基于三調成果的三條控制線用地現狀及空間關系分析

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摘? 要? 嚴守三條控制線，是形成科學適度有序國土空間布局體系的必要條件;分析三條控制線內土地利用狀況，是確保國土規劃能落實、三條控制線不可逾越的重要前提。本文以湖南省一定區域為例，基于第三次國土調查成果，分析三條控制線范圍內土地利用現狀及相互之間的空間關系。結果表明：該區域生態保護紅線范圍內土地以自然利用為主，耕地與建設用地占比僅有0.73%;該區域永久基本農田保護形勢存在一定壓力，耕地占比86.45%;該區域城鎮開發邊界范圍內開發潛力充足，建設用地占比37.26%，可建設部分占比62.74%?？傮w來看，該區域三條控制線按各自功能分類管控，并行不悖。

關鍵詞? ?三條控制線;生態保護紅線;永久基本農田;城鎮開發邊界

中圖分類號：P301.5，P272? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2021）01-27-6

Abstract： Abiding by the three control lines strictly is the necessary condition for the formation of a scientific， moderate and orderly land spatial distribution system， and analyzing the land use status in the three control lines is an important prerequisite to ensure the implementation of land planning and the insurmountability of the three control lines. This paper， taking one area as an example， is based on the results of the third land survey to analyze the land use status in the three control lines and their spatial relationships. The result shows that the main land use type in the red line of ecological protection is natural use while the proportion of cultivated land and construction land is only 0.73%. The protection situation of the permanent basic farmland is under some pressure because the proportion of cultivated land in it has reached to 86.45%. The development capacity in the boundary of urban development is sufficient because the proportion of the construction land is 37.26% and the proportion of construction land which will be developed is 62.74%. On the whole， the three control lines in this area are not violated with each other on account of their respective functions of managing and controlling.

Keywords： the three control lines; the red line of ecological protection; the permanent basic farmland; the boundary of urban development

2020年12月2日，中共湖南省委在第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標中提出，要構建國土空間開發保護新格局，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界等空間管控邊界，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間。三條控制線意義重大，但現實情況卻不容樂觀[1][2]。機構改革前，三條控制線分別由不同的部門主導劃定，在劃定標準、技術要求、管理規定等方面統籌協調不足，劃定結果交叉沖突、落地難，實施管理困難重重[3]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，就統籌劃定落實三條控制線，解決三條控制線交叉沖突、規則沖突、多頭管理等問題方面做出規定[4]。

為更好地掌握該區域三條控制線范圍內的土地利用現狀和相互交叉重疊問題、協調解決矛盾沖突、在湖南省國土空間規劃編制中統籌劃定落實三條控制線提供數據，本文以湖南省某區域為例，基于第三次國土調查（以下簡稱“三調”）初始調查成果分析了“三條控制線”范圍內的土地利用現狀及相互之間的空間關系。

1? ? 數據來源與研究方法

1.1? 數據來源

三調成果來源于2020年通過國家內外業核查的該區域三調成果。2020年3月調整后的生態保護紅線成果，將更新時點為2017年7月1日的永久基本農田劃定范圍界線按三調圖斑邊界進行適當處理得到的永久基本農田成果，2019年8月全省第四輪模擬劃定的城鎮開發邊界成果。

生態保護紅線來源于2020年3月調整后的生態保護紅線成果。生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線[5-6]。本文重點分析該區域生態保護紅線范圍內的耕地、建設用地等情況，了解生態保護紅線范圍內的生態管控強度和人為活動程度。

永久基本農田范圍線來源于2017年7月1日的永久基本農田劃定范圍界線，在分析過程中將永久基本農田范圍線按三調圖斑邊界進行精度糾正。永久基本農田是指無論什么情況下都不能改變其用途的基本農田，是對基本農田實行永久性保護 [7-8]。本文重點分析該區域永久基本農田范圍內的耕地、非耕農用地、建設用地等情況，研究永久基本農田范圍內農田“非農化”和人工干預程度。

城鎮開發邊界來源于2019年8月全省第四輪模擬劃定的城鎮開發邊界成果。城鎮開發邊界是指可進行城市開發或禁止進行城市開發建設區域的空間界限，即允許城市建設用地擴展的最大邊界。城鎮開發邊界的劃定能有效防止城鎮規模盲目擴張和建設用地無序蔓延，推動城鎮由外延擴張向內涵提升轉變[9]。本文重點分析城鎮開發邊界范圍內的耕地情況，充分了解該區域城鎮開發邊界內的建設潛力以及占補平衡壓力。

1.2? 研究方法

本文首先對該區域內永久基本農田、城鎮開發邊界、生態保護紅線進行精度校正，即在允許的精度范圍內將范圍線根據三調成果的地類圖斑邊界進行適當地邊界調整;采用三調成果依次疊加生態保護紅線、永久基本農田范圍線、城鎮開發邊界，舍棄面積小于1平方米的圖斑，同時將多部件拆分為單部件、計算橢球體面積;疊加分析完成后，采用該區域相應的控制面積平差至各圖斑后，再逐圖斑進行匯總統計，最后完成統計出表。分析完成后，根據圖形間的拓撲關系，進一步分析范圍線之間的相關關系，并進一步分析自然保護地與生態保護紅線的重疊狀況。

2? ? 三線范圍內用地現狀

2.1? 生態保護紅線范圍內土地利用現狀

2.1.1? ?總體情況

生態保護紅線劃定面積采用《湖南省人民政府關于印發<湖南省生態保護紅線>的通知》（湘政發〔2018〕10號）公布的劃定面積作為控制面積。成果顯示，該區域生態保護紅線范圍內農用地、建設用地、未利用地依次占比91.35%、0.26%、8.39%。其中，農用地內耕地占生態保護紅線總面積的0.47%;標注恢復屬性的農用地占0.72%;其他農用地占90.16%。

總體來看，生態保護紅線內具有典型人為活動痕跡的建設用地和耕地數量極少，占比不到百分之一;從標注恢復屬性的農用地數量來看，生態保護紅線范圍內60%以上的耕地正在逐步退耕;從主要土地分類來看，土地利用現狀以喬木林地、河流、濕地等生態用地為主。該區域生態保護紅線范圍內土地利用現狀見圖1。

2.1.2? ?耕地情況分析

本次分析結果顯示，在該區域劃定的生態保護紅線范圍內，耕地占劃定面積比例為0.47%。從分布地形來看，生態保護紅線范圍內的耕地有44.58%分布在15°以上的坡度，耕地坡度級別普遍較高，具體情況見表1 。從耕地類型來看，平地僅占6.29%，坡地占35.07%，梯田占58.64%。這些耕地大多耕作不便且容易造成水土流失。

2.1.3 建設用地情況分析

該區域生態保護紅線范圍內建設用地面積占劃定面積比例為0.26%，除了水工建筑用地和交通運輸用地等基礎設施以外，還存在住宅、工礦、商服等用地。雖然建設用地所占總的面積不大，但對于部分建設用地占用超過平均數的縣市區，人類活動對自然生態的干擾不容忽視。該區域生態保護紅線范圍內部分建設用地占建設用地總面積的比例如表2所示。

2.2? 永久基本農田范圍內土地利用現狀

2.2.1? 總體情況

該區域永久基本農田劃定范圍經套合分析，永久基本農田上圖成果范圍內農用地、建設用地、未利用地依次占比98.83%、0.98%、0.19%。其中，農用地內耕地86.30%，標注即可恢復屬性的農用地占4.05%，標注工程恢復屬性的農用地（不含需工程恢復的其他草地）占6.00%，其他農用地占2.48%。

總體來看，永久基本農田范圍內處于耕種狀態的耕地占了絕大部分，但退耕情況不容樂觀，甚至有數量不小的亂占濫用情況。該區域永久基本農田范圍內土地利用現狀見下表。該區域永久基本農田范圍內土地利用現狀見圖2。

2.2.2? 耕地情況分析

結果顯示，在該區域劃定的永久基本農田范圍內中耕地占劃定面積比例為86.31%。永久基本農田范圍內地勢平坦，半數耕地坡度小于等于2°，但需要關注的是有16.15%的坡耕地位于25度以上的坡度。永久基本農田內各坡度級別的耕地統計情況見表3。

2.2.3? 非耕農用地情況分析

永久基本農田范圍內種植樹木、挖塘養魚、種植果木、荒廢退耕、設施農業等非耕化現象比較嚴重，該區域永久基本農田劃定范圍內原為耕地，現因產業結構調整等原因實地為園地、林地、草地和坑塘，且經清理后即可直接恢復耕種的耕地占永久基本農田劃定面積比例為4.05%;經清理后仍需要采取工程措施才能恢復耕種的耕地占永久基本農田劃定面積比例為6.00%。由此可以看出，部分耕地的耕作條件已發生了實質性變化。

2.2.4? 建設用地情況分析

結果顯示，該區域永久基本農田劃定范圍內，因各種建設占用三調調查為建設用地占永久基本農田劃定面積比例為0.98%。其中農村宅基地（0702）面積占建設用地總量的81.9%。由此可以看出，由于法律意識淡薄，農民宅基地改擴建和生產生活配套設施占用永久基本農田的現象比較突出。

2.3? 城鎮開發邊界范圍內土地利用現狀

2.3.1? 總體情況

城鎮開發邊界套合分析成果顯示，該區域城鎮開發邊界內建設用地、農用地、未利用地依次占比37.26%、59.32%、3.42%。其中，耕地占未開發部分的33.85%，加上標注恢復屬性的“耕地”占未開發部分的41.61%。總體來看，該區域城鎮開發邊界內已建設面積不到四成，城鎮開發預留充足，但未開發部分超過40%為優質耕地，建設占用后的占補平衡難度較大。城鎮開發邊界范圍內土地利用現狀見圖3。

2.3.2? 耕地情況分析

結果顯示，該區域劃定的城鎮開發邊界范圍內，實地仍在耕種三調調查為耕地占劃定面積比例為21.24%。如表4所示，該區域城鎮開發邊界范圍中，地勢平緩，交通便利，耕作條件良好，近六成耕地坡度在2°以下，15°以上耕地極少。

2.4 “三條控制線”重疊交叉情況分析

對生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”進行疊加分析，結果顯示“三條控制線”覆蓋面積占該區域國土面積的42.43%?！叭龡l控制線”均有小部分重疊交叉，“三條控制線”重疊面積占“三條控制線”覆蓋總面積的1.60%。

（1）生態保護紅線與永久基本農田存在空間上交叉重疊，功能上互斥。經生態保護紅線與永久基本農田疊加分析，結果顯示，兩條控制線存在部分重疊區域，重疊區域內耕地占比45%、非耕農用地占比54%以及少量建設用地和未利用地。雖然農業生產本身具有一定的生態功能，但永久基本農田具有典型的人為活動特征，隨著持續耕作，大型機械、農藥化肥和人類生產都將對耕地附近的動植物和生態格局帶來一定的影響。

（2）生態保護紅線深入城鎮開發邊界內部，造成事權管理混亂。經生態保護紅線與城鎮開發邊界疊加分析，結果顯示，兩條控制線存在部分重疊區域，重疊區域內耕地占比1%、非耕農用地占比47%、建設用地占比2%、未利用地占比50%（包括37%的河流水面）。綜上來看，生態保護紅線與城鎮開發邊界重疊包括兩種情況，一是將部分現狀建設用地劃入生態保護紅線，二是城鎮周邊具有調節功能的生態空間劃入城鎮開發邊界。

（3）永久基本農田與城鎮開發邊界相互切割、嵌套。永久基本農田與城鎮開發邊界疊加分析，結果顯示，兩條控制線存在少量重疊區域，重疊區域內有78%耕地、19%非耕農用地、1%建設用地以及少量未利用地。另外，由于耕地數量有限，為落實永久基本農田保護的數量、質量要求，該區域將少量永久基本農田布局緊貼城鎮周邊，導致永久基本農田碎片化分布，調整需求層出不窮。

（4）生態保護紅線范圍外存在大量自然保護地。自然保護地體系是以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的管理體系，主要包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、水利風景區等。經與生態保護紅線疊加分析，其中位于生態保護紅線范圍內自然保護地占總面積的69.03%，位于生態保護紅線外自然保護地占總面積的30.97%。雖然自然保護地已有七成被納入生態保護紅線范圍，但考慮到自然保護地體系是劃定生態保護紅線的基礎，在三條線統籌劃定落實工作中需要顧及目前沒有納入生態保護紅線范圍的自然保護地。

3? ? 結論

本文通過對三條控制線范圍內土地利用現狀和相互空間關系的分析，發現三條控制線既存在內部管理問題，也存在相互交叉重疊、功能沖突等問題。（1）內部管理問題：例如生態保護紅線范圍內存在小部分建設用地，人類活動會對自然生態產生干擾;永久基本農田范圍內農民建房占用基本農田的現象比較突出;城鎮開發邊界內未開發的部分有大量優質耕地，建設占用后占補平衡難度較大。（2）交叉重疊問題：三條控制線或多或少都存在空間上的重疊，生態紅線范圍內的永久基本農田，由于人為耕作，會對附近生態產生影響;生態保護紅線和城鎮開發邊界的重疊會造成事權管理混亂;永久基本農田和城鎮開發邊界也存在相互切割、嵌套的問題。

為統籌協調解決三條控制線在國土空間中布局的問題和三條控制線之間重疊沖突的問題，要善用系統思維、歷史思維、辯證思維，系統思維是指既在國土空間格局中落實空間規劃，又在不同尺度空間管理中落實相匹配的事權，歷史思維是指既順應生態系統、農業生產、城鎮發展的自身規律，又要善加利用各類調查基礎、先進經驗和已有教訓，辯證思維是指既要體現三條控制線不同的功能定位，又要建立健全長效督查考核機制。最終，確保三條線不沖突不重疊，確保落實國土空間用途管制制度。

參考文獻/References

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