設施設備完善、環境良好、性能齊全的產業發展平臺。因行政管理體制和投資政策不斷完善，所以開發區的產業集聚能力和競爭力得到了提升，為區域產業轉型升級奠定了基礎。最后是產業升級為主的轉型發展期（2014年至今），此階段總體目標為，提出要強化供地政策，嚴控產業準入，引導土地立體開發，以此來優化產業布局和促進土地集約利用。

隨著社會經濟的發展，我國的土地供應制度越來越完善。自1978年改革開發以來，根據政府出讓工業用地的方式和市場參與程度可以分為劃撥、協議、招標、掛牌和拍賣四種方式。在1987年以前，我國出讓工業用地采取的方式是行政劃撥，特點是工業項目審批不嚴格，沒有對其規模、類型、效益等進行限制；在1988～2006年，協議出讓是我國出讓工業用地采取的主要方式。1990年隨著《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55號）的提出，自此全面結束了無償、無限期、無流動的國有土地使用制度。從2007年至今，市場化程度較高的招標、掛牌和拍賣形式成為此時出讓工業用地的主要方式。由于現行工業用地招拍掛供應表現出難以適應復雜的社會經濟發展的要求，為優化工業用地的市場化配置，提高工業用地利用效率，國土資源部發布《節約集約利用土地規定》，提出要堅持市場配置資源的決定性作用，采取先租后讓、縮短出讓年期等途徑創新工業用地供應方式。2015年，國土資源部等六部委印發了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，在現行的土地出讓政策基礎上鼓勵以租賃、先租后讓和租讓結合的差別化供地方式。

3 工業用地供應與土地利用特征

3.1 工業用地供應特征

（1）工業用地出讓面積占比高

據調查統計，清遠市高新區2014～2018年國有建設用地出讓累計123宗，出讓總面積563.61公頃，其中工業用地累計出讓85宗，共計325.96公頃，占比高達58.83%。分年度來看，2014～2018年年平均供應比例達到57.83%。其中，2016年供應比例最高，達到了出讓總面積的100%；2015年供應比例最低為22.38%，也是唯一低于50%的一年，主要因為該年度供應了115公頃土地給高新區國有公司作為融資土地。詳見表1。

（2）工業用地出讓價格偏低

根據統計數據，清遠市高新區2014～2018年建設用地累計成交總價317342.56萬元，其中工業用地累計成交總價108873.07萬元。需要說明的是，由于2014～2015年清遠市高新區引入了一個以研發、行政辦公、企業孵化為主體的大型產城融合項目，該項目總面積44.55公頃，土地均價435.56萬元/公頃，提高了工業單價，考慮該項目非純工業用地，如僅僅以傳統工業用地地價統計，需剔除后進行價格修正。原始與修正的工業用地出讓價格詳見表2。

表1 清遠市高新區2014～2018年工業用地出讓面積Table 1 Industrial land transfer area of Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

表2 清遠市高新區2014～2018年工業用地出讓價格Table 2 Transfer price of industrial land in Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

可見，清遠市高新區2014至2018年出讓的工業用地面積占出讓總面積近60%，但工業用地成交總額占比僅34.31%，平均均價為317.73萬元/公頃，工業用地成交均價普遍較低。對比2014年出讓的產城融合項目，即使2018年的土地均價仍只有其均價的86%，對比清遠市高新區的土地二級市場，工業用地成交價基本在900～1200萬元/公頃，因此，土地價格還有上升的空間。

（3）工業用地出讓年限單一，且均為最高年限

根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，工業用地土地使用權出讓最高年限為50年。近年來，雖全國各地區都有出臺相關文件，鼓勵積極推行工業用地先租后讓、彈性出讓等制度，但相應的租金收費、評估標準和土地到期后如何延期等配套措施不完善，且企業的意愿不足。因此，清遠市高新區目前工業用地出讓年期仍全部為50年。

（4）工業用地的產業類型偏傳統工業

調查統計，清遠市高新區2014至2018年期間供應工業用地共計85 宗。其中，比例最大的塑料制品業16宗，占工業用地供應總數的18.82%，鋁冶煉及化學原料及化學制品制造業1宗，占工業用地供應總數的占16.47%，詳見圖1。

圖1 清遠市高新區2014～2018年供應工業用地產業類型Fig.1 Industrial types of industrial land supply in Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

3.2 工業用地利用特征

（1）批而未供土地中用地比例失衡

根據統計，清遠市高新區批而未供土地共計191.94公頃（詳見圖2），工業用地占42.00%，約80.61公頃；商服用地占比12.71%及住宅用地占比34.58%，合計占比47.29%，比例較為相近。但根據土地出讓情況，近5年都未有商業或住宅用地掛牌，目前已供應的商服用地基本為工業用地改變使用條件，而工業用地年均供應65.19公頃，2018年清遠市下達高新區年度農用地轉建設用地指標約27公頃，且逐年遞減，按照目前的土地儲備，2年后清遠市高新區將面臨無地可供的窘迫狀況。

圖2 批而未供土地中工業用地占比情況Fig.2 Proportion of industrial land in approved but not provided land

（2）工業用地超期未開竣工情況嚴重

按照廣東省國土資源廳要求，清遠市高新區已利用土地動態監測與監管系統開展土地利用巡查工作。合同簽訂、土地出讓金繳納、交地確認及閑置土地處置工作均需要在系統錄入，這一措施完善并統籌了工業用地開發利用和批后監管工作，起到了防止土地閑置、企業不按規定改變土地使用條件的效果，但是監管作用不夠明顯。在對清遠市高新區選取的2014至2018年期間出讓的85宗工業用地進行開、竣工和生產情況調查顯示，已開工投產的有47宗，共188.12公頃；超期未開竣工土地31宗，共116.4公頃，超期未開竣工比例合計達35.71%。如圖3所示。

（3）閑置土地現象嚴重

圖3 清遠市高新區工業用地開竣工情況Fig. 3 Construction and completion of industrial land in Qingyuan high tech Zone

自2016年廣東省在全省范圍內開展加快批而未供和閑置土地專項整治行動以來，清遠市高新區共處置閑置土地38宗。其中，2017年14宗，2018年17宗，2019年7宗。根據統計，清遠市高新區已認定的38宗閑置土地全部認定為因政府原因造成動工開發延遲，采取簽訂補充合同，重新約定開竣工時間及違約責任的方式延長動工開發期限。而對于超期未動工企業，整個清遠市尚未有收取土地閑置費案例。

3.3 工業用地供應存在的問題

（1）工業用地盤活利用、轉型升級難度大

主要表現為：第一，工業用地盤活動力不足。清遠市企業平均壽命僅5.9年，其中生命周期最長的國有企業平均9.3年，遠低于工業用地使用年限，使得低效或停產企業大量存在，但又未能制定合適的政策讓企業有一個切實有效的退出機制。與此同時，當前許多高新技術企業爭相入園，或部分成長型企業急需擴產擴地，可直接使用的土地已非常有限。這就導致在建設用地指標逐漸縮減的情況下，大量停產或低效利用的土地被企業占用，而轉型升級的高科技企業卻面臨土地供應短缺的局面。第二，閑置用地多發。目前清遠市高新區有自持土地且停產企業約8家，總用地面積83.33公頃，相當于近5年年均工業用地供應量65公頃的1.27倍。還有更多企業或是產出低效或是產能過剩，處于低效生產或半停產狀態，這都造成的土地資源的閑置浪費。此外停產企業一心只想高價轉讓土地或囤地等待土地升值，使得企業低效用地回收困難重重。

（2）工業用地結構未跟上產業結構調整步伐

造成此現象主要有以下三點原因：第一，用地結構不合理，工業用地占比過高。近5年，清遠市高新區城鎮工業用地占比不降反增，平均每年供應65.2公頃，反映用地結構未跟上產業結構調整步伐，經濟增長還是主要依靠用地數量擴張的方式。隨著新土地管理法實施，未來還會釋放大量集體經營性建設用地入市，存量工業用地總規模將進一步擴充。第二，產城分離，生活配套設施不足。清遠市高新區位于清遠的郊區，但距離主城區不遠，作為聚集產業的功能區，早期清遠市高新區利用城區的公共服務設施作為配套，園區員工居住和工作分別在不同的區域，它的生活功能必須利用城市生活配套才能實現。盡管該模式在清遠市高新區啟動階段起到了至關重要的作用，可是隨著高新區的不斷發展，弊端逐漸顯現。例如，因過于重視工業項目的發展，忽視了非生產領域的建設，導致高新區內城市功能發育不全，生活性服務設施配套不足等問題。第三，以傳統工業項目為主，缺乏創新型產業用地。據調查統計，清遠市高新區2014至2018年期間供應工業用地中比例最大的塑料制品業及化學制品制造業，均屬傳統工業項目，且存在一定的環保風險，對企業環保要求較高。

（3）工業用地處置難

造成此現象主要有兩點原因：第一，出臺合同監管難。清遠市高新區結合省定標準和自身定位，提高工業用地項目入區標準，出臺《清遠經濟開發區項目準入管理暫行辦法》（清府辦［2012］15號），要求入園企業投資強度不低于4800萬元/公頃，投產兩年后年產值（營業收入）不低于9750萬元/公頃，年稅收不低于375萬元/公頃等。盡管政策在不斷完善，在執行時卻不嚴格，拿地后卻不依合同執行的現象時有發生。第二，閑置認定處置難。《閑置土地處置辦法》明確，土地使用權人超過合同約定動工時間滿一年或已動工開發但開工面積占總用地面積不足1/3，或已投資額少于總投資額的25%及中止開發建設滿一年的國有建設用地，均可認定為閑置土地。但在實際進行閑置土地處置時，時常因投資額度難統計、動工面積難確定等實際問題，無法對閑置土地進行處理。

4 工業用地供應的管理困境與原因分析

目前高新區的工業用地在用地制度和批后監管等方面存在諸多問題，因此，轉變管理思想，充分考慮高新區政府的主觀能動性，分析困境產生的原因，是實現管理水平升級的重要途徑。

4.1 政策目標導向偏差

1986年《中華人民共和國土地管理法》和1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》實施后，為地方政府的土地出讓創造了條件。1994年的分稅制改革后，中央政府不再參與土地出讓權益的分配，土地出讓金全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關聯進一步提升，因此現行的土地產權制度給予了地方政府對土地的實質控制權。土地已經成為了招商手段，商業用地出讓可獲取高額的土地出讓金，但畢竟屬于短期收入。而工業項目能產生持續的稅收，所以即使工業用地出讓收益不高，甚至低于開發成本出讓，政府也可以通過未來的工業稅收及提高商住用地的地價來彌補。因此，高新區政府在做出工業及商住用地的出讓決策時，往往存在提升商住用地價格、壓低工業用地價格的現象。高新區以低價出讓工業用地用于招商引資，可以間接地推動經濟增長，因此相比直接收取土地出讓金，政府更傾向于利用土地引資，雖然能完成招商引資指標，但土地使用效率及產出效率卻差強人意。

4.2 政策執行裁量權不當

據實地調研可知，一方面，政府出讓合同簽訂隨意性過大，合同約定和履行不規范，交地條件不成熟，導致監管存在灰色地帶，土地歷史遺留問題較多。清遠市高新區政府在簽訂招商引資合同時對投資強度等指標要求審核較嚴格，但對于土地利用指標的約定卻常常缺失，且合同草擬階段缺乏國土、規劃等部門的參與，一般也未經法律專業人士審核，因此合同條款經常沒有明確土地開發標準、違約責任等情況，相關部門無法在后期的監管過程中利用土地出讓合同有效約束用地企業的違約行為。另一方面，政府批后監管自由裁量權過大，缺乏正確的監管理念，缺乏倒逼機制，也會出現出讓合同監管效力不佳的現象。土地利用批后監管，是土地資源利用管理過程中非常重要的一環。土地出讓審批屬于政府重大事件，應出臺一系列可行的、完善的批后監管流程和標準，然而實際情況卻相反，由于自由裁量權過大，使得出讓合同監管效力不佳，違約條款沒有威懾性。

4.3 配套制度缺失

主要表現為產業配套制度不完善和土地收回流程缺失。第一，清遠尚未出臺新型產業、彈性出讓、土地租賃相關配套政策，按照原有的產業分類，引入的新型產業用地需要按照商服用地或科研用地落實土地用途，土地價格相差較大，無法按新型產業用地享受政策優惠，且出讓年期過長有可能阻礙了高新區的城市規劃變更和產業升級，過短則會影響企業進入園區生產的信心。第二，由于土地收回流程相關制度缺乏，企業就會針對此情況拒絕政府提出的土地回收方案，導致收回土地難度加大。

5 結論與對策建議

基于清遠市高新區2014～2018年度土地變更調查數據，對轉型時期下的清遠市高新區工業用地供應的現狀進行分析，并對高新區工業用地供應管理中存在的問題進行了總結。主要結論如下：（1）清遠市高新區工業用地供應存在工業用地出讓年限過長、價格低導致工業用地盤活利用、轉型升級難度大；供應總體規模大，用地結構未跟上產業結構調整步伐；工業用地供后監管難等問題。（2）應從推進土地行政管理體制改革、完善土地監管政策、優化工業用地規劃管理制度等方面完善高新區工業用地供應管理。

結合本文的研究，為進一步優化清遠市高新區工業用地供應結構，推動高新區工業用地管理系統不斷優化發展，建議未來采取以下措施：（1）推進土地行政管理體制改革。確立政府負責監督土地市場的定位和責任，要求政府工作人員主動接受公眾監督，為土地資源管理機構和部門編制權力清單，明確劃分職責和職能。（2）完善清遠市高新區績效考評體系及監督機制。科學設計考評體系，建立合理的獎懲制度，對高效集約利用土地的行為予以獎勵。（3）推動清遠市高新區土地利用管理從政府管理走向社會治理。堅持信息公開的原則，利用和管理土地的結果作為對高新區政府進行政績考核的重要指標，定期呈報工作結果至同級人大接受審議。（4）完善土地監管政策。優化構建閑置、低效用地獎懲機制，加強工業項目聯合監管。（5）優化工業用地規劃管理制度。合理調整供應規模與地價，科學設置高新區功能布局和開發時序，鼓勵工業用地彈性年期出讓，加強產業用地供需對接，引進創新產業用地，建立靈活的政策激勵機制，促進存量用地盤活利用，劃定工業用地控制線。