積極推進我國土壤污染防治的建議

◎ 全國政協常委、農業和農村委員會副主任原環境保護部副部長

吳曉青

自《國務院關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》（國發〔2016〕31 號）和《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下分別簡稱《土十條》《土壤法》）實施以來，全國各地扎實踐行習近平生態文明思想，積極開展土壤污染防治工作，凈土保衛戰取得較好成效，全國土壤環境風險管控進一步強化，耕地周邊工礦污染源得到有力整治，污染地塊用地準入管理機制逐步形成，土壤污染加重趨勢得到初步遏制。

但土壤污染具有隱蔽性、累積性、復雜性、難可逆性等特點，治理土壤污染的成本高、周期長、難度大，加上我國涉鎘等重金屬企業廢氣、廢水鎘排放量大，歷史遺留涉重金屬廢物量大面廣，農藥化肥不合理施用依然普遍，土壤污染防治任重道遠。

一、土壤污染防治工作取得積極進展

全國各地高度重視土壤污染防治工作，切實增強打好土壤污染防治攻堅戰的責任感和使命感，嚴格落實防治要求，大力推進藍天、碧水、凈土保衛戰等污染防治各項工作，逐步形成山水林田湖草生態系統統籌共治的工作格局。

（一）真抓實干，高度重視土壤污染防治工作。一是各級高度重視。全國越來越多的省、市把土壤污染防治工作擺上重要議事日程，并作為“一把手”工程。湖南作為有色金屬之鄉和農業大省，土壤污染一度較為嚴重。近年來，在省委、省政府高度重視下，各市主要負責同志親自抓污染防治攻堅戰，成效明顯。二是加強頂層設計。各省市根據《土十條》精神，結合本地實際，紛紛出臺土壤污染防治措施，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。三是強化督查督辦。各省市加強對污染防治攻堅戰工作的監督管理，部分省市建立了常態化的土壤污染防控信息互通、監管聯動、治理共推的工作機制，加強市場監管與執法，取得較好社會效果。

（二）積極開展土壤污染調查，初步掌握土壤環境質量狀況。2019年6 月，全國農用地土壤污染狀況詳查圓滿完成。結果顯示，全國農用地土壤環境狀況總體穩定，影響農用地土壤環境質量的主要污染物是重金屬，其中鎘為首要污染物。目前重點行業企業用地土壤污染狀況調查穩步推進，針對重點行業在產企業、關停企業開展系統摸底。“十三五”期間，原環境保護部會同原國土資源部和原農業部，在全國31 個省（直轄市、自治區）和新疆生產建設兵團共布設8 萬余個監測點位，基本實現所有土壤類型、縣域和主要農產品產地全覆蓋，初步建成了國家土壤環境監測網絡，從2016 年起每年開展例行監測。

（三）以《土壤法》為核心的法規標準體系基本建立。《土壤法》頒布施行，標志著我國土壤污染防治進入有法可依的新階段。相關部委出臺污染地塊、農用地、工礦用地土壤環境管理辦法等部門規章；制訂農用地、建設用地土壤污染風險管控標準，土壤環境影響評價導則，建設用地土壤污染狀況調查、監測、風險評估、修復技術、評估效果導則以及肥料中有毒有害物質的限量，農用污泥污染物控制等一系列標準規范。同時，出臺《關于貫徹落實土壤污染防治法 推動解決突出土壤污染問題的實施意見》《土壤污染防治專項資金管理辦法》等規范性文件。湖南省人大常委會審議通過的《湖南省實施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》，于2020 年7 月1 日起施行。

（四）明確分類管理，深化風險管控。一是落實農用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關標準，將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。2018年，農業農村部組織江蘇、湖南、河南3 省部分區縣開展耕地土壤環境質量類別劃分試點；到2020 年10 月，全國已有90%以上的縣（市、區）完成類別劃分。二是嚴格建設用地準入。原環境保護部、原國土資源部、住房城鄉建設部聯合部署應用全國污染地塊土壤環境管理信息系統，從地塊清單建立到調查、評估、管控、修復等流程管理基本實現信息化并在三部門間共享。全國30個省市公布建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，印發污染地塊用地準入管理相關文件，從規劃許可或用地批準等環節提出相關要求。

（五）加大保護力度，強化耕地保護措施。一是不斷強化土壤污染源頭預防。實施重金屬減排工程850 多個，組織開展耕地周邊涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治三年行動，整治污染源1800 多家，耕地周邊工礦污染源得到有力整治。31 個省（區、市）發布土壤污染重點監管單位名錄，涉及企業1 萬余家。化肥農藥施用量連續第三年負增長。二是做好頂層設計，強化耕地保護措施。自然資源部、農業農村部印發《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》《資源環境承載能力和國土開發適宜性評價指南》等。全國多地以編制國土空間規劃為契機，將符合條件的優先保護類耕地劃入永久基本農田，對符合劃定條件的永久基本農田應劃盡劃。三是加強礦山生態環境保護、修復治理與綜合利用。各地把對礦區廢棄地修復治理與土地開發、土地整理結合起來，根據實際情況開發改造成工業用地、耕地、旅游景觀等，實現對土地資源的再利用。

（六）多措并舉，加強生態修復綜合治理，確保土壤污染防治成效。各地在打好污染防治“三大保衛戰”實踐中，深刻認識到“山水林田湖草是生命共同體”，多部門協調，圍繞守護人居環境安全和保障農產品質量，聯合制定實施污染綜合防治規劃，編制污染防治行動計劃，全面推進整體保護、系統修復和綜合治理，確保土壤污染防治成效，力爭實現污染地塊安全利用率和受污染耕地安全利用率雙達標。

二、土壤污染防治存在的困難和問題

土壤污染防治工作雖然取得較好成效，但土壤污染防治工作在我國起步較晚，尚未建立完善的土壤環境管理體系，且其隱蔽性、累積性、復雜性等特點，在實踐中還存在諸多困難和問題。

（一）土壤污染防治監督管理，亟待進一步加強。調查發現，一些地方對土壤污染防治重視程度依然不夠，存在壓力傳導層層遞減等現象，“九龍治水”“單兵突進”等問題程度不同的存在，削弱了監督管理合力。同時，監管部門對治污企業的污染治理工程技術措施選擇、治理過程管理等方面，缺乏系統科學的分析評價、監督管理指標體系，導致出現工程治理措施不當、方法不對、效果不好等問題。有些地方污染防治的機構隊伍不健全，人手嚴重不足，土壤污染防治、修復工程項目存在環境監管、監測力度不夠的問題。

（二）農業面源污染不容樂觀，威脅農產品質量安全。耕地污染土壤分布在廣大農村，屬漸進式、累加式污染，具有分散性、隨機性、不易監測、難以量化等特點，容易被忽視。調查發現，一些地方農業生產中化肥、殺蟲劑、除草劑過量使用現象依然存在，各種水果蔬菜生產的增色劑、催紅劑、增甜劑、催熟劑、膨大劑比比皆是，價廉易購。此外，化肥過量使用是土壤酸化的成因之一，增加土壤中鎘等重金屬活性，在污染程度相同的情況下，增加了農產品鎘等重金屬超標的風險。

（三）土壤污染防治歷史遺留問題多，風險管控任務艱巨。我國礦產資源豐富，開發歷史悠久，礦區歷史遺留固體廢物、礦洞酸性涌水、尾礦庫尾水污染耕地問題較為突出。據統計，2013 年底，我國尾礦累積堆存量達146 億噸，廢石堆存量達438 億噸，約有1.2 萬座尾礦庫，其中危、險、病庫占12.4%，有的礦山尾礦庫容達千萬立方米。近年來，大量重污染企業關停或退出，騰退的工業地塊風險管控壓力巨大。一些關閉搬遷地塊的責任主體由于經濟不景氣、倒閉破產等原因，難以承擔地塊土壤污染風險管控和修復責任，由當地政府兜底，壓力和責任重大。

（四）土壤污染防治工作系統性有待進一步加強。一是受污染農用地安全利用技術集成不足，受污染耕地安全利用成效尚不鞏固。二是修復技術不成熟、成本偏高。有些地方耕地重金屬土壤污染修復不但費用高昂，每畝幾萬至幾十萬不等，且缺乏足夠的技術經濟分析，甚至存在二次污染風險。三是個別農用地土壤治理項目存在未系統考慮切斷污染源問題，導致邊污染邊治理。四是土壤污染治理工程招投標缺乏規范。一些政府部門在治污項目招投標中因無法找到環保工程財評以及招標依據，依靠傳統土建工程來設計招標文件，直接按土石方量來核算工程資金，導致治理項目投資不足，污染防治效果差。

（五）土壤污染防治宣傳不夠，公眾對土壤污染的認識不深，重視程度不夠。土壤污染具有一定的隱蔽性，通常需要非常專業的方法手段來監測才能發現，相對于水、空氣污染，各地對土壤污染宣傳力度還不夠，公眾對土壤污染的敏感度遠不如對空氣和水污染，這也導致整個社會對土壤污染的警覺性不高，重視程度不夠，日常生活中固廢（如塑料制品、電子產品）隨地拋棄，垃圾不分類，過量施用化肥、農藥的現象在個別地方依然存在。

三、加強土壤污染防治的建議

生態環境問題是關系民生的重大社會問題。習近平總書記強調：“要全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區域、行業和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心”。為切實加強土壤污染防治，有效改善土壤環境質量，提出如下建議：

（一）強化土壤污染防治監督檢查。建議：一是督促各級地方政府確保完成《土十條》規定的土壤污染治理的各項目標和任務，特別是嚴格按照《土壤法》《土十條》要求，切實抓好土壤環境質量調查。二是有關部門要依據《土壤法》，特別是《土十條》確立的目標任務開展監督檢查，對沒有完成任務的地區和部門依法追究相關法律責任。三是把土壤污染治理的目標作為“十四五”期間環境考核重要指標，確保各項措施全面落地。

（二）切實減輕農業面源污染。建議：一是相關部門加強農業投入品生產銷售管理，嚴厲打擊非法制、售農藥、化肥產品企業、個人。以主要糧食產區、蔬果種植和畜禽水產養殖區域為重點，加強化肥、農藥等農業投入品規范化管理，健全投入品追溯系統，掌握農藥化肥使用去向和使用量。二是持續推進“一控兩減”行動，加強農業面源污染防治。各地農業農村部門應繼續高度重視測土配方施肥技術、病蟲害綠色防控技術等的推廣應用及效果跟蹤調查，著力提升綠色防控效能，積極推進有機肥替代化肥試點，嚴格限制高毒、高殘留農藥以及非必要農化產品使用，開展低毒低殘留農藥補貼示范，擴大生物農藥使用。三是從國家層面加快完善綠色生態導向的農業補貼制度，構建耕地污染防治長效機制。四是加強有機、綠色食品標志認證、使用和標簽標注監管。五是加強鄉村農技員人才隊伍建設，在涉農高校選調種養殖專業、植保專業優秀畢業學生到鄉村一線服務，促進科學種田。

（三）鞏固提升受污染耕地安全利用。建議：一是強化保護力度。依據土壤污染防治法開展永久基本農田集中區域劃定試點，在永久基本農田集中區域，不得規劃新建可能造成土壤污染的建設項目。二是鞏固提升安全利用成果。總結受污染耕地安全利用與修復技術模式，分區分類建立完善安全利用技術庫和農作物種植推薦清單。持續推進全國受污染耕地安全利用，推廣應用品種替代、水肥調控、土壤調理等技術，降低農產品超標風險。三是全面落實嚴格管控。針對嚴格管控類耕地，各地要劃定特定農產品嚴格管控區域，嚴禁種植食用農產品；鼓勵采取種植結構調整、退耕還林還草等措施。利用衛星遙感等技術探索開展嚴格管控類耕地種植結構調整或退耕還林還草等措施實施情況監測評估。四是推進耕地土壤污染修復試點，以耕地鎘污染為重點，在切斷重金屬等污染源頭的前提下，推進以降低土壤污染物含量為目的的修復試點工作。五是嚴格糧食收儲和流通環節監管，杜絕重金屬超標糧食流入口糧市場

（四）推進土壤污染工礦源頭治理。建議：針對土壤污染治理費用高投入有限等問題，堅持預防為主原則，加強土壤污染防治與大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染防治等工作的相互銜接，綜合施策、整體推進，統籌抓好土壤污染源的斷源工作，解決一批影響土壤環境質量的突出水、大氣、固體廢物污染問題，大幅度減少土壤中污染物的輸入，為2035 年實現土壤環境質量改善的長期目標奠定基礎。將涉鎘等重金屬行業企業依法列入水、大氣重點排污單位，嚴格監管，達標排放；開展重有色金屬礦山歷史遺留固體廢物排查，制定方案，分階段整治；強化廢棄礦山綜合整治和生態修復，因地制宜管控礦區污染土壤和酸性廢水環境風險，保障農業生產用水安全。

（五）健全土壤污染防治法律法規體系，增強監管能力。建議：健全耕地污染質量監督管理體系；進一步采取有效措施完善土壤環境管理的法律法規、技術、工程和管理體系及相關標準制定；建成省、市乃至全國污染地塊一張圖；建立相對完善的土壤污染風險管控和修復案例體系，為各地土壤污染防治工程項目方案評審、資金核算等提供參考；強化土壤污染治理與修復活動的環境監管，切實提高部門監管能力。

（六）切實提升土壤污染防治科技支撐能力。建議：鼓勵科研單位、涉農高校組建土壤污染防治多學科領域攻關團隊，加強國際合作，充分利用國家、地方土壤污染防治領域重點研發計劃項目、專項基金等，開展土壤環境監測的基本理論、關鍵技術及集成應用等關鍵核心技術攻關；鼓勵產學研聯合在土壤環境監測技術、先進監測儀器設備開發利用、先進技術設備引進等方面開展創新應用研究，形成土壤環境調查、風險評估、風險管控、治理修復以及效果評估一整套技術體系，通過試驗、優化、示范推廣，為科學防治土壤污染提供技術支撐。

（七）積極探索土壤污染防治資金投入新機制。我國土壤污染治理不僅有存量問題，更有增量問題，資金投入巨大，需要在資金投入機制方面進行創新。建議：建立化學農藥使用替代補貼機制，支持病蟲害生物防治等綠色防控技術推廣應用。對于污染防治投入大的地塊，開展污染地塊治理修復費用及再利用價值評估，梳理包裝一批項目，按照“誰治理、誰利用”的模式，引導社會資本進入。對于重污染、高風險的企業、重點行業的企業推行環境污染責任險。在政策層面通過稅收優惠、綠色信貸等激勵、約束企業環保行為，倡導綠色發展。

（八）加強國民環境宣傳教育，構建“山水林田湖草人”一體化生態保護修復新格局。土壤污染防治應突出“防”字當頭，建議：加強國民環境教育，從幼兒園、小學直至大學，從農民、工人到干部，持續開展豐富多彩、形式多樣的環境保護知識普及教育，把環保知識作為學生考試、干部考核的必選內容，作為農民、工人的掃盲課程。