大科學工程中多元主體的利益沖突及其解決
——以500米口徑球面射電望遠鏡工程為例

李克龍 徐飛

（1 中國科學技術大學科技哲學部; 2 西南科技大學法學院）

一、引言

2020年伊始，被譽為“中國天眼”的國家重點大科學工程—500米口徑球面射電望遠鏡(FAST)通過驗收，得到了社會各界的廣泛關注，各大媒體爭相報道，甚至號稱“天眼”已開，這也意味著中國射電天文科學研究逐漸進入領跑階段。科學界對FAST的科學產出寄予厚望，自2019年開始，為了給FAST的運行營造良好的物理環境和社會環境，作為FAST工程的所在地，貴州省陸續修訂出臺了《貴州省500米口徑球面射電望遠鏡電磁波寧靜區保護辦法》（以下簡稱《保護辦法》）和《黔南布依族苗族自治州500米口徑球面射電望遠鏡電磁波寧靜區環境保護條例》（以下簡稱《保護條例》），黔南州也調整了原來的天文小鎮規劃項目。這一系列舉措的出臺，說明大科學工程的運行需要采取電磁寧靜保護，可能在一定程度上影響當地居民生產生活。由此引發的問題是，大科學工程在建設運行中是否需要滿足不同利益主體的多元利益訴求？理論上看，除戰時或其他特殊情況外，大科學工程的科學目標與所在地的經濟發展需兼顧，但兩者如何協同、融合發展，出現沖突時如何取舍？大科學工程建設如何關照民生？這是科學技術與社會研究不可回避的重要問題。

二、大科學工程中多元主體間利益沖突的特征

自上世紀60年代阿爾文·溫伯格(Alvin M.Weinberg)提出“大科學”概念后，一般認為“大科學”是指大規模的科學研究及工程實踐，其特點是投資規模大、多學科交叉、研究目標宏大、參與人員眾多。本文探討的“大科學”就是這樣一類大科學計劃、工程和裝置。隨著科學的職業化，特別是大科學時代的到來，各種社會力量也逐漸走上前臺，不但成為科學發展的重要支撐，更成為影響科學發展走向甚至建構科學知識內容的神奇力量。[1]大科學工程也不例外，其產生和發展往往和科學的社會化以及社會的科學化密不可分，盡管大科學工程的核心目標是面向重大科技探索，但在此基礎上，不可避免地還要承載政府與社會的相關經濟社會利益及價值的訴求。科學社會學認為，科學研究具有社會功能。現代科學發展的特點之一，就是科學的社會功能在不斷強化。[2]科學系統自身的價值也因此更加突出：科學，聯系著國家利益。[3]貝爾納（J.D.Bernal）也明確指出，科學需要滿足社會的利益訴求，我們應該像研究自然界那樣地去研究人類，去發現社會運動和社會需要的意義和方向，這便是科學的功能。[4]

科學活動中的利益主體主要是指在一定社會語境下對科學活動的利益產出具有承擔、追求、實現、歸屬等訴求的當事者或相關者，簡而言之，利益的承載者就是利益主體。一般情況下，圍繞大科學工程建設運行的利益主體主要包括個人、群體和機構。從理論上看，利益的主體性主要體現為人對利益的主觀需要，這種需要表現為人對利益的生理需要、情欲需求、思想認識、主動追求；體現為人對利益的主動謀取、競取、爭奪；體現為人對利益進行有目的的分配活動，有意識的消費活動。利益的主體性還反映為利益的主體對客體的感覺有一定的主觀差異性，即同樣的利益客體，不同的主體感受是不一樣的。[5]具體到大科學工程中的利益主體，主要體現出四方面的特性。一是自然屬性，這是利益主體的第一天然屬性，利益主體的一切特性都是以自然物質作為前提、載體、條件、內容和基礎的；二是訴求多元性，由于大科學工程存在論證、建設、運行、升級甚至退役的過程性，利益主體在不同階段可以表達出經濟利益、社會價值、發展潛力、健康考慮等不同方面的利益訴求，這種訴求不僅多元而且呈現出階段特征；三是有組織性，在大科學工程中，任何單個的利益主體很少能夠單獨地完成對利益的追求、謀取和分配，盡管有時候他們對利益的追求具有個體性，但在具體的利益表達及實現的過程中，往往是通過一定的社會關系促成的，表現出強烈的集合性、組織性、群體性；四是對工程目標實現的高度一致性，一旦大科學工程獲得立項，各利益相關方都知道，只有在工程總體目標順利實現的前提下，才有可能實現各自不同的利益訴求。

在一定的外部條件下，利益主體間的競爭、沖突與矛盾不可避免。利益沖突僅僅代表一種客觀的境況，并不必然引發負面的社會后果，相應地，科研活動中利益沖突的存在，并不必然導致損害科學客觀性和公共利益的后果。[6]也就是說，它只是一種狀態、環境、處境或際遇，利益沖突是否發生，何時發生，影響大小，都要視具體的科學活動來研判。就大科學工程而言，利益主體通過他們的存在或缺席，以不斷的沖突與矛盾來影響決策和執行行為，塑造大科學工程的形式和功能。與其他工程中的利益沖突相比，大科學工程具有很大的科學、經濟和社會關聯性，利益沖突呈現出兩個明顯的特征。一是利益沖突的形式更加復雜多元，大科學工程在建設運行中可能出現的利益沖突不僅包括一般工程實踐中的經濟類沖突、環境類沖突，還可能涉及價值類、學術研究類、教育類、生命健康類等沖突，甚至可能出現政治性的沖突，同時，由于科學預見上的不確定性，大科學工程的利益沖突也可以表現出階段性特征；二是利益沖突的主體更加多元，大科學工程涉及大規模科學研究活動和工程實踐活動，主體多元而復雜，涉及個體、群體、機構、國家等等，既有公共部門又有私營部門，出現利益沖突的可能性更大，可能產生的沖突關系也更加復雜，一旦發生利益沖突，產生的后果也會更加嚴重。

三、FAST工程多元主體間利益沖突的分析

從科學技術與經濟社會互動的實踐可以看出，科學活動中的利益沖突是一個復雜的關系網絡，表現為個人與個人，個人與機構，機構與機構等形態，從不同的利益主體視角可以分析不同的利益關系。[7]以FAST為例，聚焦其在設計、建造、運行過程中各主體間的利益沖突關系，是探析大科學工程多元主體利益沖突機理的重要途徑。

FAST大科學工程中的利益主體主要有：大科學設施的主要投資方及管理機構、地方政府、科技企業、本地民眾。大科學設施的主要投資方及管理機構是大科學工程建設運行的主導者，承擔資金供給和實現科學目標的職責；地方政府是所在地的行政管理主體，承擔公共資源供給和經濟社會發展職責；各類企業和本地民眾具有多重角色，主要是在大科學工程建設、運行、維護過程中的服務提供者、業務承包者、勞務輸出者等等。不同利益主體任務目標的差異，使得各自的利益訴求除了在完成國家戰略任務目標這一項上具有高度統一性之外，其他利益訴求差異明顯。

通過對多元主體間的利益訴求進行分析，我們可以大致將其分為以下三類：

一是科學產出的必然訴求。FAST的管理機構是中國科學院國家天文臺，具體由FAST運行和發展中心負責。FAST從論證、設計、立項、建設開始就確立了七大科學目標，要在未來20至30年保持引領國際射電天文領域的地位，因此FAST管理機構自然要求更多更大的科學產出。要實現這些目標，必須保持良好的電磁環境，也就是對臺址周邊電磁環境要求得非常嚴格，中國科學院聯合貴州省成立了“FAST環境安全保障領導小組”，通過多種行政手段嚴格限制可能影響FAST電磁環境的經濟建設活動，制定了《FAST寧靜區(周邊)重大項目審批(備案)制度》，要求貴州省黔南州全面拆除FAST核心區內的無線電發射設施和通訊鐵塔，嚴禁寧靜區內無人機飛行，保證FAST正常運行。這些限制性舉措是保障FAST科學產出的必要前提，但對該地區農業產業、通訊基礎設施建設、電子信息產業、通用航空產業甚至旅游產業的發展產生了明顯的制約效應。

二是經濟發展的迫切需要。在現代社會，由于科學技術的社會作用不斷增強，國家發展對科學的依賴性增強[8]，FSAT工程所在地的政府部門同樣也對FAST項目推進區域經濟社會發展充滿期待。貴州省《FAST寧靜區發展規劃（2019—2023年）》顯示，不但要強化FAST寧靜區的經濟產業布局，著力推進新型城鎮化、新型工業化、現代服務業，還要借助FAST讓黔南州與美國波多黎各阿雷西博市結為友好城市。實際上，雙方已實現多次互訪交流，商談教育、旅游和商業發展等方面的合作。黔南州也充分借鑒了國外利用大型射電望遠鏡促進經濟產業發展的先進經驗，在FAST周邊布局發展了天文旅游、天文科技、生物制藥等產業。FAST所在的平塘縣、羅甸縣、惠水縣也已經開始著力打造天文體驗、科普教育、觀光休閑、戶外探險、民族風情、特色會議、主題節慶等依托天文科學的旅游開發產業。從地方經濟發展和社會進步的愿景、動力與潛力來看，地方政府謀求通過大科學工程刺激地方經濟社會發展的迫切性十分強烈。

三是社會民生的現實利益。FAST是國家重點大科學工程，有諸多的利益主體通過它追逐自身利益，實現利益訴求。以貴州地質工程勘察設計研究院有限公司為代表的一大批科技型企業、工程類企業，希望在配套建設工程、測繪地理信息技術、電磁兼容研發、鋼結構等領域為FAST提供服務，既能夠實現企業的經濟效益又能夠提升企業的社會影響力。一些大學也對FAST的建設運行表現出了極大的利益訴求與期待，貴州某大學已與國家天文臺共建了天文系和天文學科，并在2020年申報了新增天文學碩士學位一級學科點且已通過了材料審核。此外，該大學還在積極謀求依托FAST開展相關科研項目。FAST所在地的民眾也表現出了前所未有的關注和期望，他們一方面希望依托FAST從事與大射電有關的旅游、餐飲等第三產業服務，提升生產生活水平，另一方面，部分當地居民在建造初期對FAST是否會產生高強度的電磁輻射并影響生命健康也表現出了一定的擔憂，這體現出了他們希望保障身體健康的需求。

由上可見，大科學工程中的多元主體呈現出了多樣的利益訴求，盡管最終的總體目標具有國家意志性，但不同主體目標與需求的差異也客觀存在。從科學社會學的視角看，這既與資金來源多樣化所導致的利益差異有關，也是現代社會科學活動主體多元性的必然結果。必須指出的是，這些沖突并非不可調和，而是可能通過科學與社會的良性互動加以克服。因此，如何有效應對大科學工程中多元利益主體及其訴求的差異，成功實現大科學工程的有效治理，就成為大科學工程能否成功并持續保持良好運行狀態的關鍵。

四、大科學工程多元主體間利益沖突的治理

大科學工程兼具雙重屬性，一方面是具有先進技術特性的科學專用設施，另一方面是承載多種主體目標和期望的社會建筑和資本品。[9]那么，既要實現科學目標又要滿足各方利益訴求，就必須對大科學工程背后的利益沖突進行協調、整合與治理，在多元利益主體的協同機制、科學與社會的預期治理等方面不斷創新。

1.構建利益主體間的協同發展機制

實現沖突治理的第一步是利益主體間協同發展機制的構建。我國特有的政府管理體制機制，使得我們在大科學工程中更有可能實現不同利益主體間的協同發展。在操作層面上，由于不同利益主體之間存在利益訴求的差異，因此，設身處地關切不同利益主體的利益需要,共同尋求化解沖突的方法尤為重要。[10]以FAST為例，根據各利益主體需求與供給關系以及FAST大科學工程的特殊性，應建立以大科學設施的投資方及管理機構為主導，各利益主體協同發展的協調機制。如圖1所示，中國科學院FAST運行和發展中心是大科學工程建設運行的主體，是整個協調機制的主導者，應負責制定利益沖突控制的運行機制與規劃。當出現利益沖突或存在潛在利益矛盾時，它應該負責協調與控制。貴州各級地方政府是大科學工程所在地的行政管理主體，在利益矛盾的協調中應從國家大局出發，將科學產出與科學突破作為價值追求的首要目標，并為此協調各類企業及普通民眾，有時候還應扮演中間人的角色。各類科技企業是大科學工程建設、運行、維護的服務提供者和業務承包者，在利益表達過程中以技術創新與大科學工程的管理機構形成利益共同體，保障服務水平與質量。本地民眾是大科學工程所在地的普通居民，具有多重角色，是地方政府民生改善的受益者，是大科學科普的對象，還是大科學工程物資后勤保障的重要勞務輸出者。

圖1 FAST大科學工程利益主體協同發展機制

需要強調的是，在大科學工程建設和運行過程中，不同主體的利益訴求也是變化發展的，利益主體在表達利益訴求并獲得一定滿足的基礎上，還會謀求更高層次或更長遠的利益，通常不會滿足于既得利益，總要不斷追求新的利益[11]，這種愿望和努力也是社會延續和發展的重要動力。當然，利益主體也需要采取行動預測未來可能發生的情況，并利用道德想象力反思當前行動的影響。毫無疑問，在利益沖突的影響下采取行動往往在道義上是不可取的。[12]協調好這些利益主體通常需要滿足三個關鍵條件：一是實現利益主體的廣泛參與；二是讓組織對利益相關者負責；三是提供相關專業的背景知識，這些知識可在更大范圍內推廣，并針對當地環境提供具體說明。從長遠的角度看，只有地方經濟社會通過大科學工程得到了一定的發展，其對大科學工程的支持和保障才能更加鞏固。

2.探索保護性開發的利益整合新路

在大科學工程中有效管控多元利益主體沖突的另一個具有操作性的策略是，在保障大科學工程科學產出的前提下，充分考慮其他利益主體的利益需求，協調利益矛盾，形成利益共同體。FAST工程的治理實踐已取得初步成效。地方政府以行政立法來限制不利于大科學工程總體目標實現的干擾性活動，確保FAST的良好運行，以實現更好的科學產出。除前述《保護辦法》與《保護條例》外，還有《貴州省無線電管理條例》。這三個法規早在2013年、2016年已分別出臺，但在試行過程中，發現經濟產業規劃、天文旅游活動、民生改善的需求以及監管處罰的現實實踐與FAST電磁環境保護的科學要求還存在各種不匹配和不適應。對比修訂前后的三個法規，修訂后的法規對FAST電磁波寧靜區的核心區、中間區以及邊遠區干擾源做了更嚴格的要求，監測管控與行政處罰力度更大，行政協調機制、游客管理與法律責任等內容也更完善。盡管貴州三個地方性法規、規章的目的在于確保FAST獲得良好的電磁環境，但落腳點還是在保障科學產出的前提下加強FAST對經濟社會發展的帶動和輻射作用，可以說是一種保護性開發的策略。在《保護辦法》新聞發布會上，貴州省相關領導和FAST工程負責人表示，《保護辦法》的修訂頒布一方面是為了更好地適應經濟社會的發展和FAST對電磁環境保護的實際需求，另一方面也是對FAST促進地方經濟發展和產業規劃作用寄予的更多更大更明確的利益期待。顯而易見，大科學工程的科學目標與負載其上的其他經濟社會功能是相輔相成的。

3.建設全方位的沖突治理體系

按照管理科學的基本原理，要有效鑒別、處理和避免利益沖突，可以引入預期治理模式，控制潛在風險，建立全方位、全鏈條的治理體系，這個體系中包括行政、經濟、人文、教育、地理等多方面的要素。大科學工程在科學指標上的特殊性，要求與臺址所在地區的人文地理進行積極互動，只有通過持續開放性的科普教育培育公眾認同，才能在最廣泛意義上促進各利益主體達成價值共識。長遠來看，只有發揮好大科學工程的經濟社會功能才能更有效地協調并解決科學產出目標與區域經濟社會發展的沖突與矛盾。就FAST工程而言，可以從多個角度入手實現多元利益主體的利益保障，對可能存在的利益沖突予以管控和治理。一是圍繞FAST工程可以逐步實現新的直接經濟效益，如可以利用世界最大射電天文望遠鏡的影響力，吸引游客與投資，結合貴州地方人文風情及特色飲食，開展以天文旅游為核心的泛旅游產業，實現食、住、行、游、娛、購、商、學、養等的全方位經濟開發；二是主動推進射電天文創新鏈與產業鏈的充分結合，運用FAST的高技術創新能力，帶動貴州當地科技企業的技術升級與創新突破，實現知識創新產業化和經濟化，充分發揮貴州在智能制造、大數據產業方面的優勢，承接FAST在索驅動鋼絲繩與滑車、饋源接收機、液壓促動器、科學數據處理、環境監測與整治等方面的需求，持續提升貴州當地科技企業的創新力；三是推動FAST與本地民眾的全方位接觸，FAST可積極開展射電天文科普活動，在中小學科普教育中開展夏令營、科學輔導員等系列活動，協助大學建設射電天文學科，開展聯合研究等，同時，著力加強與本地普通民眾的接觸，宣傳射電天文的重大意義，提升當地民眾的科學素養，讓本地民眾對當地布局的望遠鏡增強認同感和自豪感；四是發揮大科學工程的資源集聚功能，促進FAST運行維護經費來源的多元化，爭取地方政府資金，在參觀、考察、科普、聯合科研等項目上引入企業化運作，為FAST的運行、改造、升級提供充足的資金保障；五是地方政府應從行政立法的角度為FAST的運行建立良好的科研環境，同時，要加強FAST臺址周邊的植被、水體和地貌的保護，制定實施電磁波寧靜區地質災害防治規劃和氣象災害防御規劃，建立森林防火聯防機制，加強消防基礎設施建設。本地民眾應對FAST的運行維護給予充分的支持，要充分認識住址搬遷、避免電磁干擾等做法對FAST良好運行的重要作用。

綜上所述，雖然大科學工程往往承載著國家重大戰略需求，但在設計、建設、運行過程中，不同利益主體之間的矛盾與沖突也不可避免。通過科學技術與社會的良性互動，在確保大科學工程戰略目標實現的前提下，統籌協調不同利益主體的內在需求，通過保護性開發的利益整合，建立利益沖突預期治理機制，充分發揮我國的制度優勢，完全有可能在大科學工程的建設與發展中走出一條獨具特色的中國道路，探索出一個多元利益主體協作共贏的大科學工程運營管理與治理的新模式。