疾控中心政府采購內部控制體系建設研究
——以S省疾控中心為例

王越，沈暉，張靈麟，鄒瓊

四川省疾病預防控制中心，四川 成都 610041

隨著經濟社會發展以及人民群眾對政府行政權力的監督，公共部門勢必要加強內部控制管理。作為使用財政資金從事公共衛生服務、提供公共衛生產品的疾控中心，在政府采購活動中，應將內部控制管理貫穿于政府采購執行與監管的全流程和環節，有效防范舞弊和預防腐敗，對提升財政資金使用效益、組織管理水平和公共衛生服務水平有重要意義。

1 疾控中心政府采購內部控制概念

疾控中心政府采購是根據單位發展規劃、疾控職能履行，合法合規地使用財政資金，購買用于滿足公共衛生服務和機構運轉所需的貨物、工程和服務的行為。政府采購活動由需求部門、采購部門、資產部門和財務部門等共同歷經預算編制、計劃管理、采購實施、合同簽訂、驗收與付款、檔案管理、質疑投訴的流程，構成政府采購業務[1]。疾控中心政府采購業務內容主要分為兩部分，一是履行職能職責、滿足公共衛生服務的采購，包括醫療/實驗室儀器設備、試劑、耗材、疫苗、藥品等貨物采購、健康教育宣傳服務等，二是保障單位日常工作的采購，包括辦公設備、家具、車輛等貨物采購，房屋修繕，物業服務等。

疾控中心政府采購內部控制是為實現疾控中心管理目的和滿足疾控中心職能履行，依據采購法律法規、規章制度，結合疾控中心管理的特點和要求制定的、全員參與的、保障財政資金安全、規范政府采購管理活動的制度、措施和程序的總和。

2 S省疾病預防控制中心政府采購內部控制的現狀分析

因疾控中心工作領域廣、專業條線多、工作屬性特殊[2]，導致政府采購品種多、數量大、涉及面廣、專業性較強。從已執行的政府采購項目看，S省疾病預防控制中心(以下簡稱“中心”)政府采購業務包括貨物類、工程類和服務類。

中心政府采購實行集中采購和分散采購相結合。除2020年針對新冠肺炎疫情防控緊急采購儀器設備、試劑耗材外，中心政府采購項目均委托采購代理機構實施。除了政府采購法認定的公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價方式，還有政府采購監督管理部門認定的商場直購、網上競價、批量集中采購方式。其中公開招標是中心進行政府采購的主要方式。

2.1 中心政府采購單位層面內部控制現狀

2.1.1 工作組織 成立并適時調整了內部控制工作領導小組，設置了內部控制的決策機構、執行部門和監督評價部門，明確各部門職能職責。其中，計劃財務處(以下簡稱“計財處”)負責牽頭采購業務控制工作，由采購工作管理辦公室(以下簡稱“采購辦”)承擔采購組織工作。采購辦掛靠在計財處。

2.1.2 機制建設 中心內控領導小組是內部控制管理的決策機構，按照民主集中原則、科學高效原則、責任追究原則，通過集體討論、民主集中或專業咨詢等方式對政府采購事項進行決策。完善采購管理制度。修訂《中心采購管理規定》，明確了采購辦、歸口部門、需求部門的職責及分工。關鍵崗位輪崗要求。在藥械設備采購、物資采購同一職位連續任職滿4年的，根據工作需要，進行交流輪崗。

2.1.3 人員管理 采購辦配備專人負責政府采購的組織工作，包括審核匯總各部門的采購計劃、辦理報批程序、組織需求論證、審核采購文件、組織采購評審活動、組織處理質疑投訴、歸檔采購資料。后勤處作為貨物類采購執行部門，擬定合同、組織需求部門進行驗收、申請資金支付。

2.1.4 風險評估 明確監審處作為風險評估牽頭部門，但未設立風險評估小組，也未建立風險定期評估機制。

2.1.5 信息管理 采購需求發起、各級審批均在OA系統中實現，列為政府采購項目的，在省財政系統進行備案后，進入政府采購程序。招標文件、答疑文件、成交公告、合同等采購文件，按要求在省政府采購網公布，信息披露均有責任人。但中心沒有建立采購管理系統，無法對政府采購計劃、論證材料、報批手續、合同信息、采購檔案等進行數據收集，不能形成完整的采購流程數據鏈。

2.2 中心政府采購業務層面內部控制現狀

2.2.1 業務預算與計劃管理 各部門報送年度采購需求計劃，相關歸口部門審核資產配置和預算，計財處按照經費來源和績效指標匯總審核預算。次年財政資金下達后，采購辦在規定時間內進行政府采購計劃備案，待省財政廳審批后，進入OA系統購置申請流程，相關部門和分管領導審批后執行。

2.2.2 實施管理 (1)政府采購方式控制。在政府采購計劃備案時，須選擇公開招標或非公開招標方式。在項目實施時，結合實際情況，采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價、商場直購、網上競價、批量集中采購等方式。(2)政府采購需求控制。涉及政府采購項目，需求部門編制技術參數，討論后簽字提交采購辦。采購辦組織需求論證，涉及特別大和需要進行進口論證的項目，委托代理機構抽取專家進行論證；其他項目由采購辦組織后勤處、需求部門等相關部門進行論證，監審處監督。(3)政府采購招投標控制。需求部門根據論證會意見修改招標文件，簽署招標文件確認函后報采購辦，采購辦提交代理機構發布招標公告。開標當日，監審處派員參與專家抽取及對評標過程簽署意見。評標結果公告發布后，發放中標/成交通知書。(4)政府采購合同控制。政府采購合同管理按中心《合同管理暫行規定》執行，實行分類管理，統一備案。

2.2.3 驗收管理 中心政府采購項目驗收環節中，對貨物類、工程類、服務類項目采取歸口管理方法。

2.2.4 質疑投訴 管理政府采購供應商質疑投訴依據政府采購供應商質疑處理辦法和投訴處理工作規程進行管理，采購辦負責接受采購過程中的各類質疑和投訴。

2.2.5 檔案管理 政府采購檔案分散于計財處、采購辦、后勤處、需求部門、歸口部門、辦公室等各部門，未進行統一收集和存檔。

3 中心政府采購內部控制存在的問題

3.1 單位層面存在的問題

3.1.1 未完全建立內部控制體系 中心雖成立了內部控制工作領導小組，也隨外部和內部環境變化，不斷修訂相應制度，但并未將內部控制工作作為整體要求，安排各部門梳理流程、細化控制目標、整合業務；未成立風險評估小組，未建立風險定期評估機制，也沒有設置風險評估崗位；另外，目前梳理的內部控制手冊只有涵蓋單位層面和業務層面的管理制度匯編，沒有從體系建設、風險評估與控制，預算、收支、政府采購、資產、合同和建設項目六個業務層面的控制范圍、目標、流程圖、風險及防控措施方面進行建立，沒有體現真正內部控制手冊的設計思想。

3.1.2 組織構架存在風險 采購辦設在計財處，計財處既負責采購的審核，又負責采購的組織，還負責采購的付款，未實現不相容的崗位(職位)相互分離，在政府采購業務活動中有較大風險。

3.1.3 采購信息體系不健全 從信息化建設上來看，OA系統中設置的采購流程僅涉及到采購計劃階段的部分內容，管理部門無法對整個政府采購業務環節進行全程控制[3]。

3.2 業務層面存在的問題

3.2.1 政府采購預算編制與計劃存在脫節的情況 《預算法》實施后，對預算編制批復下達的時效要求高，財政項目資金下達前編制預算時，大部分項目實施方案尚未下發，導致部門編制預算不準確，另外，部門編制預算時沒有充分開展市場調研。以上情況導致政府采購項目預算與實際有差距，將產生的問題轉移到采購實施階段，直接影響預算執行進度。

3.2.2 政府采購審批流程設計有缺陷 OA系統中，缺失工程類項目審批表單。目前裝修工程在OA系統中以《房屋維修維護申請單》的形式進行填報與審批，但該表單設置沒有采購辦審批流程，采購審批內部控制環節缺失，存在較大風險。

3.2.3 政府采購實施存在招標風險 需求論證過程中，對技術條款和商務條款考慮不全面。部門在編制技術條款時有漏洞，導致招標完成進入驗收環節，技術驗收結果與招投標文件有差異，與供應商開始漫長的扯皮、協商、談判；在政府采購過程中忽略售后條款的擬定，導致后期支出大量維修維護費用。

3.2.4 政府采購驗收制度不全面 未制定涉及貨物類、工程類、服務類較全面的履約驗收管理制度；對于采購人與使用人分離的采購項目，怎樣履約驗收、怎樣對使用人履約驗收工作進行監督檢查較為缺失。

3.2.5 政府采購檔案管理不夠規范 現有檔案管理制度中，沒有政府采購檔案管理的要求，其資料由各部門自行留存，一旦工作人員離崗，難以對整個項目進行監督、復查和評價。

3.3 監督與評價存在的問題

3.3.1 采購監督不全面 監審處一般參與政府采購需求論證，招標代理機構和評審專家抽取，開、評標環節的現場監督工作，未涉及對采購預算與計劃、采購合同簽訂與執行、履約驗收和采購檔案管理等環節的監督[4]。

3.3.2 評價主體缺位 計財處組織各部門根據各指標進行內部控制基礎性評價。由內部控制建設牽頭部門來執行評價，其獨立性勢必受到影響[5]。按照內部控制小組監督評價部門職能，應由監審處每年組織內部控制工作評價。

4 中心政府采購內部控制對策分析

4.1 中心政府采購內部控制單位層面控制改進措施

4.1.1 建立良好的內部控制環境 對領導、需求部門、歸口部門、采購部門實施分類培訓和教育。理解和掌握內部控制原理，明確具體操作的實施路徑和流程——告訴領導和流程執行者哪些是關鍵控制活動、為什么要控制這些風險、控制這些風險的關鍵點是什么。改進組織機構設置和人員，做到：采購辦獨立、人員定期調整輪崗。

4.1.2 完善風險評估機制 (1)成立風險評估小組。對經濟活動進行全面風險管理，并明確應履行的職責[6]。(2)建立風險評估流程。流程依次為：① 采用德菲爾法確定風險發生概率等級標準和風險影響程度標準；② 明確風險等級劃分標準，建立風險矩陣[7]；③ 根據風險描述制作風險評估表，由風險評估小組成員填寫，得出風險等級；④ 根據風險結果，設計完善內控環節以應對。(3)形成風險評估報告。通過風險評估調查結果，風險值對應相應風險等級，提示中心對哪些控制活動需要重點關注，哪些需要改良，哪些運行良好，哪些考慮風險規避、風險降低、風險轉移、風險承擔的策略[8]。將風險評估結果形成書面報告，作為政府采購內部控制問題整改的依據。

4.1.3 實現政府采購全流程數據管理 采購信息管理系統是政府采購內部控制的硬件支撐，能對政府采購各個環節進行有序管理[9]。采購信息管理系統的設計要與中心實際情況相結合，其流程設計的目標是建立貫穿政府采購全流程、涵蓋各部門的數據鏈。因采購預算和計劃的審批流程、支出費用報銷審批流程、合同審查備案審批流程均已在OA系統中設計和良好運行，資產驗收記錄也存于后勤管理信息系統，因此，采購信息管理系統可主要設計需求論證，招標文件審核，答疑回復，成交公告，供應商管理等環節和內容。在對采購信息管理系統進行設計時，要明確開放接口，實現與OA系統和后勤管理信息系統對接，形成貫穿政府采購業務全流程的數據鏈。

4.2 中心政府采購內部控制業務層面控制改進措施

4.2.1 改進預算與采購計劃管理 加強資產管理和預算管理的有效結合。加強資產入口管理，對于限額以上的儀器設備，依據資產的實物量、價值量及運行狀態等信息，由相關領域儀器設備專家對資產配置必要性、可行性和合理性進行科學論證，為預算編制提供可靠的依據。在需求總是大于資金的情況下，各部門按照專家評審后的清單，進行排序，避免預算編制時由于時間緊、預算有限，遺漏重要資產。各部門要另建儲備設備清單，避免因為突然下達項目資金，在緊急時間內隨意報送采購需求。部門在擬定需求時，要做好技術參數、品牌口碑、故障率等[10]市場調研。考慮單位財政資金的性質，加強對售后條款的重視，編寫合乎中心權益的商務條款。

4.2.2 優化采購審批流程 建立工程類采購項目申請和審批流程，加強重點環節管理，設計符合中心運行習慣的表單。

4.2.3 加強采購實施環節管理 需求部門在進行政府采購項目技術條款的編制中，要充分考慮現有市場產品和需求的匹配度，對于產品關鍵參數描述應準確、嚴謹。針對中心政府采購流程耗時長的項目，首先必須進行背景了解，追溯審查招投標流程，分析原因，再選擇是否更換采購方式，避免反復招標增加時間成本，影響后期執行。

4.2.4 優化履約驗收管理 建立涵蓋貨物類、工程類和服務類項目的《履約驗收管理辦法》，明確驗收程序和內容。對于采購人與使用人分離的采購項目，中心應在政府采購合同簽訂后，將合同副本和與驗收工作有關的資料送交使用人，并委托其按驗收工作程序和要求對政府采購項目進行驗收[11]。同時，作為采購主體，中心要不定期對使用人履約驗收工作進行監督檢查，做好監督記錄。

4.2.5 加強政府采購檔案管理 政府采購檔案包括整個采購業務中形成的文件材料。針對政府采購檔案管理要求，應完善中心檔案管理規定，建立政府采購檔案管理流程，由采購辦工作人員負責收集、整理、匯總、歸檔，按年度移交檔案室，由檔案室進行立卷，妥善保存政府采購文件15年。

4.3 完善評價與監督

4.3.1 明確部門職責 內部審計部門是對內部控制建立與實施情況進行監督檢查和自我評價的職能部門[12]。內部控制的建立、實施必須與內部監督、評價保持相對獨立，因此，監審處應履行內部監督、評價職能，其采購質疑投訴管理職責和評價工作不應再由計財處擔任。

4.3.2 實施監督檢查 內部監督可以有單位層面和業務層面監督、專項監督與日常監督[13]。在政府采購業務工作中，可以從政府采購預算和計劃、政府采購方式、政府采購招投標、信息披露等環節和方面實施監督檢查重點。

4.3.3 開展內控評價 內部控制評價是對內部控制的有效性進行全面評價。中心應隨內部控制發展的要求，通過設置評價指標、權重，對內部控制設計有效(建設情況)和執行有效(運行情況)進行有效性分析和自我評價[14]。根據綜合評價計算，得出結論，形成年度評價報告。

利益沖突無