中國三農(nóng)政策的演變特點(diǎn)和趨勢分析＊
——基于知識圖譜視角

■ 王愷樂 宮慶彬 熊永蘭

中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報(bào)中心 成都 610041

0 引言

十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重[1]。中共中央在1982年至1986年連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署；2004年至2019年又連續(xù)16年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。中央一號文件的頒布彰顯了黨中央解決三農(nóng)問題的決心，基本構(gòu)建起強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)的政策體系[2]，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。

從研究內(nèi)容上看，現(xiàn)有對中央一號文件的文本量化分析關(guān)注的都是“三農(nóng)”問題的某一方面，如韓國明等[3]梳理了不同時(shí)期我國農(nóng)業(yè)面臨的主要難題，分析了頂層設(shè)計(jì)者為解決這些難題，就農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相關(guān)議題所做出的選擇。趙曉峰等[4]梳理了中央一號文件有關(guān)鄉(xiāng)村治理政策的演變軌跡與關(guān)注重點(diǎn)。滕堂偉等[5]研究了20個(gè)中央一號文件的科技創(chuàng)新政策文本并刻畫了1978-2018年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展核心動(dòng)能的變革過程。謝乾豐[6]梳理了中央一號文件中我國農(nóng)村文化發(fā)展的演變軌跡與關(guān)注重點(diǎn)。可見學(xué)者對“三農(nóng)”問題進(jìn)行整體系統(tǒng)分析的研究較少。從研究方法上看，對中央一號文件的分析主要采用的方法是政策工具分析法和內(nèi)容分析法，如盧向虎[7]梳理了改革開放四十年來中央一號文件主要政策內(nèi)容，分析各階段的三農(nóng)政策特點(diǎn)、政策重點(diǎn)和實(shí)施效果。胡元蛟[8]分析了中央一號文件中涉及的鄉(xiāng)村文化政策并將其劃分為不同階段，系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來鄉(xiāng)村文化振興政策的演進(jìn)特征。魏麗莉等[9]運(yùn)用政策文本量化分析方法進(jìn)行文本綜合分析和政策工具分析，刻畫了農(nóng)村民生政策的演進(jìn)特征和優(yōu)化方向。在應(yīng)用知識圖譜工具分析“三農(nóng)”問題的研究中，陳江濤[10]對CNKI上2006～2016年間以農(nóng)技推廣為主題的5551 篇期刊論文進(jìn)行分析，研究了我國農(nóng)技推廣的現(xiàn)狀及熱點(diǎn)。段園園等[11]對1987～2016年我國農(nóng)業(yè)政策研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)信息進(jìn)行知識圖譜可視化分析，分析了我國農(nóng)業(yè)政策研究的演化發(fā)展及熱點(diǎn)。劉曉光等[12]以2004年至2017年連續(xù)14年中央一號文件施引文獻(xiàn)為對象，應(yīng)用文獻(xiàn)計(jì)量方法對引用中央一號文件的相關(guān)論文的來源期刊、作者及其所在機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵詞等進(jìn)行了分析。可見截至2020年還沒有將知識圖譜工具直接應(yīng)用到中央一號文件政策上的研究。本文首次以知識圖譜視角，更全面更深入地分析了我國“三農(nóng)”政策的演變情況，并通過對政策內(nèi)容的梳理和分析提出了未來我國三農(nóng)政策的發(fā)展趨勢。

戰(zhàn)略與規(guī)劃具有龍頭和導(dǎo)向作用，直接決定了資源配置、隊(duì)伍組織模式等，對我國的科技戰(zhàn)略、創(chuàng)新政策的研究十分必要，中國科學(xué)院戰(zhàn)略規(guī)劃局因此設(shè)立了“科技領(lǐng)域戰(zhàn)略情報(bào)研究咨詢體系建設(shè)”課題。本文是該課題的子課題“創(chuàng)新政策與發(fā)展”的部分研究成果。應(yīng)用創(chuàng)新方法對政策進(jìn)行研究，是情報(bào)分析的重要方向，本文以1982-2019年出臺的21 個(gè)中央一號文件為研究樣本，采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方式探究我國三農(nóng)政策發(fā)展變遷的規(guī)律。首先采用社會網(wǎng)絡(luò)分析、共詞分析和聚類分析方法探索中央一號文件的政策關(guān)鍵信息并依據(jù)其特點(diǎn)劃分三農(nóng)政策的演變階段，其次通過政策文本綜合分析方法系統(tǒng)總結(jié)我國“三農(nóng)”政策的演變規(guī)律，最后提出我國“三農(nóng)”發(fā)展的結(jié)論與展望，以期為政策研究者和制定者提供參考依據(jù)。

1 研究方法

1.1 社會網(wǎng)絡(luò)分析法

社會網(wǎng)絡(luò)分析是研究社會行動(dòng)者之間關(guān)系的一種方法，通過刻畫網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖，不僅可以發(fā)現(xiàn)行動(dòng)者之間的關(guān)系“模式”或“結(jié)構(gòu)”怎樣影響到行動(dòng)者的行為，還可以了解行動(dòng)者如何影響結(jié)構(gòu)[13]。Moreno[14]在20世紀(jì)30年代創(chuàng)立的社會關(guān)系計(jì)量學(xué)被認(rèn)為是最早的社會網(wǎng)絡(luò)研究，迄今為止，社會網(wǎng)絡(luò)分析已發(fā)展80余年，其規(guī)模和態(tài)勢基本成型，研究主題也從對社會網(wǎng)絡(luò)的研究，擴(kuò)展到對政治網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的研究上，參與的學(xué)科從社會學(xué)、人類學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)擴(kuò)張到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、傳播學(xué)等。

本文運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，通過繪制1982～2019年中央一號文件政策關(guān)鍵詞的網(wǎng)絡(luò)圖，充分挖掘21份一號文件的關(guān)系與制定脈絡(luò)，直觀地展示出三農(nóng)政策制定的重點(diǎn)內(nèi)容。

1.2 共詞分析與聚類分析法

本文運(yùn)用共詞分析和聚類分析兩種方法研究三農(nóng)政策的演變特點(diǎn)。共詞分析可以通過一組關(guān)鍵詞或主題詞兩兩出現(xiàn)在同一篇文本中的次數(shù)，反映這些詞之間的親疏關(guān)系[15]。在共詞分析的基礎(chǔ)上通過聚類分析將距離較近的主題詞聚集到一組，每個(gè)組群反映一定時(shí)期內(nèi)文本的特定聚焦點(diǎn)，進(jìn)而判斷主題的結(jié)構(gòu)變化[16]。

本文利用NLPIR 漢語分詞系統(tǒng)對21 份政策文件進(jìn)行分詞，去掉無實(shí)際分析意義的詞后為每份政策選取10個(gè)關(guān)鍵詞，建立每個(gè)階段關(guān)鍵詞的共詞矩陣，再在共詞矩陣的基礎(chǔ)上運(yùn)用Gephi軟件進(jìn)行聚類分析。

1.3 政策文本內(nèi)容分析法

政策文本內(nèi)容分析是對政策內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)剖析的一種半定性分析方法，通過對政策文本的解讀，我們可以了解各時(shí)期三農(nóng)政策的發(fā)文要點(diǎn)和探究其演變規(guī)律。

本文從3個(gè)方面、6個(gè)維度分析“三農(nóng)”政策的演變規(guī)律。農(nóng)業(yè)政策方面，從農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量（包括質(zhì)量安全）兩個(gè)維度進(jìn)行分析；農(nóng)村政策方面，從農(nóng)村的社會公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施與社會事業(yè)）和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩方面分析；農(nóng)民政策方面，從農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民的社會權(quán)利兩方面進(jìn)行分析（表1）。

表1 “三農(nóng)”政策分析維度表

2 三農(nóng)政策演變規(guī)律研究

改革開放40 多年來，中央共頒布了21 份一號文件。1982年到1986年連續(xù)五年頒發(fā)的一號文件拉開了中國農(nóng)業(yè)繁榮發(fā)展的序幕，此后從1987年開始到2003年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移，連續(xù)17年沒有出臺一號文件，而在此階段農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題不斷凸顯[17]。為此，黨中央著力調(diào)整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與引導(dǎo)政策，自2004年開始的中央一號文件的主題再次回到“三農(nóng)”領(lǐng)域，并由此鎖定至今[18]。中央發(fā)布的21 份一號文件是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，因此分析這21 份文件有助于厘清我國農(nóng)業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，探索變遷規(guī)律，進(jìn)而為新時(shí)代下“三農(nóng)”政策的優(yōu)化提供可參考的依據(jù)。

通過繪制1982～2019年中央一號文件政策關(guān)鍵詞的社會網(wǎng)絡(luò)圖（圖1）可以明顯發(fā)現(xiàn)，這21 份一號文件大體可以分為3 部分，因此我們將中央一號文件的政策演變劃分為3 個(gè)階段。第一階段為圖1中右上角部分，即1982～1986年；第二階段為圖1中左上角部分，即2004～2011年；第三階段為圖1中下部的橢圓內(nèi)，即2012～2019年。21個(gè)一號文件立足于不同時(shí)代，針對不同時(shí)期的三農(nóng)問題提出了不同的意見與發(fā)展思路，推動(dòng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展并指導(dǎo)著我國新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)。下面就不同時(shí)期三農(nóng)政策的特點(diǎn)進(jìn)行分析。

圖1 1982～2019年中央一號文件政策關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)圖

本部分內(nèi)容首先對各時(shí)期一號文件關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心度進(jìn)行分析，研究該時(shí)期內(nèi)三農(nóng)政策的關(guān)注熱點(diǎn)與重點(diǎn)，其次利用Gephi軟件繪制聚類分析圖，研究不同時(shí)期一號文件的發(fā)文方向，最后通過政策文本內(nèi)容分析，探究每個(gè)階段內(nèi)“三農(nóng)”問題的演變特點(diǎn)。

2.1 第一階段：初期探索階段

1982～1986年是我國改革的初期階段，中央連續(xù)五年頒布一號文件對當(dāng)時(shí)的三農(nóng)問題進(jìn)行部署，這也是我國最早出臺的三農(nóng)政策一號文件。如表2所示為1982～1986年中央一號文件政策關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心度展示。點(diǎn)度中心度可以反映出節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的地位和作用，點(diǎn)度中心度越大，說明某個(gè)關(guān)鍵詞與其他關(guān)鍵詞共同出現(xiàn)的頻數(shù)越多，越有可能是政府關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容[19]。從表中可以看出，“生產(chǎn)”的點(diǎn)度中心度最高，說明在改革開放初期，我國最關(guān)注的是糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)問題，這與當(dāng)時(shí)我國還在努力解決溫飽問題的國情是相符的。“改革”、“合作經(jīng)濟(jì)組織”、“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“多種經(jīng)營”的點(diǎn)度中心度也很高，僅次于“生產(chǎn)”，說明國家關(guān)注的重點(diǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革工作，并且在這一階段提出了在不放松糧食生產(chǎn)的前提下，積極發(fā)展多種經(jīng)營的方針，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而進(jìn)一步改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制。此外，比較點(diǎn)度中心度分析與社會網(wǎng)絡(luò)圖的結(jié)果可以看出，二者的分析結(jié)果是一致的。

表2 1982～1986年中央一號文件政策關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心度

如圖2所示，本文利用Gephi 軟件對選取的政策關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類，形成了3 個(gè)群組，代表了這一階段我國“三農(nóng)”政策發(fā)文的3個(gè)重點(diǎn)方向，分別為生產(chǎn)經(jīng)營、合作經(jīng)濟(jì)和糧食合同定購。

通過梳理本階段的中央一號文件政策可以發(fā)現(xiàn)這一階段的三農(nóng)政策主要是通過體制機(jī)制改革等手段，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營，從而提高經(jīng)濟(jì)效益，這與本文聚類得到的發(fā)文重點(diǎn)方向是一致的。結(jié)合圖2與政策的具體內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)：

圖2 1982～1996年中央一號文件政策聚類圖

（1）生產(chǎn)責(zé)任制經(jīng)歷了由最初實(shí)行的多種形式的責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定和完善，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制探索出了一條符合我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)國情的責(zé)任制度道路。

（2）本階段的主要任務(wù)是對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革，主要改革舉措包括改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行信貸、稅收優(yōu)惠等等，同時(shí)由聯(lián)產(chǎn)承包制的建立和商品生產(chǎn)的發(fā)展催生了合作經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，并產(chǎn)生了各種合作經(jīng)濟(jì)組織。

（3）本階段農(nóng)業(yè)問題的發(fā)文內(nèi)容僅關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量而未關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。此階段正是我國改革開放初期，如何提高糧食產(chǎn)量解決人民的溫飽問題是國家關(guān)注的重點(diǎn)，因此未涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的問題。在農(nóng)村問題上，這一時(shí)期主要發(fā)文內(nèi)容是關(guān)于體制機(jī)制改革和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對生態(tài)環(huán)保問題略有涉及。在農(nóng)民問題上，本階段對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入關(guān)注較少，主要關(guān)注于貧困地區(qū)的扶持上；對農(nóng)民的社會權(quán)利主要關(guān)注在農(nóng)民教育和掃盲方面的工作，總體來說賦予農(nóng)民的社會權(quán)利不多。

（4）縱觀這一階段的政策可以發(fā)現(xiàn)，無論體制機(jī)制如何變化，我國始終堅(jiān)持堅(jiān)決不放松糧食生產(chǎn)的方針，并對糧食合同定購方法不斷改進(jìn)，通過開展多種經(jīng)營加快了糧食增產(chǎn)速度。

2.2 第二階段：加速提升階段

2004～2011年這一階段的中央一號文件發(fā)文目標(biāo)由解決農(nóng)民溫飽問題轉(zhuǎn)向了全面建設(shè)小康社會的要求，從表3可以看出“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“農(nóng)產(chǎn)品”的點(diǎn)度中心度最高，結(jié)合表中其他政策關(guān)鍵詞可以發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期我國最關(guān)注的是新農(nóng)村的建設(shè)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題。農(nóng)村的發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)，只有提高農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)境，保障農(nóng)產(chǎn)品供給與質(zhì)量齊發(fā)展的條件下，才能更快更好的建設(shè)小康社會。“龍頭企業(yè)”、“糧食”、“農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社”、“技術(shù)”、“農(nóng)業(yè)科技”的點(diǎn)度中心度也很高，而它們均與農(nóng)產(chǎn)品的供給與質(zhì)量提升有關(guān)。這一時(shí)期，如何增加農(nóng)民收入也是國家重點(diǎn)關(guān)注的主線，因此“農(nóng)村土地承包”、“補(bǔ)貼”的點(diǎn)度中心度也較高。對比該階段的點(diǎn)度中心度分析與社會網(wǎng)絡(luò)圖的結(jié)果也可以看出二者的分析結(jié)果一致。

表3 2004～2011年中央一號文件政策關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心度

通過Gephi軟件對這一時(shí)期的政策關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類形成了4 個(gè)群組，代表了這一階段我國“三農(nóng)”政策發(fā)文的4 個(gè)重點(diǎn)方向，分別為農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。結(jié)合圖3與相應(yīng)政策的具體內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)：

（1）農(nóng)民增收困難是本階段要解決的突出問題，為此2004、2008 和2009年的一號文件均以促進(jìn)農(nóng)民收入作為一號文件的標(biāo)題突出強(qiáng)調(diào)。除提出支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)外，國家還提出拓寬農(nóng)民增收渠道、增加外出務(wù)工收入等多種方式，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

（2）在農(nóng)產(chǎn)品供給方面，本階段的發(fā)文內(nèi)容已由關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，提出了加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管以及建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系等要求。在保證糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給的前提下，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是本時(shí)期著重要解決的問題。

（3）以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為本階段強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要任務(wù)。尤其在2011年專門出臺了針對水利改革的專一性文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，體現(xiàn)了國家對水利發(fā)展的高度關(guān)注。

（4）本階段對提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的手段主要是增加補(bǔ)貼，在社會權(quán)利方面則主要關(guān)注農(nóng)民的教育以及醫(yī)療問題。

（5）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代技術(shù)加以改造，農(nóng)民素質(zhì)亟需提升，從而培養(yǎng)出適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)民。

（6）本階段生態(tài)環(huán)保意識逐漸增強(qiáng)，實(shí)施了退耕還林、退牧還草等工程。

2.3 第三階段：現(xiàn)代化發(fā)展階段

2012～2019年這一時(shí)期是我國推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段，從表4可以看出，“農(nóng)產(chǎn)品”和“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”、“創(chuàng)新”的點(diǎn)度中心度是最高的，說明這一階段農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量問題依然是國家關(guān)注的重點(diǎn)，且開始強(qiáng)調(diào)通過走科技創(chuàng)新之路來降低資源消耗的同時(shí)提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。除此之外“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”、“鄉(xiāng)村振興”的點(diǎn)度中心度也較高，說明農(nóng)村“硬件”條件依然是我國關(guān)注的重點(diǎn)，且全面深化農(nóng)村發(fā)展成為這一時(shí)期的主要任務(wù)。

通過Gephi軟件對這一時(shí)期的政策關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類形成了4個(gè)群組，代表了這一階段我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)文的4個(gè)重點(diǎn)方向，分別為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。結(jié)合圖4與相應(yīng)政策的具體內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)：

（1）打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是這一時(shí)期每份一號文件都要涉及的議題，由加大扶貧投入到精準(zhǔn)扶貧再到2019年提出的要完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，我國力爭在本時(shí)期內(nèi)解決貧困人口問題。

圖3 2004～2011年中央一號文件政策聚類圖

（2）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新改革處于三農(nóng)問題改革的重要地位，我國也由此進(jìn)入了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時(shí)期。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)增長的動(dòng)力源泉是科技，因此本時(shí)期的文件不斷強(qiáng)調(diào)要依靠科技創(chuàng)新引領(lǐng)農(nóng)業(yè)建設(shè)。

（3）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開農(nóng)村制度改革，需有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)體制機(jī)制相配套，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的建設(shè)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革、農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制的改進(jìn)等是體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容。

（4）2013年的一號文件首次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要地位，提出構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，培育和壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。農(nóng)村的發(fā)展由原來傳統(tǒng)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿鞫喾N形式的經(jīng)營發(fā)展，如推進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)、宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)、實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等。

（5）在穩(wěn)定糧食產(chǎn)量的前提下，農(nóng)產(chǎn)品供給已經(jīng)由追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量并重，并注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新上來。

（6）對農(nóng)民收入的支持由直接補(bǔ)貼變?yōu)榇龠M(jìn)就業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)等多種方式。

3 結(jié)論

經(jīng)過多年的努力，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)總體上進(jìn)入到從數(shù)量增長向質(zhì)量安全跨越、從生產(chǎn)導(dǎo)向消費(fèi)導(dǎo)向跨越、從單純糧食安全戰(zhàn)略向多重戰(zhàn)略目標(biāo)跨越、從“高消耗、高污染、高成本”向綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展跨越的新起點(diǎn)上；農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)總體進(jìn)入到由外在拉動(dòng)到激活內(nèi)生動(dòng)力、由以城帶鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)一體融合的新階段[2]；農(nóng)民收入則由解決基本溫飽問題轉(zhuǎn)向多渠道多方式多手段共享農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展紅利、全面消除貧困人口的新局面。

表4 2012～2019年中央一號文件政策關(guān)鍵詞的點(diǎn)度中心度

圖4 2012～2019年中央一號文件政策聚類圖

我國“三農(nóng)”演變的3個(gè)階段政策主題明確且與國情相符，由最初的探索階段到全面建設(shè)小康社會再到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興，反映出我國三農(nóng)發(fā)展取得了輝煌的成就。通過對我國“三農(nóng)”政策演變規(guī)律的分析可以發(fā)現(xiàn)，各階段的一號文件對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民政策均有涉及而非只關(guān)注三農(nóng)問題中的某一或兩個(gè)方面，但是各階段對三農(nóng)問題各有側(cè)重。初級探索時(shí)期主要是對農(nóng)村體制機(jī)制的探索，肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并逐漸取消農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，這一時(shí)期對農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和社會權(quán)利的關(guān)注較少。第二階段是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期，也是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，一號文件重點(diǎn)關(guān)注如何增加農(nóng)民收入和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)問題。第三階段是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)期，確立了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重要地位，并注重對農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和農(nóng)業(yè)體制機(jī)制的改革。

4 政策展望

隨著我國惠農(nóng)政策力度的不斷加大，“三農(nóng)”整體走向良好，農(nóng)民收入不斷增加，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展不斷加快，但是，應(yīng)清醒地看到，“三農(nóng)”問題的解決遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度[20]。筆者認(rèn)為未來“三農(nóng)”政策重點(diǎn)發(fā)文方向如下：

一是如何依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。現(xiàn)階段我國社會發(fā)展的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度來看，著力解決我國社會主要矛盾，要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，突出抓好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系這個(gè)重點(diǎn)，而農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的核心力量[21]。因此如何完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新機(jī)制、如何利用科技創(chuàng)新突破技術(shù)發(fā)展瓶頸從而促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新臺階將是政策的重點(diǎn)關(guān)注方向。

二是如何加快改革步伐，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。我國正處在深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時(shí)期，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中日益發(fā)揮著舉足輕重的作用，但在市場和政策環(huán)境等因素影響下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展仍存在諸多問題[22]。因此，如何讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、社會化服務(wù)等多領(lǐng)域、多層面發(fā)揮帶動(dòng)引領(lǐng)作用，如何推動(dòng)其發(fā)展，從而促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接將是政策的重點(diǎn)關(guān)注方向。

三是如何深化農(nóng)村土地制度改革。土地制度是中國最基本的制度，不僅關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕，而且關(guān)系城鄉(xiāng)融合發(fā)展。改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度改革取得了輝煌成就，但依然存在土地規(guī)模不集中、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地交易市場產(chǎn)權(quán)不健全、農(nóng)民利益保護(hù)不充分等問題[23]。因此如何進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，賦權(quán)于民，增利于民，將是未來政策的重點(diǎn)關(guān)注方向。

四是如何解決農(nóng)村人口與人才問題。隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人走屋空、土地荒廢、養(yǎng)老、教育、人才短缺等社會問題日益凸顯，嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此如何利用政策指導(dǎo)解決農(nóng)村地區(qū)人口過疏化問題，如何鼓勵(lì)青壯年農(nóng)民回流、保護(hù)留守群體權(quán)益，如何建立和完善農(nóng)村社會保障和服務(wù)體系，如何完善返鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)體系，加快培育新型農(nóng)民、提升農(nóng)民素質(zhì)[24]，如何大力招引農(nóng)業(yè)科技人才等將是未來政策的重點(diǎn)關(guān)注方向。

五是如何解決后脫貧時(shí)代的可持續(xù)發(fā)展問題。我國精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略已進(jìn)入“攻克最后堡壘”的拔寨攻堅(jiān)沖刺期，精準(zhǔn)脫貧逐步進(jìn)入后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，然而由于受貧困群體生計(jì)的脆弱性、政府幫扶的有限性及貧困標(biāo)準(zhǔn)的變更等因素的影響，2020年后在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)貧困群體的全部脫貧，并不代表貧困問題在鄉(xiāng)村社會的終結(jié)[25]。因此如何避免返貧問題的出現(xiàn)，如何構(gòu)建貧困治理體系，實(shí)現(xiàn)貧困人口的可持續(xù)脫貧和農(nóng)民生計(jì)的改善將是未來政策的重點(diǎn)關(guān)注方向。