疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的問(wèn)題與對(duì)策

朱細(xì)紅，周文紅，魏雄杰，劉生萍

宜春市疾病預(yù)防控制中心，江西 宜春 336000

績(jī)效考核最初出現(xiàn)在企業(yè)管理中，是企業(yè)運(yùn)用特定的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，對(duì)員工的工作行為、業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果對(duì)員工進(jìn)行正面引導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一種過(guò)程和方法。美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家早在20世紀(jì)初就開始績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐，并在20世紀(jì)70年代后廣泛應(yīng)用在政府和公共部門且得到蓬勃發(fā)展[1]。20世紀(jì)90年代，我國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療領(lǐng)域開始績(jī)效評(píng)估的研究和實(shí)踐，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的研究和論證，尤其是2003年SARS暴發(fā)后，公共衛(wèi)生得到社會(huì)關(guān)注和重視，績(jī)效評(píng)估逐步引入公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的考評(píng)中，國(guó)家衛(wèi)生部于2008年12月下發(fā)《疾病預(yù)防控制工作績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》(衛(wèi)疾控發(fā)〔2008〕68號(hào))，率先在全國(guó)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱疾控機(jī)構(gòu))中開展績(jī)效考核工作，并逐步將績(jī)效考核工作納入常態(tài)化管理[2]。

1 績(jī)效考核的意義

疾控機(jī)構(gòu)是為社會(huì)公眾提供純公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位，作為政府公共管理的重要部門之一，其績(jī)效狀況自然成為政府與社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，因此加強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核，是科學(xué)評(píng)價(jià)疾病預(yù)防控制工作(簡(jiǎn)稱疾控工作)，提高疾控機(jī)構(gòu)履行公共職能的能力和效能，構(gòu)建科學(xué)疾控機(jī)構(gòu)績(jī)效考核管理體系，促進(jìn)疾病預(yù)防控制事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展的重要手段[3]。

2 績(jī)效考核現(xiàn)狀與分析

2.1 績(jī)效考核實(shí)施過(guò)程中主角不明確

按照原先疾病預(yù)防控制績(jī)效考核工作設(shè)計(jì)，衛(wèi)生行政部門應(yīng)是實(shí)施考核的主角，是疾控工作績(jī)效考核的組織者和推動(dòng)者，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往是政府未參與，衛(wèi)生行政部門不夠重視。我國(guó)的疾控機(jī)構(gòu)具有中國(guó)特色，它享有政府全額撥款，承擔(dān)政府公共服務(wù)的職能，但并非政府部門，也不具有行政管理權(quán)，這使它有別于美國(guó)等西方國(guó)家疾控機(jī)構(gòu)[4]。疾控工作績(jī)效考核涉及多個(gè)部門、多個(gè)系統(tǒng)，僅靠疾控機(jī)構(gòu)是無(wú)法完成的，需要政府主導(dǎo)、各相關(guān)部門協(xié)作。

2.2 績(jī)效考核的目標(biāo)沒有充分實(shí)現(xiàn)

疾控績(jī)效考核目的在于促進(jìn)疾控事業(yè)發(fā)展，提高疾控人員的工作積極性，提升疾控工作的社會(huì)影響和作用，爭(zhēng)取政府重視和社會(huì)的關(guān)注。但從考核的效果來(lái)看，這些考核目的并沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。

首先體現(xiàn)在疾控體系建設(shè)財(cái)政保障仍然不足，疾控機(jī)構(gòu)完成公共衛(wèi)生基本職能需要政府資金投入，近年來(lái)，疾控體系建設(shè)得到了各級(jí)政府和社會(huì)各界的支持，政府財(cái)政投入增加，在一定程度上促進(jìn)了疾控能力的提升和疾控工作的有效落實(shí)。雖然政府投入加大，但增加的主要是專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)部分，對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的投入仍不足[5-6]。加上國(guó)家取消了所有疾控機(jī)構(gòu)收費(fèi)自留技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，直接影響績(jī)效考核中部分工作的開展。

其次是疾控薪酬分配制度仍不健全。疾控機(jī)構(gòu)是國(guó)家全額撥款的公益一類事業(yè)單位，其屬性是不以盈利創(chuàng)收為目的，它既沒有行政單位的各種福利補(bǔ)貼政策，也沒有差額事業(yè)單位或企業(yè)自籌自支的自主性薪酬待遇，疾控機(jī)構(gòu)在同一地區(qū)中收入水平明顯低于其他部門，除少數(shù)沿海發(fā)達(dá)省份疾控機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)疾控機(jī)構(gòu)未實(shí)行參照公務(wù)員管理，疾控工作人員薪酬也明顯低于同級(jí)公立醫(yī)院和公務(wù)員，加上績(jī)效工資分配方案難以量化，在績(jī)效工資分配上存在平均主義、大鍋飯傾向，這種行業(yè)性的收入過(guò)度差異化和崗位薪酬分配不公平性，挫傷了疾控機(jī)構(gòu)工作人員甚至單位的積極性，使得大部分基層疾控機(jī)構(gòu)出現(xiàn)工作人員人心浮動(dòng)、人才加速外流、新進(jìn)工作人員招聘困難等問(wèn)題，阻礙了疾控事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

2.3 績(jī)效考核體系尚需完善

根據(jù)疾病預(yù)防控制工作績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)(2012年版)，績(jī)效考核指標(biāo)分為區(qū)域績(jī)效指標(biāo)、機(jī)構(gòu)績(jī)效指標(biāo)兩大類。區(qū)域指標(biāo)包括六大類18個(gè)指標(biāo)；機(jī)構(gòu)指標(biāo)分為8個(gè)類別，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)機(jī)構(gòu)分別有86個(gè)、103個(gè)、101個(gè)指標(biāo)。因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和面臨的公共衛(wèi)生問(wèn)題不同，當(dāng)?shù)氐募部厮脚c能力略有差距，但是如果采用一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，使用同一標(biāo)準(zhǔn)考核評(píng)估，忽略了區(qū)域差異性，則不能真實(shí)反映各地疾控事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題。且有些指標(biāo)已不適用于當(dāng)前狀況，如DOTS覆蓋率、傳染病發(fā)病率、信息化建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)?zāi)芰Α⒌胤讲☆A(yù)防控制部分指標(biāo)、寄生蟲預(yù)防控制部分指標(biāo)；部分指標(biāo)也由于職能目標(biāo)定位不清晰、職責(zé)落實(shí)不到位、無(wú)工作資質(zhì)等問(wèn)題，導(dǎo)致工作難以完成，如職業(yè)病危害因素監(jiān)測(cè)與控制、放射病危害因素與控制、消毒質(zhì)量監(jiān)測(cè)、血吸蟲病預(yù)防控制、蟲媒及自然疫源性疾病控制等；且考核體系涉及的指標(biāo)眾多，基本數(shù)據(jù)或參數(shù)的統(tǒng)計(jì)過(guò)程繁雜，系統(tǒng)無(wú)審核判斷功能，考核管理過(guò)程把關(guān)不嚴(yán)，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和真實(shí)性難以得到保證，影響考核結(jié)果的公平性[7]。

3 建議

3.1 各部門要提高認(rèn)識(shí)，共同參與績(jī)效考核

進(jìn)一步體現(xiàn)政府主導(dǎo)、各相關(guān)部門協(xié)作、衛(wèi)生尤其是疾控機(jī)構(gòu)為主體、社會(huì)廣泛參與的協(xié)同工作機(jī)制，在績(jī)效考核實(shí)施前，可并借鑒一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，讓評(píng)估者和被評(píng)估部門足夠重視，使績(jī)效評(píng)估活動(dòng)有法可依、有章可循、有法必依。在衛(wèi)生健康行業(yè)中，除疾控機(jī)構(gòu)承擔(dān)疾病預(yù)防控制工作的職能，衛(wèi)生健康部門、衛(wèi)生監(jiān)督、醫(yī)療機(jī)構(gòu)也同樣承擔(dān)這些職能，它們是公共衛(wèi)生體系的重要組成部門，因此也需要將疾控工作情況納入該單位的績(jī)效考核中，考核結(jié)果與該單位及主要領(lǐng)導(dǎo)年度業(yè)績(jī)考核掛鉤，與基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金掛鉤，并作為該單位及主要領(lǐng)導(dǎo)的獎(jiǎng)懲參考依據(jù)，充分發(fā)揮績(jī)效考核導(dǎo)向作用，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)疾控各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)，真正通過(guò)評(píng)估提高疾控工作服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

3.2 科學(xué)合理設(shè)定考核目標(biāo)，創(chuàng)新考核方法手段

目標(biāo)設(shè)定是績(jī)效考核的基礎(chǔ)，也是績(jī)效考核的起點(diǎn)，科學(xué)合理的考核目標(biāo)需綜合考慮疾病預(yù)防控制服務(wù)的宗旨，推進(jìn)基本職責(zé)等因素，既滿足了現(xiàn)實(shí)需要，又兼顧了長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)[8]。同時(shí)與疾控機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略、質(zhì)量控制管理、年度工作任務(wù)等緊密結(jié)合，根據(jù)省、市、縣疾控機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)工作的特點(diǎn)，根據(jù)不同崗位、不同類別、不同性質(zhì)的特點(diǎn)，制定具有本部門特色目標(biāo)體系，又能夠全面反映疾控工作的考核框架[9]。

實(shí)施績(jī)效考核信息化，在以人考人的傳統(tǒng)模式上，運(yùn)用與信息技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)的考核方法，構(gòu)建績(jī)效考核信息化平臺(tái)，各相關(guān)科室在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)操作管理，考核數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)到疾控業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)采集功能，佐證材料可通過(guò)圖片的形式上傳到信息化平臺(tái)，考核指標(biāo)的完成可以實(shí)現(xiàn)橫向和縱向比較等，改善傳統(tǒng)績(jī)效考核在采集、填報(bào)考核數(shù)據(jù)等方面的不足，使考核數(shù)據(jù)采集透明客觀和簡(jiǎn)便快捷，從而保證考核持續(xù)發(fā)展，這提高了績(jī)效考核工作的一體化水平，大大提高了工作效率，節(jié)約人力成本[10-11]。

3.3 強(qiáng)化疾控機(jī)構(gòu)人力和財(cái)力資源保障

針對(duì)目前疾控體系建設(shè)財(cái)政投入不足、薪酬分配制度不健全等情況，政府需要加大對(duì)基層單位特別是公共衛(wèi)生等公益性行業(yè)的財(cái)政投入，特別是人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的投入，或是疾控機(jī)構(gòu)采取參照公務(wù)員管理的措施，由政府財(cái)政全額保障疾控人員工資福利，通過(guò)合理調(diào)節(jié)各行業(yè)工資收入分配，逐步縮少城鄉(xiāng)區(qū)域收入水平，均衡區(qū)域公共衛(wèi)生專業(yè)人才資源，從而根本解決基層疾控機(jī)構(gòu)人才招不來(lái)、留不住等問(wèn)題。同時(shí)疾控機(jī)構(gòu)要健全基于績(jī)效考核結(jié)果合理的薪酬分配機(jī)制，打破疾控機(jī)構(gòu)目前存在的平均主義、大鍋飯傾向，建立疾控人員付出與績(jī)效掛鉤的薪酬分配機(jī)制，將績(jī)效工資向關(guān)鍵崗位、一線崗位、業(yè)務(wù)骨干和做出突出貢獻(xiàn)的人員傾斜，將考核結(jié)果與人員任用、職稱晉升及進(jìn)修培訓(xùn)等有效結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮績(jī)效考核的激勵(lì)作用[12]，降低人員流失的風(fēng)險(xiǎn)，這在保持疾控隊(duì)伍穩(wěn)定性和建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障機(jī)制方面具有重要作用。

利益沖突無(wú)