基于第三次國土調查成果的國土空間規劃底圖制作研究

陳亞凱 白鑫 項廣鑫

摘? 要? 第三次國土調查成果是國土空間規劃最重要的現狀底數和底圖基礎，本文在深入分析國土空間規劃工作需求及第三次國土調查數據特征基礎上，研究利用第三次國土調查成果制作國土空間規劃底圖的工作流程及關鍵技術，構建了底圖數據內容體系，探索了第三次國土調查工作分類與國土空間規劃用地分類的對應關系和銜接轉換方法，以及底圖數據處理、底圖數據銜接、底圖數據疊加使用等技術方法，可為國土空間規劃底圖編制工作提供參考。

關鍵詞? 第三次國土調查;國土空間規劃;底圖制作

中圖分類號：P272，F301.2? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2021）01-42-5

Abstract： The results of the third national land survey are the most important current base and the basic map of the national land spatial planning. Based on the in-depth analysis of the needs of national land spatial planning work and the characteristics of the third national land survey data， this paper has taken advantage of the working processes and key technologies of making basic map in land spatial planning based on the results of the third national land survey， constructed the content system of basic graph data， and explored the corresponding relationship and cohesive conversion methods between the classification of the third national land survey and the classification of the land spatial planning， as well as some technical methods such as basic map data processing， basic map data connection and basic map data superposition， which can provide reference to the compilation of land spatial planning.

Keywords： the third national land survey; land spatial planning; basic map making

第三次全國國土調查（以下簡稱三調）和國土空間規劃是黨中央、國務院立足新時代新需求部署的兩項重要工作，是自然資源主管部門行使“兩統一”職責，解決自然資源數據交叉、數出多門、空間規劃重疊等方面歷史問題的重要抓手。三調是一項重大的國情國力調查，其主要任務是全面查清農村和城鎮村莊內部土地利用現狀、土地權屬狀況及有關專項用地情況，可為國土空間規劃等工作提供詳實準確的底圖底數。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》明確，本輪規劃編制統一采用三調數據作為規劃現狀底數和底圖基礎[1]。《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》要求，以三調成果為基礎，整合規劃編制所需的各類現狀、管理等空間數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的“一張底圖”，用于支撐國土空間規劃編制[2]。底圖制作是科學編制國土空間規劃的基礎性工作，三調數據是國土空間規劃底圖最重要的底版數據，因此，研究如何利用三調數據制作國土空間規劃底圖至關重要。

1? ? 三調與國土空間規劃數據銜接

1.1? 三調與國土空間規劃分類標準

（1）三調工作分類

三調按照《第三次全國國土調查技術規程》（TD/T 1055-2019）調查，按照《第三次全國國土調查工作分類》進行地類分類，包含13個一級類、56個二級類，其中一級類包括濕地、耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地及其他土地[3]。

（2）國土空間規劃用地分類

2020年11月，自然資源部印發了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，采用三級分類體系，設置24種一級類、106種二級類及39種三級類[4]。還有一些地區立足當地實際制定了地方性的國土空間規劃用地分類標準，例如湖南省自然資源廳印發了《湖南省國土空間規劃用地分類（試行）》[5]。本文以《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》為例，總結三調工作分類與國土空間規劃用地分類銜接轉換，對其他地方性的國土空間規劃用地分類標準也可參照此模式進行銜接。

（3）三調工作分類與國土空間規劃分類差異

從上述兩個規劃用地分類文件來看，都充分考慮了與三調工作分類的銜接，規劃用地分類名稱術語及其內涵盡量與三調工作分類保持一致，但是由于兩項工作目的和側重點不同，規劃用地分類在三調工作分類基礎上對部分地類進行了調整、補充和細化，兩者在分類體系、分類依據、詳略程度、適用范圍、分類層級適用性等方面存在差異（表1）。

1.2? 用地分類對應關系

由于三調工作分類與國土空間規劃分類標準的差異，為滿足國土空間規劃編制工作要求，需要建立三調工作分類向國土空間規劃用地分類的轉換規則，即建立映射關系。從三調工作分類到國土空間規劃分類，主要有四種映射類型：第一種是三調地類與規劃地類一一對應，第二種是多個三調地類對應于一個規劃分類，第三種是一個三調地類對應多個規劃分類，第四種是規劃分類無三調地類與之對應（表2）。前兩種映射關系比較簡單，可以直接從三調地類通過復制或合并操作轉換為規劃地類，通過計算機語言實現自動轉換，這兩種映射類型一般涉及三調中的農用地和未利用地，規劃用地分類中對農用地和未利用地的分類相對粗放，三調地類基本能夠滿足規劃用地分類的需求。第三種和第四種映射關系無法從三調數據中直接獲取規劃地類，需要對三調地類進一步細分，因此需要利用相關資料或開展外業補充調查確定細分用地類型，以滿足規劃現狀底圖編制需要。第三種映射類型主要涉及建設用地，規劃用地分類中對建設用地的分類要求比較細致，特別是詳細規劃和專項規劃的建設用地分類，三調地類無法完全滿足規劃中建設用地分類需求。第四種映射關系主要是國土空間規劃分類中的漁業用海、工礦通信用海等海域范圍地類及留白用地，三調中無相對應的地類。

2? ? 國土空間規劃底圖制作方法

2.1? 資料收集

國土空間規劃所需數據資料內容非常廣泛，國家層面尚未明確具體的數據目錄，也沒有相關數據標準規范。根據國土空間規劃編制工作需要，可將規劃所需基礎數據分為基礎現狀數據、規劃管控數據、管理數據、社會經濟數據、其他等五類，具體數據內容見表3。

2.2? 數據預處理

國土空間規劃的基礎是把各種規劃內容相關的空間要素數據統一到相同的空間基礎框架下，確保各規劃空間要素的空間一致性和唯一性[5]。原有的各類空間數據在測繪基準、數據格式、標準規范等方面存在不一致的問題，因此需要開展坐標轉換、格式轉換、數據拼接與裁切、圖像糾正等數據處理。

（1）坐標轉換。國土空間規劃底圖采用統一的2000國家大地坐標系、1985國家高程基準，對采用其它空間基準的數據資料，需進行坐標轉換。

（2）格式轉換。國土空間規劃底圖一般采用Shape Files 格式，其它格式的空間數據需統一轉換為.shp格式。

（3）數據拼接與裁切。按照行政區域范圍，對相關數據資料進行裁剪與拼接。

（4）圖像糾正。對于圖像格式的圖件資料，以三調數據作為空間參考進行配準、糾正處理，形成數字柵格圖。

2.3? 數據轉換與補充調查

根據不同層級、類型的國土空間規劃需求，按照2.2所述地類映射方法，設計計算機程序，實現從三調地類到國土空間規劃地類的自動轉換，對無法從三調數據直接轉換成規劃地類的情況，需開展補充調查。補充調查采用“內業分析為主、外業調查為輔”的方式開展，主要通過分析已有相關資料，對部分三調地類進行細分，以滿足國土空間規劃編制需要。

（1）內業分析。一是利用三調成果中的標注屬性、單獨圖層、舉證照片等信息判別細化地類。例如，規劃三級類中將工業用地細分為一類工業用地、二類工業用地、三類工業用地，可利用三調成果中的工業用地屬性標注信息和舉證照片來判定規劃三級類的類型;規劃二級類中將設施農用地細分為種植設施用地、畜禽養殖設施用地、水產養殖設施用地，三調中對設施農用地開展了逐圖斑拍照舉證，可利用三調舉證信息判別設施農用地規劃二級類。二是結合原城鄉規劃中的控制性詳細規劃、專項規劃等已有管理資料判別細化地類。三是利用衛星遙感影像、POI數據、地形圖等基礎地理信息資料判別細化地類。四是通過走訪街道辦、國土所等相關單位，詢問熟悉當地用地情況的工作人員判別細化地類。

（2）外業調查。對內業無法判斷地類的圖斑，組織開展現場踏勘判定。

2.4? 各類底圖數據與三調數據銜接

在同一國土空間內，統籌協調解決好各行業各部門的數據沖突，形成現狀“一張底圖”，是國土空間總體規劃編制的一項重要的基礎工作。三調是我國實行自然資源統一管理背景下開展的新一輪重大國情國力調查，旨在推進自然資源統一調查、全面查清各類自然資源在國土空間上的水平分布狀況，調查過程中充分考慮了與林業、農業、水利等部門數據的銜接，啟用后即為法定數據。因此，國土空間規劃底圖制作要采用三調數據作為自然資源現狀本底基礎數據，主要體現在以下幾個方面：一是空間基準和數據格式以三調數據為準，其它底圖數據需做好數據轉換銜接，確保能與三調數據進行空間疊加套合;二是各類自然資源現狀圖斑邊界以三調數據為準，各項國土空間規劃圖件制作主要依據三調地類圖斑和遙感影像數據劃定規劃圖斑邊界;三是各類自然資源現狀地類原則上以三調數據為準，其它相關專項調查數據在三調成果地類圖斑框架下進行補充和細化。其它底圖數據存在沖突的，按照精度優先（時間、比例尺等精度）原則，進行協調處理。在數據銜接工作中，發現相關管理數據存在問題，需要按照實際現狀對其進行調整修改的，必須通過相關主管部門批準。

2.5? 底圖數據疊加

對統一空間基準、做好數據銜接的各類國土空間規劃底圖數據，采用“分層管理、邏輯集成”的模式進行統一管理，根據各項國土空間規劃工作的需要，對底圖數據進行疊加分析、數據提取、統計分析等操作。例如，開展雙評價工作建設用地功能指向土地資源可利用程度評價時，可提取底圖數據中三調相關土地利用現狀數據，以及坡度、地質災害易發區、蓄滯洪區等資料，進行綜合評價;開展永久基本農田調整劃定時，可先將已劃定永久基本農田劃定成果與三調土地利用現狀數據進行疊加分析，識別已有永久基本農田中的非耕地，將其調出永久基本農田范圍，開展補充劃定時，提取三調中的現狀耕地圖斑，結合生態保護紅線、城市開發邊界、耕地質量等級等數據及遙感影像，進行補充劃定。

2.6? 底圖數據管理

以三調數據為基礎的國土空間規劃“一張底圖”，經本級自然資源主管部門審定后，需逐級匯交至國家級平臺。一張底圖應隨年度國土利用變更調查、補充調查等工作及時更新。“一張底圖”支撐國土空間規劃“一張藍圖”建設，并與“一張藍圖”共同構成國土空間規劃“一張圖”，為國土空間規劃編制與實施監督、用途管制、開發利用、生態修復等提供法定依據。

3? ? 總結

本文從技術角度探索了國土空間規劃底圖制作流程和方法，但目前國家尚未明確國土空間規劃底圖內容體系、數據規范、制作要求及匯交方式等內容，三調數據也尚未正式啟用，未來還需要根據最新的相關政策、技術規范標準要求，結合發布啟用的三調數據，構建科學合理的國土空間“一張底圖”。

參考文獻/References

[1] 中共中央國務院.關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見（中發〔2019〕18號）[Z].北京：2019.

[2] 自然資源部辦公廳.自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知[S].（自然資辦發〔2019〕38號），2019.

[3] TD/T 1055-2019. 第三次全國國土調查技術規程[S].北京：地質出版社，2019.

[4] 自然資源部辦公廳.國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）[S].（自然資辦發〔2020〕51號）2020.

[5] 湖南省國土空間規劃用地分類（試行）[S]. 長沙：湖南省自然資源廳，2019.

[6] 程思聰，黃思思，陳雨婷.城市規劃地理底圖編制及應用探索研究[J].城市勘測，2019（ 6） ： 101-104.