整體政府視角下機(jī)構(gòu)改革后政府部門間協(xié)同研究

摘要：2018年，中央開啟了新一輪自上而下的機(jī)構(gòu)改革，賦予了司法行政部門更加重大的政治責(zé)任和新的歷史使命，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合重新組建司法部，把中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，省市地方參照?qǐng)?zhí)行。本文從整體政府角度出發(fā)，立足于地方政府法制辦和司法局職能調(diào)整的實(shí)踐，探討司法行政部門在職能調(diào)整后存在的問題、原因，并提出提升政府間協(xié)同的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：整體政府;機(jī)構(gòu)改革;協(xié)同;司法行政部門

一、引言

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，確定了新一輪機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本思路、重點(diǎn)任務(wù)與戰(zhàn)略步驟，由此拉開了我國(guó)自上而下的機(jī)構(gòu)改革序幕。[1]本輪改革中，黨中央從全面依法治國(guó)的全局和戰(zhàn)略高度，賦予了司法部更加重大的政治責(zé)任和新的歷史使命，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合重新組建司法部，把中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部。[2]自上而下改革具體到地方政府，司法行政部門在完成職能轉(zhuǎn)變后，如何與政府部門強(qiáng)化協(xié)同，構(gòu)建“最佳”模式的“整體政府”，進(jìn)而推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是本文探討的重點(diǎn)。

二、整體政府理論及分析框架

（一）整體政府理論

整體政府理論由英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯提出，主張以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以整合、協(xié)調(diào)和責(zé)任為治理機(jī)制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個(gè)方面，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題，進(jìn)行有機(jī)整合與協(xié)調(diào)，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙、非分離的整體性政府公共服務(wù)。[3]

（二）分析框架

整體政府理論被西方諸多國(guó)家運(yùn)用于實(shí)踐探索，取得了明顯效果。英國(guó)學(xué)者湯姆·林從實(shí)用主義類型學(xué)出發(fā)，在總結(jié)西方各國(guó)整體政府建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，歸納了整體政府建設(shè)“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)維度的“最佳”實(shí)踐模式。“內(nèi)”指創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，通過組織內(nèi)部合作，在新的組織文化、價(jià)值觀念、信息管理、人員培訓(xùn)等方面實(shí)現(xiàn)聯(lián)合;“外”指創(chuàng)新工作方式，通過組織之間合作，在聯(lián)合團(tuán)隊(duì)建設(shè)、融合性結(jié)構(gòu)、分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合;“上”指創(chuàng)新責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制，通過由上而下設(shè)定組織目標(biāo)，并對(duì)上承擔(dān)責(zé)任，以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合;“下”指創(chuàng)新服務(wù)方式，以滿足公眾需要為服務(wù)宗旨，讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過程，通過聯(lián)合磋商、“一站式服務(wù)”、公眾參與等方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)合。這種實(shí)踐模式是從主體角度進(jìn)行的總結(jié)。[4]

三、整體政府視角下的部門協(xié)同實(shí)踐——基于J市X區(qū)政府法制辦和司法局職能調(diào)整

（一）J市X區(qū)機(jī)構(gòu)改革背景

1、機(jī)構(gòu)方面：2019年1月，J市X區(qū)委制定《J市X區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），對(duì)全區(qū)深化機(jī)構(gòu)改革工作進(jìn)行部署。《方案》調(diào)整優(yōu)化區(qū)級(jí)黨政機(jī)構(gòu)和職能，將區(qū)委建設(shè)法治X區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)，作為區(qū)委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)辦公室設(shè)在區(qū)司法局。重新組建區(qū)司法局，將區(qū)司法局、區(qū)政府法制辦公室（區(qū)行政復(fù)議局）的職責(zé)整合，作為區(qū)政府工作部門，不再保留區(qū)政府法制辦公室。

2、人員方面：機(jī)構(gòu)改革后，原區(qū)政府法制辦副主任及下設(shè)法制科科長(zhǎng)轉(zhuǎn)隸至區(qū)司法局，從事行政復(fù)議與法制工作。

3、職能方面：司法局調(diào)整后的工作職責(zé)被賦予了“一個(gè)統(tǒng)籌、四個(gè)職能”的新內(nèi)涵，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治區(qū)，全面履行政府法律事務(wù)、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督、刑事執(zhí)行和公共法律服務(wù)四大職能。其中涉及到職能移轉(zhuǎn)的為區(qū)政府法制辦承擔(dān)的規(guī)范性文件合法性審核、報(bào)送備案審查、管理等職能及行政復(fù)議案件辦理職能劃轉(zhuǎn)至區(qū)司法局。

4、機(jī)制考核方面：機(jī)構(gòu)改革后，2019年市委依法治市辦將規(guī)范性文件因內(nèi)容違法或超越法定職權(quán)被糾錯(cuò)的、未按程序制定被通報(bào)、報(bào)備等情形予以考核扣分，并將責(zé)任單位落實(shí)為司法局。2020年，市委依法治市辦修改了考核標(biāo)準(zhǔn)，增加了法治建設(shè)納入巡視巡察工作推進(jìn)情況的考核標(biāo)準(zhǔn);在規(guī)范性文件方面，將行政規(guī)范性文件管理作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核、備案審查、建議審查等情形予以扣分，并將責(zé)任落實(shí)為司法局。此外，增加了創(chuàng)建省級(jí)法治政府建設(shè)示范單位等加分項(xiàng)。

（二）機(jī)構(gòu)改革后部門間協(xié)同存在的問題

1、內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)作不暢。主要體現(xiàn)為以往由區(qū)政府法制辦承擔(dān)的規(guī)范性文件合法性審核職能在劃轉(zhuǎn)至區(qū)司法局后，由于人員轉(zhuǎn)隸、銜接不及時(shí)等導(dǎo)致在審查、發(fā)布、報(bào)備等環(huán)節(jié)均出現(xiàn)遺漏或不及時(shí)問題。2019年，政府全年向人大常委會(huì)報(bào)送規(guī)范性文件數(shù)量下降30%。2020年上半年，政府辦分管領(lǐng)導(dǎo)和科室負(fù)責(zé)人變動(dòng)后，政府報(bào)送規(guī)范性文件數(shù)量再次急劇下降。對(duì)此，司法局表示其無(wú)法了解政府的全部規(guī)范性文件，而政府辦認(rèn)為該職能已劃轉(zhuǎn)至司法局，具體應(yīng)由司法局負(fù)責(zé)。

2、外源協(xié)調(diào)動(dòng)力不足。機(jī)構(gòu)改革后，針對(duì)政府辦和司法局在規(guī)范性文件的報(bào)送、管理上不力的問題，區(qū)人大常委會(huì)采取了多種督促方式，包括與該項(xiàng)工作負(fù)責(zé)人溝通，與政府辦召開座談會(huì)，通過人大主任會(huì)議專題聽取該項(xiàng)工作，要求政府辦開展自查等，但人大的監(jiān)督對(duì)推動(dòng)區(qū)政府辦和區(qū)司法局的協(xié)作明顯動(dòng)力不足，成效一般。

3、激勵(lì)機(jī)制不健全。從J市對(duì)縣（市、區(qū)）考核標(biāo)準(zhǔn)的變化可以看出，目前的考核仍存在不夠合理的方面。如考核內(nèi)容主要是條塊式，僅關(guān)注績(jī)效，而忽視了部門之間協(xié)同這一重要過程。具體到涉及職能調(diào)整的考核項(xiàng)，如法治建設(shè)納入巡察工作推進(jìn)情況過于宏觀，在實(shí)踐中難以操作把握;雖在機(jī)構(gòu)改革后將規(guī)范性文件管理納入考核，但責(zé)任單位僅落實(shí)為司法局，缺乏人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)此的監(jiān)督;加分內(nèi)容較少，正向激勵(lì)作用不足。以上不足均無(wú)法引起政府對(duì)相關(guān)職能的重視，也就無(wú)法激勵(lì)部門之間在相關(guān)職能上的協(xié)作。

4、公眾參與協(xié)商不足。公眾參與是服務(wù)型政府的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，部門間合作共治和協(xié)同治理，能夠優(yōu)化公共服務(wù)，為人民群眾提供更多便利。規(guī)范性文件是行政管理的重要依據(jù)，涉及到公民的權(quán)利與義務(wù)，目前公眾參與政府部門間協(xié)作共同決策的程度顯然不足，如規(guī)范性文件的制定主要采取政府內(nèi)部研討、參照上位法規(guī)定等“閉門造車”方式，缺乏聽證會(huì)、座談會(huì)等公眾參與方式，顯然不利于提升決策的科學(xué)民主水平，進(jìn)而影響行政相對(duì)人的利益，不利于政府公信力的構(gòu)建。

（三）原因剖析

1、思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。J市X區(qū)機(jī)構(gòu)改革后，原區(qū)政府法制辦副主任及下設(shè)法制科科長(zhǎng)轉(zhuǎn)隸至區(qū)司法局，從事行政復(fù)議與法制工作。對(duì)區(qū)政府辦來(lái)說(shuō)，法制辦職能已全部劃轉(zhuǎn)至司法局，主觀上對(duì)涉及該項(xiàng)職能的工作存在“與我無(wú)關(guān)”的思想，并且由于人員調(diào)整頻繁，造成政府無(wú)專人與司法局對(duì)接該項(xiàng)工作，政府出臺(tái)的文件無(wú)法全部、及時(shí)地移送司法局審查。事實(shí)上，政府辦仍需承擔(dān)規(guī)范性文件管理工作，而司法局承擔(dān)具體的合法性審核、備案等工作。

2、組織機(jī)構(gòu)不對(duì)等。也就是部門間地位不對(duì)等，政府法制辦過去隸屬于政府，“背靠大樹好乘涼”，如今劃轉(zhuǎn)至司法局后，變成政府的下屬部門，身份地位“有所下降”。具體表現(xiàn)在，機(jī)構(gòu)改革之前，政府法制辦以該級(jí)人民政府的名義對(duì)下屬部門制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，此時(shí)的審查是基于上下級(jí)隸屬關(guān)系的層級(jí)監(jiān)督。而機(jī)構(gòu)改革之后，由司法行政機(jī)關(guān)審查同一級(jí)政府工作部門制定的行政規(guī)范性文件，此時(shí)的審查由改革前的上級(jí)部門轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的同級(jí)部門作出，地位的轉(zhuǎn)變大大影響了部門之間協(xié)作的積極性。

3、內(nèi)外利益不協(xié)同。政府部門雖然是公共部門，但也有自利性，也會(huì)計(jì)算利益得失，不同部門之間的利益關(guān)系是政府部門壁壘的最重要原因。[5]一是部門之間利益不協(xié)同，機(jī)構(gòu)改革前，法制辦因隸屬于政府，與政府辦具有利益共同性，而機(jī)構(gòu)改革后，司法行政部門被賦予了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治區(qū)的職能，既要作為政府的下屬部門，又要高站位地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，其部門利益和其他同級(jí)行政部門的利益之間，和政府的無(wú)私利性之間的平衡具有挑戰(zhàn)性，而現(xiàn)行的考核機(jī)制也導(dǎo)致部門間以各自利益為陣，不利于協(xié)作;二是與權(quán)力機(jī)關(guān)利益不協(xié)同，我國(guó)《憲法》規(guī)定了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府行使監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)督主體與被監(jiān)督對(duì)象本身存在利益不協(xié)同，尤其是長(zhǎng)期以來(lái)，人大對(duì)政府的監(jiān)督方式較為溫和，因而監(jiān)督力度不足。三是與群眾利益不協(xié)同，政府部門的自利性使得部門利益凌駕于公共利益之上，在共同協(xié)作決策的過程中對(duì)關(guān)系到部門自身利益的核心信息，往往不愿意公開，或不愿群眾參與。

四、提升政府間協(xié)同的發(fā)展路徑

（一）內(nèi)部整合——完善組織結(jié)構(gòu)、人員管理協(xié)同。司法局要充分發(fā)揮區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)作為區(qū)委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位和作用，增強(qiáng)黨委、政府凝聚力。樹立合作理念，加強(qiáng)對(duì)人員管理，倡導(dǎo)團(tuán)隊(duì)意識(shí)，塑造協(xié)作、互助理念，促進(jìn)政府各部門優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)一致，提升組織凝聚力。[6]加強(qiáng)信息互通，政府不同層級(jí)、不同部門之間要打破信息壁壘，增進(jìn)協(xié)調(diào)溝通，以洽談、聯(lián)席、信息共享等形式增進(jìn)協(xié)同合作，使得政令通達(dá)，施政有力，保障組織和運(yùn)行機(jī)制。[7]

（二）外部整合——推動(dòng)各類監(jiān)督貫通協(xié)同。實(shí)施行政有效層級(jí)監(jiān)督監(jiān)管，加強(qiáng)上下級(jí)行政部門的監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、人大、輿論等監(jiān)督。如可以參照J(rèn)市H縣做法，加強(qiáng)區(qū)委巡察組對(duì)規(guī)范性文件管理的監(jiān)督。加強(qiáng)人大對(duì)政府的監(jiān)督力度，充分利用專題詢問、特定問題調(diào)查等“剛性”手段，推動(dòng)政府依法行政。加強(qiáng)社會(huì)力量的監(jiān)督，加大政府信息公開。

（三）“上”部整合——加強(qiáng)考核機(jī)制平衡協(xié)同。西方國(guó)家對(duì)整體政府改革的研究和實(shí)踐表明，部門利益是客觀存在的，只要有分工、有部門邊界，它就永遠(yuǎn)存在，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行根除。[8]因而，必須完善考核機(jī)制，讓部門利益與公共利益最大限度地接近平衡，實(shí)現(xiàn)整體利益對(duì)部門利益的消解。要通過細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)職責(zé)、督察工作機(jī)制等具體規(guī)定，合理設(shè)置責(zé)任單位，增加正向激勵(lì)措施，進(jìn)一步平衡部門間利益，發(fā)揮考核倒逼部門協(xié)作的作用。此外，可以將部門協(xié)同列入考核標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)部門推諉扯皮、協(xié)作不力等情形予以扣分，對(duì)部門協(xié)作達(dá)成的機(jī)制、創(chuàng)建的項(xiàng)目從成效性上賦予加分，推動(dòng)部門間協(xié)作。

（四）“下”部整合——拓展多元化協(xié)商主體。一方面，政府要提升依法行政決策能力，嚴(yán)格落實(shí)《重大行政決策程序暫行條例》，優(yōu)化公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，完善政府法律顧問、公職律師履職、激勵(lì)和保障機(jī)制，推動(dòng)法律顧問事前介入、事中參與。[9]另一方面，要拓展多平臺(tái)建設(shè)，通過職務(wù)代表進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站、官方公眾號(hào)、網(wǎng)站、政務(wù)APP等多種方式聽取民眾的意見建議，促使公眾與政府決策相互作用，相互影響，以“整體主義觀”推進(jìn)部門間協(xié)同。

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作者簡(jiǎn)介：

舒閱（1988—），女，浙江嘉興人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 舒閱