共治共享： 新時代“一國兩制”的新理念與新實踐

新時代，“一國兩制”實踐需要新理念引領。共治共享作為一項新理念，有助于破解港澳特別行政區發展的阻力、增進港澳同胞的國家認同、推進“兩制”和諧共處、完善特別行政區治理。國家支持港澳融入國家發展大局、支持港澳參與粵港澳大灣區和“一帶一路”建設、在內地實施港澳同胞同等待遇、促進港澳與內地的交流合作、中央落實全面管治權等舉措，都是踐行共治共享理念的新實踐。“一國兩制”實踐進一步落實共治共享理念，需要從維護特別行政區行政主導體制的運行、消除粵港澳大灣區制度阻礙、促進港澳與內地共同繁榮發展等方面進行路徑優化。

“一國兩制”;共治共享;特別行政區治理;香港;澳門

D618 ?A2096-3378（2021）06-0088-07

繼發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》后，中央又于2021年9月推出《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，以期進一步推動港澳與內地的深度合作與共同發展。針對推進粵澳的共同繁榮，“橫琴方案”提出了健全“共商共建共管共享的新體制”要求。“‘共商共建共管’本質上是‘共同治理’的范疇”，與“共享”構成新時代推進“一國兩制”實踐的新理念與新實踐。

共治共享是黨和國家推進“一國兩制”實踐的新理念。黨的十八大以來，習近平總書記就港澳與內地共同發展、融入國家發展大局等提出諸多要求，提出內地要主動分享利益，支持港澳主動把握國家發展大局、參與國家治理實踐。國家相繼頒布粵港澳大灣區、橫琴粵澳深度合作區等建設方案，將“一國兩制”實踐和港澳發展放置到國家總體戰略中進行謀劃和布局。

從國家治理的整體層面看，共治共享是國家治理的應有內涵。它指的是國家治理中政府、市場和社會等多元主體的協商互動、合作共治、共建共享。共治共享是國家治理現代化視域下的概念，是隨著我國國家治理理論的發展而出現的理念。“國家治理”概念實現了對傳統管理概念的超越，有鮮明的時代特色，這種特色即共治共享。共治共享既是我國國家治理現代化的內蘊理念，也是其要達到的新境界和實現的新目標。

從“一國兩制”層面看，共治共享具有更多層次的意蘊。在“一國兩制”框架中，港澳享有高度自治權，治理主體和客體存在多重交叉，除了有政府、市場和社會這一層面的關系，還內含港澳地區與中央、港澳與內地等多個層面的關系。習近平總書記指出的“我們既要把實行社會主義制度的內地建設好，也要把實行資本主義制度的香港建設好”，就有“一國兩制”下共治共享的含義。“一國兩制”實踐形成了多元交互共治的結構性治理主體。這一方面體現為中央對特別行政區全面管治權的落實，包含中央直接行使管治權和特別行政區行使高度自治權;另一方面體現為國家將“一國兩制”納入國家治理體系，將港澳發展納入國家總體布局。

從香港和澳門特別行政區自身來說，共治共享意味著港澳主動融入國家發展大局，并與內地共同參與國家治理實踐，這是新發展階段共治共享的核心內容之一。在現階段，共治共享集中體現在兩個方面：一是提升特別行政區管治能力，履行特別行政區維護國家安全的責任;二是主動對接國家政策，實現粵港澳大灣區內的共商共建共管共享。

從理論上來說，共治共享理念豐富和拓展了“一國兩制”的內涵。回歸后，香港社會存在對“一國兩制”的所謂“另類詮釋”。這種觀點的核心是預設香港為所謂“獨立的政治實體”，存在用特別行政區高度自治權遮蔽“一國兩制”完整內涵的傾向，這與中央所主張的“一國兩制”內涵相去甚遠。共治共享是對這一錯誤理解的糾正，有利于使“一國兩制”內涵得到正確詮釋。

從現實層面來講，共治共享是“一國兩制”實踐的理念和方向。共治共享理念有助于解決因倚重“兩制”而出現的特別行政區與內地分立的問題。港澳利益與國家利益在根本上是一致的，港澳的發展理應放置在國家總體布局中進行考量。共治共享就是使港澳與內地實現共治，促使港澳融入國家發展大局、共享國家發展機遇的邏輯理路。

港澳回歸祖國后，在“一國兩制”制度體系下基本實現社會穩定和經濟持續增長。然而，“一國兩制”在實踐中也遭遇一些問題和挑戰。它們關涉港澳社會深層矛盾、國家認同等問題，這正是“一國兩制”實踐需以共治共享理念予以引領的必要性所在。

在百年未有之大變局背景下，港澳融入國家發展大局，與內地共同發展，是維持其長期繁榮穩定、解決發展問題的關鍵所在。回歸后，香港經濟社會奉行的依然是放任自由的資本主義體制和發展邏輯。由于資本的發展得不到有效規制，加之經濟發展出現頹勢，自由市場下產生的貧富分化、失業等社會問題就更難得到有效解決。尤其是年輕人如果就業困難，未來發展和上升空間有限，會對生活產生消極情緒，進而會將這種不滿轉化為對“一國兩制”及內地的敵視。近些年，香港“選舉社會”的導向使其逐漸陷入政治對立和分化，本應承擔此角色的香港特別行政區政府卻無力解決這些問題。解決香港近年來出現的問題，一方面要繼續落實憲法和基本法的憲制要求，提升特別行政區政府管治能力，完善行政主導體制，充分激發體制效能;另一方面要通過融入國家發展大局來保證港澳經濟發展有持續動力，實現經濟長期穩定增長，這是解決經濟民生問題的基礎。就澳門來講，由于其面積和人口有限，且經濟結構較為單一，經濟體系抵御風險能力有限。澳門要實現經濟社會的持續發展，必須使經濟更具穩定性，改變單一經濟結構，減少對博彩產業的依賴，適度多元化。受制于本土空間狹小，澳門要拓展新的發展空間，就要繼續融入國家發展大局，承接好國家政策安排。這些方面所涉及的內容，都是共治共享所包含的核心要義。

“一國兩制”實踐取得成功在于主權和人心兩個層面的回歸。香港和澳門的回歸不單是領土和主權意義上的復歸，完整意義上的回歸還應包含人心的回歸。人心的回歸意味著要有基本的國家認同，不僅包括對國家政治制度、文化傳統、主權領土等層面的認同，還包括對國家的歸屬意識和對本國公民身份的認可。未達至這兩個層面的回歸，只能是“不完全的回歸”。

澳門回歸以來，在國家認同和人心回歸上進展較為順利。正如習近平總書記指出的，澳門有廣泛的愛國傳統，有強烈的國家認同、歸屬感和民族自豪感，這正是“一國兩制”實踐在澳門取得成功的重要原因。在回歸以來的20多年中，香港同胞的國家認同卻有所下降，而其本土身份認同卻有所強化，兩者的變化呈現明顯相左的趨勢。本土意識并不必然影響國家認同，兩者本屬于不同層面的身份標識。然而，香港較為激進且影響較大的本土意識，在強化本土身份的同時，將內地放在自我身份的對立面。香港本土意識的產生及強化是多種力量博弈的結果，有著繁雜的歷史和現實原因。香港長期以來存在的對“一國兩制”的認知偏差以及在實踐中偏向“兩制”、弱化“一國”的傾向無疑加深了這一問題。共治共享可以打破不同制度的阻隔，使港澳同胞能夠更多參與到國家治理的實踐中，共享國家發展成果，感受到身為中國人的責任感與自豪感，增強國家認同感。

“一國兩制”包含多重關系，“一國”體現中央與特別行政區的關系，側重強調主權歸屬和中央對特別行政區的全面管治權;“兩制”則更多反映港澳與內地的關系，港澳享有高度自治權。事實上，這兩者都包含內地與港澳特別行政區的制度關聯，即社會主義制度與資本主義制度的關系。“一國兩制”授予港澳高度自治權，目的是最大限度地保留兩者的特色和優勢，“兩制”不應成為港澳與內地交流融合的阻礙。

“一國兩制”實踐的最終目標是維護國家的整體利益和港澳的長期利益，是圍繞“和諧”展開的。一方面，“一國兩制”要進一步實現和諧發展，需應對西方意識形態對資本主義與社會主義二元劃分所產生的消極影響。隨著中國的崛起，西方企圖通過干預香港事務來強化對立，以達到遏制中國的目的。由于香港實行的是資本主義制度，加之其長期受殖民統治，深受西方文化價值的浸染等因素，有的人對內地的制度、發展狀況以及中國共產黨的領導存在誤讀。這在很大程度上影響到兩種制度關系的和諧發展。共治共享可以促進香港與內地的交流和融合，使兩者在發展中達成諒解、找到共識，避免使任何問題都進入“泛政治化”的怪圈。另一方面，“一國兩制”實踐是動態發展的過程，其內涵必然要隨著時代的轉換不斷地得到豐富和發展。鄧小平在強調“一國兩制”框架長期不變的同時，也指出能夠促進香港繁榮和發展的“變”是值得歡迎的。在香港回歸初期，“一國兩制”實踐主要體現為“不干預”，為的是打消國際社會和香港社會的疑慮，保持香港自身的優勢。經過改革開放40多年的發展，社會主義制度優越性逐漸顯現，港澳應當繼續發揮優勢，與內地共同譜寫中華民族偉大復興的時代篇章。

習近平總書記強調，“需要港澳同胞與內地人民堅持守望相助、攜手共進”，“在融入國家發展大局中實現香港、澳門更好發展，共同譜寫中華民族復興的時代篇章”。這需要增強港澳同胞的國家意識。對此，中央作出了一系列部署和安排。

中央全面管治權是實現港澳與內地共治共享的基礎和保障。“中央對港澳全面管治權的落實有助于港澳由分離式憲制秩序走向融合式憲制秩序。”中央對港澳全面管治權的概念在2014年被提出后，就被寫入黨和國家的重要文件中。2020年十三屆全國人大常委會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，2021年十三屆全國人大四次會議通過《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》，這兩項舉措本身及其所采取的立法方式都是中央落實對港全面管治權的重大行動。其內容和目的都是進一步保障中央全面管治權的落實。此舉旨在彌補香港在國家安全和選舉制度方面存在的重大疏漏，為共治共享提供制度保障。

中央支持港澳在“一帶一路”中發揮優勢。習近平總書記指出，對港澳來說，共建“一帶一路”是新的重大機遇，要把握共建“一帶一路”的機遇，發揮所長，提升競爭優勢。“十四五”規劃明確提出“支持特別行政區鞏固提升競爭優勢……打造‘一帶一路功能平臺’”。為支持香港參與“一帶一路”建設，2018年3月，國家發展和改革委員會與香港特別行政區政府簽署了《關于支持香港全面參與和助力“一帶一路”建設的安排》。對香港來說，參與“一帶一路”建設，有助于其發揮國際金融中心以及區位、制度轉接的核心優勢。對澳門來說，參與“一帶一路”建設，有助于其發揮中葡文化交匯城市的優勢，進一步發揮連接中國與沿線葡語國家的作用。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》的出臺，進一步為共治共享理念提供了總體圖景和實踐場域。一方面，粵港澳大灣區在建設中初步呈現出共治的治理模式。大灣區治理實施以中央政府為主導、中央-各省/特別行政區-各市政府多級聯動、條塊配合以及非政府主體參與的模式，在中央領導下通過區域協調進行區域治理。這有助于打破地域界限、制度阻礙，而且已取得初步成效，推動港澳發展和社會深層次問題在更廣闊的空間里得到解決。另一方面，粵港澳大灣區有助于推動港澳與內地共同發展。粵港澳大灣區建設意在通過區域內深度合作，使港澳分享國家發展紅利和改革發展成果，解決港澳特別行政區深層發展問題。“橫琴方案”將極大地擴展澳門的發展空間，有助于解決澳門腹地狹小、發展空間有限的問題。前海擴容能夠在支持香港經濟社會發展方面發揮巨大作用。香港特別行政區政府頒布的《北部都會區發展策略》，將推動香港與粵港澳大灣區進一步對接，提升港深合作水平。這種區域發展方式有助于港澳與內地實現共同治理、共同建設、共享發展。

黨的十九大報告明確提出推進港澳同胞在內地發展的政策，為港澳居民在內地發展提供同等待遇。此后，各項政策相繼出臺：一是可為符合條件的港澳居民辦理居住證，采用國家標準的身份證號，此證更具國家身份標識;二是在內地的符合條件的港澳居民可依規定參加與內地居民同樣的各類社會保險;三是將港澳居民民生方面享有“市民待遇”納入共建共治共享、共同富裕的民生發展格局中;四是嘗試向港澳籍居民開放部分公務員崗位，2020年深圳市公務員招考中首次定向招錄港澳籍公務員。這些舉措對推進同等待遇政策的落實具有突破性意義，由過去的生活、就業、學習等領域向政治領域延伸。人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局、國務院港澳事務辦公室等四部門發布《關于支持港澳青年在粵港澳大灣區就業創業的實施意見》，旨在為港澳青年在粵港澳大灣區就業創業提供更優服務。這些為港澳居民提供同等待遇的舉措，不僅能起到便利生活的作用，更重要的是能夠促進港澳與內地的交流，拓展港澳同胞的發展空間，為他們提供參與國家治理的渠道，使其在權利享有和義務履行中完成國家認同和公民身份的確認及強化。

在“一國兩制”框架下深入推進港澳與內地實現共治共享，需要圍繞兩個維度進行思考：一是如何進一步推進中央全面管治權的落實;二是如何促進港澳更好融入國家發展大局，在國家治理實踐中發揮制度優勢。

特別行政區行政主導體制是中央落實全面管治權以及特別行政區政府提升管治能力的重要制度渠道，也是協調多元治理主體責任與界限的基礎制度安排。在“一國兩制”框架下，必須發揮特別行政區行政主導體制優勢。澳門“一國兩制”實踐進展較為順暢的重要原因之一便是較好地推行了這一體制。香港回歸之后的實踐表明，其未能真正實現行政主導體制的有效運轉，特別行政區政府受到各種政治和社會勢力的掣肘。這使得特別行政區政府的權威和管治能力都存在不足，并在應對“修例風波”中集中體現出來。因此，必須強化香港特別行政區行政主導體制。一是要根據修改后的選舉法完善選舉制度。這樣有助于在立法會中形成支持行政長官依法施政的穩定力量，使行政主導體制回歸其制度原意。二是要樹立起行政主導體制的權威。這既要中央繼續對行政長官和特別行政區政府提供支持，支持其依法施政，并為特別行政區解決發展和穩定等問題提供指導和幫助，也需要特別行政區政府提升自身治理能力。特別行政區政府要提出有針對性且具有實踐效力的政策主張，主動對接國家發展戰略，推動香港社會內部復雜矛盾的解決。

粵港澳大灣區具有多重戰略定位和使命。從“一國兩制”實踐角度來看，其重要目標之一是促進港澳與內地的共同發展。港澳參與粵港澳大灣區的意義不止于分享國家經濟發展帶來的溢出效應，更在于矯正港澳與內地的分立狀態，實現與內地在經濟、社會、文化等方面更深層次的交融。粵港澳大灣區建設過程中需要達成以下幾個目標的統合：保證港澳特別行政區的高度自治，促進各主體實現優勢互補，避免內耗性競爭，促進大灣區內的深度融合。與之比照，兩個客觀現實不容忽視：一是“一國兩制”下存在多個層面的制度差異，社會制度、法律體系和關稅體系均存在巨大差異;二是粵港澳大灣區內的主體是以行政邊界劃分的城市，它們在市場經濟下存在天然的競爭關系。這種情況下，隨著粵港澳大灣區建設的推進，這幾個目標之間可能會出現張力。粵港澳大灣區建設亟需區域內的合作治理，實現制度、政策的進一步協調以及資源、功能的進一步整合。共治共享的實現需要制度、理論和實踐上的繼續創新與突破，搭建起中央統籌指導下的粵港澳三方共同參與的協商共治體系，突破局限于粵港、粵澳兩兩合作的方式，改變橫向協調不足等問題。在實踐中，要完善相應立法和已有合作機制，處理好中央與地方以及區域內各主體的關系，更好實現區域內的協商共治。

促進港澳與內地同發展、共繁榮，相互通達的話語系統是其中不可缺少的內容。話語的作用不僅在于表達，還在于其建構性。話語可以“建構社會主體，建構社會關系，建構知識和信仰體系”。澳門能夠在回歸后建立起社會主流價值共識，形成新的政治秩序，與澳門建立的以國家觀為基礎的話語體系密切相關。香港在這方面卻不是特別成功。香港深受西方話語體系所主導的價值觀的影響，反對勢力對“一國兩制”所做的錯誤詮釋在香港大有市場。港澳與內地之間需要建立一套有詮釋力且能夠被廣為接受的話語系統。相互通達的話語體系的建立需要文化和價值上的進一步交流與理解，這是一個長期的過程。一是可通過港澳與內地各方的討論，對概念達成各方相對認可的理解，打破兩者在思想觀念上的對立和分歧。二是做好事關港澳的重大立法、政策等的闡釋和宣傳工作。三是在“一國兩制”的話語體系中全面、準確敘述中國共產黨的地位和角色。中國共產黨創立并推動“一國兩制”進入實踐，但卻被長期排斥在香港的主流話語系統之外。隨著“一國兩制”實踐的深入，中國共產黨作為中國國家治理的領導力量，自然也是“一國兩制”實踐的開創者、領導者和踐行者。2021年6月12日，“中國共產黨與‘一國兩制’主題論壇”在香港舉行。這進一步表明中國共產黨在“一國兩制”話語體系中得到正確闡釋具有極大必要性和正當性。

“一國兩制”在新時代承載著新的實踐任務和歷史使命，一方面要實現港澳與內地和諧發展，榮辱與共，通過共治共享增進彼此的聯結;另一方面要以“一國兩制”實踐經驗為基礎探索解決臺灣問題的思路和方案，并為統一后的臺灣地區治理提供可資參考的制度框架。這兩個方面都需要共治共享理念的引領。共治共享理念是新時代中國國家治理的重要內涵，是對“一國兩制”實踐經驗的承繼和發展，也是針對實踐中偏離“一國兩制”核心要義情況的矯正。共治共享理念和實踐有利于推動港澳深度融入國家發展大局，進一步增強港澳同胞的國家認同，從而實現完整意義上的回歸，這也是實現中華民族偉大復興的題中應有之義。

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責任編輯：孫德魁

郭慧子，中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部博士研究生。

北京市社會科學基金重大項目、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“新時代‘一國兩制’理論與實踐研究”（19LLZD04）