建立健全生態補償制度研究

摘要：生態補償制度能夠協調經濟發展與環境保護的問題，而且它還可借助經濟管制的手段來維護社會的公平正義。特別是進入21世紀之后，環境問題愈發嚴重，因此在全球的范圍內都開始借助生態補償制度來加快經濟結構的轉變，以此來保證發展與資源供給的平衡。但是從我國的實際情況來看，生態補償制度還存在一定的不足，這影響了生態補償效果的發揮?；诖耍疚囊运拇o州敘永縣為例，分析了其生態補償制度中存在的一體化補償較難實現、生態補償方式難以適應差異化的需求、生態補償的成本收益保障程度不高問題，針對性的探究了產生這些問題的原因，并且從加快生態補償立法與落實督查、資金的保障、技術的引進與研發、引導社會主體參與四個方面總結了建立健全生態補償制度的措施，希望可以借此給相關的研究提供一定的參考。

關鍵詞：生態補償制度;敘永縣;完善

1建立健全生態補償制度的意義

生態補償制度是為了促進生態系統的良性發展，可有效防止生態環境被破壞，它通過經濟手段來進行調節，同時也有法律制度作為保障，能夠有效協調生態環境保護與各方利益相關者的權益，是推進可持續發展戰略的重要措施。自生態補償制度推行起來，在實踐中取得了較好的效果，為我國環境保護貢獻了巨大的力量。具體而言，建立健全生態補償制度的意義主要體現在以下幾個方面：

（1）維護社會公平正義。建立健全生態補償制度，能夠有效解決在發展過程中公平與效率的問題，借助環境經濟管制手段，使發展中受益一方賠償其造成的外部環境損害，這就有效促進了社會和諧，有效維護了社會的公平正義。結合我國當前的實際情況，城市和農村也存在生態不公的問題，主要的環境保護設施與服務都集中在城市，而且也存在城市工業污染逐步向農村轉移的趨勢。因此作為環境的弱勢群體，農村地區應該得到相應的補償，這樣就可通過工業來反哺農業，由發達地區援助和補償落后地區，進而更好的保護生態平衡，同時維護社會的公平正義。

（2）加快經濟結構轉變。當工業化發展到一定階段時，就會受到資源供給的約束，這時必須轉變經濟結構，這樣才能進一步推動經濟的發展。首先從資源環境的角度來講，改變經濟結構能夠解決發展與環境的矛盾，推進可持續發展。其次，面臨日趨嚴峻的環境污染問題，借助生態補償制度能夠有力推進綠色化發展，實現節能減排，這樣就能突破資源環境的制約，提高經濟發展的效益和質量。因此從整體來看，建立健全生態補償制度能夠加快我國經濟結構的轉變，有效協調發展與環境污染的問題，進而促進生產力與生產關系的協調。

進入二十一世紀之后，環境問題愈發嚴重，不僅居民的生存環境受到影響，而且還不利于經濟的可持續發展。因此國家多次出臺了政策文件，以此來推進生態補償制度的完善和落實。從實際的效果來看，生態補償制度在平衡經濟發展與環境污染方面起到了極大的作用，而且還保護了經濟發展中的弱勢群體，對于經濟結構的優化也有重要的意義。

2敘永縣生態補償制度中存在的問題

敘永縣隸屬四川省瀘州市，位于云貴高原和四川盆地的過渡地區，物產豐富。在發展的過程中，敘永縣建立了以第二產業為主的經濟結構，主要包括建筑業、煤炭開采業、電力及燃氣行業、建材及玻璃行業等。由于工業的發展，敘永縣的生態環境受到了一定程度的破壞。借助生態補償制度，在一定程度上平衡了經濟與發展的矛盾，取得了較好的經濟效益、生態效益和社會效益。但是從敘永縣的實際情況來看，其生態補償制度仍存在一定的不足，下文是具體的分析。

2.1一體化補償較難實現

四川省現有的生態補償機制在一體化補償方面存在一定的局限，這是影響敘永縣生態補償效果的重要因素。從具體的法律來看，雖然對排污權補償以及生態治理費用補償進行了規定，但是區域地方性行政政策以及相關的通知構成了敘永縣生態補償的政策外延，在一體化生態補償的測算標準、計量口徑和支付方式等方面都存在不同程度的問題，因此很難在現有制度層面上對敘永縣進行一體化的生態補償。

一體化生態補償是推進生態補償機制現代化發展的關鍵，而法律法規是其堅實堅實的基礎。然而現行的法律法規主要是從整體上進行劃分，因此當具體到某一區域時，往往會出現諸多不適應之處。另外，地方政府關于生態補償的一體化政策仍在探索中，導致責任的界定和受益群體的劃分存在困難，最終導致一體化的生態補償缺乏法律保障。

2.2生態補償方式難以適應差異化的需求

生態補償中涉及到多元化的主體，而不同的主體都有自身特殊的利益訴求，因此不同級別政府在生態補償機制設計中就需要面臨差異化的補償需求，最終造成生態補償方式難以適應的問題。首先從政府權益方面來看，現階段我國主要是以行政區劃來進行區域政府的生態補償，并沒有直接落實到企業主體，所以政府很難結合自身財政來形成多元化的利益考慮，在具體的生態補償中會出現責任推脫的問題。其次，從環境治理責權和分配來看，政府企業和公民在生態補償制度中的權益很難進行精確的計量，不同主體在生態環境污染中承擔的責任以及權益劃分缺乏切實可行的標準，這就給生態補償埋下隱患。

補償額度的設計也會影響到生態補償的效果，目前生態系統生產總值的核算方法主要是基于GEP來衡量生態補償標準和最終補償額度，但是生態系統生產總值的核算卻很難精確，最終導致額度設計不科學的問題。目前我國不同區域生態系統生產總值的核算缺乏一體化的標準，不同的利益相關方都追求補償的最大化，這就造成了政府和企業的財政負擔，進而影響生態補償的效果。

2.3生態補償的成本收益保障程度不高

生態補償的成本最終要有其收益的體現，這樣才能切實發揮生態補償的作用。然而從敘永縣的實際情況來看，其生態補償的成本卻難以獲得相應的社會收益與經濟收益，這就導致生態補償成本使用效率較低，政府的財政性資金和其他金融機構的資金被濫用。

在實際的生態補償過程中缺乏有效的社會收益衡量標準，使得生態補償效率逐步降低，因此會造成生態補償資金壓力，而且對敘永縣經濟社會的持續發展也有一定的潛在影響。另外，由于缺乏生態補償成本收益保障制度，所以敘永縣生態補償相關主體的權益會受到影響，這也在一定程度上打擊了各主體參與生態補償的熱情。

3敘永縣生態補償制度問題的原因分析

我國推行生態補償制度的時間相比西方發達國家較晚，因此由于實踐不足等原因而導致了在具體的落實中存在一定的問題，影響了生態補償的效果發揮。因此，在未來的發展中，要結合問題針對性的分析其原因，這樣才能更高的制定改進措施。結合敘永縣的實際情況，造成其生態補償制度問題的原因主要如下。

3.1生態補償立法及執法薄弱

從我國整體的情況來看，生態補償的相關立法和執法普遍較弱，一方面立法的完善缺乏及時性，另一方面生態補償的執法也沒有完善的監督管理機制，造成這種現象的原因是多方面的。首先，不同省份的生態系統生產總值核算機制缺乏統一的計量標準，因此在具體的生態補償中很難實現一體化的管理，不同地區在劃分生態補償責任時出現了利益主體博弈的現象，進而影響到生態補償的效果。其次，一體化的立法需要建立在財政許可與省份轉移支付的基礎上，對于敘永縣生態補償的利益主體而言，在進行補償時需考慮到本地的支付允許情況和財政屬性，然后借助關聯的政策文件和執行命令來推進，這在立法層面上有較大的困難，很難落實到具體實施中。

3.2生態補償制度的層次及策略設計單一

敘永縣生態補償制度的層次和策略設計較為單一，雖然多次嘗試變化生態補償的形式，但是仍然沒有形成有效的交叉評價，特別是在產權管理方面，沒有對不同主體權益和責任的精確計算，這就導致其生態補償的效果受到影響。首先，敘永縣生態補償中主要是以生態服務價值評估和生態補償活動的方式，沒有對范圍內不同企業責任所進行點對點的計量，更沒有對生產服務價值方面的一體化計算，這就導致不同主體的生態補償額度存在差異。其次，在排污計算方面主要是從損失規模方面進行補償額度的確定，這種借助反向補償的形式很難結合產權特征，因此對責任的劃分也不明確。

從整體上來看，敘永縣生態補償在制度的層次和策略的設計上較為單一，雖然能從宏觀上計算生態補償的規模，但是沒有對區域內政府和企業的責任進行明確的劃分，這就導致生態補償機制的設計效果受到影響。

3.3多主體的利益博弈

生態補償涉及到的利益相關方較多，其主體博弈較為復雜，而且不同的生態補償主體在生態補償的過程中也可能扮演兩種角色。以當地的引流灌溉農戶而言，他在生態補償中既是污染者也是生態補償的客體，而上游的政府可能同時扮演著污染補償和污染者的身份，這就導致整個生態補償工作的開展受到阻礙。另外，從區域的實際情況來看，責任的細分也較為困難，對生態補償缺乏統一的標準，相關的責任很難落實，一方面政府要出于企業長期發展的需求來適當降低生態補償的規模，另一方面，居民又希望政府提高生態補償的額度，不同主體利益的平衡很難實現。

3.4缺乏量化的生態補償成本管理機制

成本管理機制對于提高生態補償的收益有著重要的作用，但是它對成本核算的技術要求較高，還需建立起相應的成本管理理念，因此在實踐中往往沒有量化的生態補償成本管理機制。從敘永縣的實際情況來看，其成本核算存在技術限制。國內關于各類生態補償機制還沒有一體化的標準，而生態補償成本核算技術需要涵蓋預算管理、審計管理、公共資產管理等多個方面，政府在具體的成本核算中缺乏生態補償成本核算的標準，這種技術性的缺陷導致生態補償工作的順利開展受到影響。特別是地方和中央財政分配方面、居民與企業的補償額度計算等方面，都很難精確的控制成本，進而影響到利益主體的相關權益，因此生態補償的各主體對補償額度和補償標準的滿意度并不高。

生態補償成本管理是為了有效協調經濟收益和社會收益，但是敘永縣生態補償制度在設計時缺乏對收益的測算與調控，常用一刀切的方式來進行生態補償，往往會用經濟效益的損失來換取社會效益的增長。這種成本管理方式更偏重于社會成本的控制，而忽略了經濟成本的調控，并沒有發揮生態補償的真正作用，最終導致生態補償的效果受到影響。而從本質上來看，這是沒有先進的生態補償成本管理理念。

4敘永縣生態補償制度的健全措施

從上文的分析來看，敘永縣生態補償制度還存在一定的問題，這影響了生態補償效果的發揮。因此要針對問題的原因來采取相應的措施，這樣才能讓生態補償制度體現出其應有的價值。結合敘永縣的實際情況，其生態補償制度的完善可從以下幾個方面入手。

4.1加快生態補償立法與落實督察

為確保生態補償工作的順利開展，必須在法律層面上為其提供保障，這樣就能使生態補償各細節的操作更加規范。結合當前的實際情況，生態補償立法應集中在立法條文的構建方面，借助法律落實的方式來為其執法提供保障，這樣當地政府就能按照法律的要求來開展生態補償的工作，各主體的利益糾紛也會減少。然關，關于一體化生態補償制度也要健全相應的法律法規，讓生態補償的各項工作開展都有法可依，這是推進生態補償規范化的關鍵所在。

對于敘永縣現行的生態補償制度而言，要進一步完善補償規模的衡量與核定，另外還需將補償政策進行一體化的制定，借助補償立法與執法監督來為生態補償工作的開展奠定基礎。當然，在生態補償方面還要進一步統一標準，因此國家層面也要較快制度的完善，逐步提高全國、省域以及市縣級別的關聯性，統一生態補償核定體系，避免由于區域之間和定方式不同而導致的補償額度差異，這樣也能避免由于區域之間標準不同而導致的補償額度差異問題。

環境監督制度對于生態環保問題的解決有著重要的作用，而且也能為生態補償工作的開展提供極大的便利，因此敘永縣要進一步落實環境督查制度。首先，本地的環境督察組要立足于基層組織來提高對生態補償的直接監管能力。其次，在環境問題責令整改的層面上還應有完善的績效考核與約束性的機制，將責任落實到具體中，這樣才能為環境問題的整改提供強有力的保障。除此之外，環境督查制度也需進一步強調環問題的整改，以此來提高生態補償制度的落實效果。

4.2資金的保障

資金對于生態補償的開展有著重要的意義，因此敘永縣需拓寬資金的來源渠道。在這方面，可提高財政資金橫向立項資金的細分，性將地方財政補貼和中央的資金分割，建立起中央和地方生態補償的財政資金細分系統，這樣就能避免生態補償過程中單一的資金難以發揮保障作用。另外，敘永縣還可適當拓展企業在生態補償中的參與性，積極引導企業和政府開展合作項目，以此來實現多渠道的融資。當然，資金也可來自于銀行或非銀行等金融機構的低息貸款，這樣就能為生態補償機制的穩定運行奠定資金的基礎。

關于資金保障，敘永縣還可建立付費服務制度，特別是對于水源污染方面，付費制度能夠有效實現河流污染轉移支付，這樣就能推動重大污染處理中資金短缺的問題。在這方面，排污權的資金補償可通過企業排污中的外部征稅發揮企業在環境保護方面的作用，同時明確企業在環境處理費用方面的責任，用強制性征收的方式來提高企業對環境污染問題的重視。借助環境污染的付費處理制度，就能使高污染企業硬性參與生態環境保護，這樣就可為生態補償機制的運行提供更多的資金支持。

資金的保障還需要完善的監管機制，這樣就能避免環境污染治理中由于徇私舞弊等問題而導致生態補償資金利用效率低下的問題?；诖?，首先要將生態補償的各項資金公開、透明，同時不斷提高利益相關者的重視性，這樣有利于減少生態補償過程中主體的內部糾紛，為生態補償模式的穩定運行奠定基礎。當然，還需進一步完善政府審計機制，對國有資產、財政資金等進行全面的審計，借助審計披露以及審計報告等方式使生態補償中所涉及到的各項資金使用被各方監督，以此來提高生態補償資金的利用效率，減少資金短缺的問題。

4.3技術的引進與研發

生態補償機制的穩定運行離不開先進技術的支持，因此為了保障生態補償的效果，敘永縣可引進智能測控工具，這樣就能對區域內的環境進行有效監控，明確各類污染指標。例如， GPS技術、GIS技術、大數據技術和物聯網技術等。除此之外，智能測控工具還能及時查找生態補償過程中資金的利用效率和效果，對于區域生態污染的治理和生態環境檢測都有著重要的作用。

對于環保產業而言，它對技術依賴較高，因此技術的邊際收益要進一步提高，這樣才能保障生態補償的效果，。在生態環境保護和治理的過程中，技術可劃分為開發階段和成果轉化階段。開發階段主要體現為技術投入，規模較大且技術回報率較低，整體的投入周期還較長。但是在其轉化階段，技術的回報率會日益提高。因此敘永縣在生態補償的過程中可逐步提高技術的邊際收益，在前期的生態補償過程中以規?；陌l展來降低單位技術的成本投入比例，這樣就能通過人為干擾的方式縮短技術回報的周期，讓單位技術成果帶動的收益顯著提升，以此來為生態補償制度的落實提供技術保障。

在生態補償工作開展的過程中，技術也是重要要素，補償技術的發展能夠有效彌補資金不足的問題。因此敘永縣的生態補償中可逐步將化學補償、物理補償的方式轉變為生物補償，用現代化的技術來完善污染的治理，這樣就能拓寬環境污染治理的方法體系，用多樣化的技術來推動敘永縣生態補償機制的健全。

4.4引導社會主體參與

生態補償制度對于生態環境的保護有著重要的意義，能夠有效推進可持續發展，因此社會主體也是生態補償制度的受益方。為了有效保障生態補償的效果，可引導社會主體參與，這樣就能形成多方合作的治理機制，對于生態補償作用的發揮有著重要的作用。對于社會性主體參與生態補償，需建立相應的制度，發揮社會基層治理主體在生態補償中的聯動性，這樣能夠彌補政府在基層執行方面的不足，也有利于加強生態補償過程的監督，一方面提高政府和企業的認識，另一方面也能讓環境污染企業自覺承擔起相應的社會責任。當然，社會主體的參與也能體現在科研機構與高校支持，借助高校和科研機構的成果來強化生態污染治理技術的引入，這樣就能為生態補償提供強有力的技術支持。

從整體來看，社會主體參與生態補償對于彌補執行監督、技術不足等方面都有著重要的意義，因此在后續的發展中要借助輿論宣傳的方式來讓公眾認識到參與生態補償的作用。從當前的實際情況來看，我國公眾雖然對環境保護的重要性有一定的認識，但是對生態環保的推進方式去了解較少。因此，當地政府應與機關媒體相合作，向公眾宣傳生態補償制度、排污權管理制度等相關的知識，讓公眾了解到生態補償的具體內容，這樣才能有效引導全社會參與到生態補償的進程中。當然，還要充分發揮現代媒體的作用，用網絡平臺來進行宣傳，這樣也能有效強化生態補償知識宣傳的效果，讓更多的人了解到生態補償機制的運行，為社會公眾參與生態補償奠定基礎。除此之外，對于公眾的參與也要有相應的獎勵機制，若公眾的意見或做法切實起到了積極的作用，則要給予精神和物質方面的獎勵，這樣就能為社會公眾樹立榜樣，提高他們參與生態補償的積極性。

5結語

生態補償機制是推進可持續發展戰略的重要舉措，能夠有效協調經濟發展與環境保護的問題，因此我國多次出臺了相關政策來引導生態補償制度的完善。從實際的效果來看，生態補償制度有效緩解了環境污染問題，各項生態補償的成本投入都取得了相應的社會效益和經濟效益。但是當前我國生態補償制度還存在一定的不足，結合敘永縣的實際情況，其生態補償制度中存在的問題主要為一體化補償較難實現、生態補償方式難以適應差異化的需求、生態補償的成本收益保障程度不高，而造成這些問題的主要原因為生態補償立法及執法薄弱、生態補償制度的層次及策略設計單一、多主體的利益博弈和缺乏量化的生態補償成本管理機制。結合發展的趨勢與敘永縣的具體情況，本文從加快生態補償立法與落實督查、資金的保障、技術的引進與研發、引導社會主體參與四個方面探究了生態補償機制的健全措施，希望可以借此給我國生態補償機制的建立健全提供一定的參考。

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作者簡介：黃衛波（1969.02）男，漢族，法學高級講師，大學本科。